TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 18 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 27 février 2025, la société Free mobile, représentée par Me Martin, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 18 décembre 2024 par lequel le maire de la commune de L'Ile-d'Olonne s'est opposé à la déclaration préalable de travaux  
 n° DP 085 112 24 D0037 en vue de l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain situé lieu-dit " La Pièce de la Maison " à l'Ile d'Olonne (85340) ;  
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de l'Ile d'Olonne, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition, dans un délai d'un mois à compter de la notification de l'ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de procéder à un nouvel examen de sa déclaration préalable en prenant une décision dans un délai d'un mois à compter de cette même notification ;  
 3°) de mettre à la charge de la commune de l'Ile d'Olonne la somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la condition d'urgence est satisfaite dès lors que la décision attaquée préjudicie à un intérêt public qui est celui de la couverture du territoire de la commune par les réseaux 3 G, 4 G et 5 G de téléphonie de la société au moyen de ses propres installations ; elle porte également atteinte à ses intérêts propres en faisant obstacle à l'implantation d'une station relai et, par voie de conséquence, à la couverture, par le service de téléphonie mobile, d'une partie du territoire de la commune et ralentit le déploiement du réseau, notamment 5 G, de la société ainsi que, par voie de conséquence, l'atteinte par elle du taux de couverture en 4 G de 99,6% de la population métropolitaine ; elle cause un préjudice suffisamment grave et immédiat aux intérêts précités en faisant obstacle à ce qu'elle puisse démarrer les travaux alors que la station relai est nécessaire au déploiement de son réseau ; l'urgence a d'ailleurs déjà été reconnue par le juge des référés par des ordonnances en date du 19 juillet 2024 et 28 novembre 2024, les conditions de la couverture réseau n'ayant pas évolué ; 
 - il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * elle est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle repose sur les articles L. 414-4 et R. 414-23 du code de l'environnement et sur l'article 6 de la directive 92/43CEE du 21 mai 1992 qui n'imposent d'obligation de fournir un dossier d'évaluation des incidences uniquement pour les projets qui doivent être menés sur des parcelles situées en zone Natura 2000, en zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique (ZNIEFF) ou en zone d'importance pour la conservation des oiseaux (ZICO) toutefois la parcelle d'assiette du projet n'est pas située dans une des zones susvisées ; par ailleurs, la décision est également entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle se fonde sur les dispositions de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme alors qu'elle ne précise pas la nature du risque qui accompagnerait les ondes en provenance de la future station relai ;  
 * elle est entachée d'une erreur de droit puisque le principe de précaution sur lequel elle repose ne peut permettre de refuser la délivrance d'une autorisation d'urbanisme en l'absence d'éléments circonstanciés quant aux risques de nature à justifier un tel refus ; 
 * elle est entachée d'une erreur d'appréciation ;  
 * elle méconnaît le principe d'impartialité en ce qu'il s'agit notamment de la troisième fois que le maire de la commune de l'Ile d'Olonne s'oppose au projet malgré l'intervention de deux ordonnances de référés reconnaissant le mal fondé de sa position ; 
 * elle méconnaît les dispositions de l'article R. 423-22 du code de l'urbanisme en ce que le maire de la commune de l'Ile d'Olonne ne pouvait se fonder sur l'absence d'une étude des incidences dès lors qu'il n'a pas sollicité sa production en cours d'instruction.  
 Par un mémoire en défense et une note complémentaire, enregistrés le 13 mars 2025, la commune de l'Ile d'Olonne représentée par Me de Baynast, conclut au rejet de la requête et à ce que la société Free Mobile soit condamnée à lui verser la somme de de 2.500 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du Code de justice administrative ainsi qu'aux entiers dépens. 
 Elle soutient que :  
 - la condition d'urgence n'est pas remplie :  
 * le taux de couverture des quatre opérateurs, en ce compris Free Mobile, est d'ores et déjà supérieur à 99% de la population de la Commune de L'Île-d'Olonne, tant en ce qui concerne le réseau 3G que le réseau 4G, ainsi qu'il ressort des données disponibles sur le site de l'Autorité de régulation des communications électroniques, des postes et de la distribution de la presse (ARCEP) ;  
 * Aucun élément du dossier ne permet de conclure que le seuil de 99,6% n'aurait pas lui aussi déjà été atteint, ni qu'il ne soit pas possible, le cas échéant, d'attendre le prononcé du jugement à intervenir, s'agissant d'un objectif à atteindre pour le 8 décembre 2030 seulement ; 
 * ces objectifs nationaux sont en réalité soumis à péréquation entre les territoires ; 
 * le secteur d'implantation projeté par la société requérante est d'ores et déjà entouré de sites de diffusion situés à moins de 3 kilomètres au nord-ouest à Brem-sur-Mer, au nord-est à Vairé et au sud à L'Île-d'Olonne ; 
 *aucun élément du dossier ne permet de conclure que l'antenne relai litigieuse aurait pour effet d'augmenter le taux de couverture du territoire national par les 5 réseaux de téléphonie mobile ; 
 * s'agissant de l'intérêt particulier de la société requérante, la couverture est d'ores et déjà excellente sur la partie de territoire du site d'implantation projeté, hormis une zone de moindre couverture qui correspond à la forêt domaniale d'Olonne, située sur le territoire de la Commune des Sables d'Olonne, tout à fait éloignée de la rue des Courroux ; en outre, la Commune de L'Île-d'Olonne ne figure pas dans la liste figurant à l'annexe 3 du cahier des charges de sorte que la requérante n'a aucune obligation à assurer l'accès au réseau sur le site d'implantation projetée ; enfin, la requérante s'est elle-même placée dans la situation d'urgence dont elle fait état, de sorte qu'elle n'est pas fondée à s'en prévaloir alors que le maire a toujours indiqué qu'il n'était pas contre le fait que la société Free Mobile installe une seconde antenne sur le territoire de sa commune mais qu'il pensait qu'un autre emplacement était plus adapté et qu'il était tout à fait disposé à ce qu'une médiation soit mise en place dans le cadre des dispositions des articles L. 213- 5 et suivants du Code de justice administrative à laquelle la société requérante s'est opposée ; 
 - aucun des moyens soulevés par Free mobile, n'est propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée :  
 * celle-ci n'est pas entachée d'une erreur de droit ou d'une erreur manifeste d'appréciation puisqu'à aucun moment elle n'a indiqué dans l'arrêté litigieux que le terrain d'assiette du projet d'implantation était situé dans le périmètre d'un espace Natura 2000, d'une ZNIEFF et d'une ZICO mais seulement à proximité immédiate d'un espace Natura 2000 au titre de la directive " Oiseaux " et de la directive " habitat, faune, flore " et qu'elle jouxte directement la zone naturelle d'intérêt écologique, faunistique et floristique " Dunes, Forêt, Marais et Coteaux du Pays des Olonnes ", la zone d'importance pour la conservation des oiseaux, ainsi qu'une zone protégée par le conservatoire du littoral ; 
 * le principe de précaution s'oppose à la mise en place de cette installation dès lors que les ondes électromagnétiques produites par le relai litigieux vont largement impacter la zone protégée et les oiseaux migrateurs ; 
 * à supposer que l'un ou plusieurs des motifs d'opposition à déclaration préalable soulevé soit inopérant, il pourra de toute façon être procédé à une neutralisation de motif. 
 Par un mémoire en réplique, enregistré le 13 mars 2025, la société Free mobile, représentée par Me Martin, conclut aux mêmes fins que sa requête par les mêmes moyens. 
 Elle fait valoir : 
 - sur l'urgence :  
 * les cartes de couverture extraites du site de l'ARCEP n'ont pas de valeur probante mais seulement indicatives et ne tiennent compte ni des obstacles, ni du nombre d'utilisateurs ; de surcroît, les opérateurs de téléphonie mobile n'ont strictement aucun intérêt - financier ou commercial - à fournir des cartes de couverture erronées. 
 * il est vain de considérer que l'exposante s'est elle-même placée dans la situation d'impossibilité de construire dès lors, d'une part, qu'aucun texte réglementaire ou légal n'impose à l'opérateur qu'il se concerte avec la commune pour choisir le lieu d'implantation d'une station relai de téléphonie mobile, la commune, qui n'est pas tenue de se prononcer sur l'opportunité du choix du lieu d'implantation de la station projetée mais simplement sur sa conformité aux règles d'urbanisme, ne saurait faire grief à l'exposante de ne pas avoir cherché à se concerter sur un site alternatif et que, d'autre part, par jugement n° 2008894, 2101093 et 2108225 du 12 juillet 2022, le tribunal de céans a bel et bien annulé " Les décisions des 30 novembre 2020 et 19 mai 2021 () " ; 
 - sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision, la station projetée n'est située ni en zone Natura 2000, ni en ZNIEFF 1 ou 2, les textes évoqués ne peuvent être mis en avant pour servir de base légale ou réglementaire à une demande d'évaluation des incidences alors qu'en tout état de cause, les stations relais de téléphonie mobile ne figurent ni sur la liste nationale des installations soumises à évaluation des incidences, ni sur la liste départementale. 
 Vu : 
 - les pièces du dossier ; 
 - la requête enregistrée le 11 octobre 2024 sous le numéro 2415843 par laquelle Free mobile demande l'annulation de la décision attaquée. 
 Vu : 
 - la directive 92/43CEE du 21 mai 1992 ; 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative. 
 Le président du tribunal a désigné M. Rosier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l'article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 14 mars 2025 à 10h00 :  
 - le rapport de M. Rosier, juge des référés,  
 - les observations de Me Mirabel substituant Me Martin, avocat de Free mobile qui reprend à l'audience ses écritures ; 
 - et les observations de Me de Baynast, représentant la commune de l'Ile d'Olonne, qui reprend en défense ses écritures et souligne que l'intérêt général, toute comme l'intérêt particulier de la société Free Mobile ne sont pas démontrés ; les risques pour les oiseaux migrateurs justifient que le maire se soit opposé au projet sur le fondement de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme.   
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société Free mobile a déposé, le 26 mars 2024, une déclaration préalable n° DP 085 112 24 D0037 portant sur l'installation d'une station relai de téléphonie sur un terrain situé lieu-dit " La Pièce de la Maison " à l'Ile d'Olonne (85340). Dans sa première ordonnance n° 2409116 du 19 juillet 2024, la juge des référés a suspendu l'exécution de l'arrêté du 12 avril 2024 par lequel le maire de la commune s'est opposé à la déclaration préalable de travaux en retenant, outre l'urgence, un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée, à savoir celui tiré de l'inexacte application des dispositions de l'article L. 121-8 du code de l'urbanisme, et a enjoint au réexamen de la demande. Dans sa deuxième ordonnance n° 2417358 du 28 novembre 2024, le juge des référés a suspendu l'exécution du même arrêté du 12 avril 2024 en retenant, outre l'urgence, un moyen de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée tiré de l'erreur d'appréciation au visa de l'article R. 431-36 du code de l'urbanisme et a enjoint au réexamen de la demande. Par arrêté du 18 décembre 2024, le maire de la commune de l'Ile d'Olonne s'est de nouveau opposé à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la société Free mobile demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, d'ordonner la suspension de l'exécution de cet arrêté fondé sur le motif tiré de ce que " le principe de précaution implique qu'une étude sérieuse et circonstanciée soit menée avant toute autorisation d'implantation d'antenne-relais à proximité du site Natura 2000 Dunes, Forêts, et Marais d'Olonne compte tenu du caractère majeur des lieux dans le processus migratoire des espèces protégées ".  
 Sur les conclusions présentées au titre de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision () ".  
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 3. L'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le demandeur, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence s'apprécie objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de chaque espèce. 
 4. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par le réseau de téléphonie mobile et à l'objet même de la décision attaquée qui fait obstacle à la réalisation de travaux destinés au déploiement du réseau, et à la circonstance que la partie de territoire sur laquelle les installations doivent être implantées n'est couverte par les réseaux 3 G, 4 G et 5 G de la société requérante que de manière imparfaite, la condition d'urgence doit être regardée comme remplie. 
 Sur l'existence d'un moyen propre à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué : 
 5. Aux termes de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales s'il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d'autres installations.". Aux termes de l'article L. 414-4 du code de l'environnement : " I. - Lorsqu'ils sont susceptibles d'affecter de manière significative un site Natura 2000, individuellement ou en raison de leurs effets cumulés, doivent faire l'objet d'une évaluation de leurs incidences au regard des objectifs de conservation du site, dénommée ci-après " Evaluation des incidences Natura 2000 " () ". Aux termes de l'article R. 414-23 du même code : " Le dossier d'évaluation des incidences Natura 2000 est établi, s'il s'agit d'un document de planification, par la personne publique responsable de son élaboration, s'il s'agit d'un programme, d'un projet ou d'une intervention, par le maître d'ouvrage ou le pétitionnaire, enfin, s'il s'agit d'une manifestation, par l'organisateur. / Cette évaluation est proportionnée à l'importance du document ou de l'opération et aux enjeux de conservation des habitats et des espèces en présence. () ". Enfin, aux termes de l'article 6 de la de la Directive 92/43 CEE du 21 mai 1992 : " () 3. Tout plan ou projet non directement lié ou nécessaire à la gestion du site mais susceptible d'affecter ce site de manière significative, individuellement ou en conjugaison avec d'autres plans et projets, fait l'objet d'une évaluation appropriée de ses incidences sur le site eu égard aux objectifs de conservation de ce site. () ". 
 6. En l'état de l'instruction, au vu des pièces versées à l'instance et du débat à l'audience, le moyen tiré de ce que le maire ne pouvait, sans commettre d'erreur de droit, s'opposer au projet de la société Free mobile au visa de l'article R. 111-2 du code de l'urbanisme en l'absence de prescriptions spéciales justifiées par une atteinte alléguée du projet à la salubrité ou à la sécurité publique et des articles L. 414-4 et R. 414-23 du code de l'environnement, dès lors que la parcelle d'assiette du projet en cause n'est située ni en zone Natura 2000 ni en site inscrit au titre de la directive habitats ou au titre de la Directive Oiseaux, ni en ZNIEFF de type 1 ou 2 et alors qu'en tout état de cause les stations relais de téléphonie mobile ne figurent ni sur la liste nationale ni sur la liste départementale des installations soumises à évaluation des incidences, est de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de l'arrêté attaqué.  
 7. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, en l'état de l'instruction, aucun autre moyen n'est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède qu'il y a lieu d'ordonner la suspension de l'exécution de l'arrêté du 18 décembre 2024 par lequel le maire de la commune de l'Ile d'Olonne s'est opposé à la déclaration préalable de travaux DP 085 112 24 D0037 en vue de l'installation d'une station relai de téléphonie mobile sur un terrain situé lieudit " La Pièce de la Maison ". 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte : 
 9. Lorsque le juge suspend l'exécution d'un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. Il n'en va autrement que s'il résulte de l'instruction soit que les dispositions en vigueur à la date de la décision annulée, qui eu égard aux dispositions de l'article L. 600-2 demeurent applicables à la demande, interdisent de l'accueillir pour un motif que l'administration n'a pas relevé, ou que, par suite d'un changement de circonstances, la situation de fait existant à la date du jugement y fait obstacle. 
 10. Eu égard à l'illégalité du seul motif opposé dans la décision attaquée et en l'absence de motif non relevé par l'administration qui permettrait de la fonder, la suspension de l'exécution de la décision du 18 décembre 2024, par laquelle le maire de la commune de l'Ile d'Olonne s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle avait déposée le 26 mars 2024 pour l'édification d'une station relais de téléphonie mobile sur la parcelle cadastrée 112 ZL 57 au lieu-dit " La Pièce de la Maison ", implique nécessairement la délivrance d'une décision provisoire de non opposition à déclaration préalable. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu d'enjoindre au maire de la commune de de l'Ile d'Olonne de délivrer à la société Free Mobile, dans un délai d'un mois à compter de la mise à disposition de la présente ordonnance, une décision provisoire de non opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 26 mars 2024 par la société Free Mobile, jusqu'à ce que le tribunal statue sur la requête au fond. En revanche, il n'y a pas lieu de prononcer une astreinte. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 11. D'une part, dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de l'Ile d'Olonne la somme de 1 000 euros à verser à la société Free mobile au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 12. D'autre part, les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société Free mobile, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de l'Ile d'Olonne demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : L'exécution de l'arrêté du 18 décembre 2024 par lequel le maire de la commune de l'Ile d'Olonne s'est opposé à la déclaration préalable de travaux  
 n° DP 085 112 24 D0037 en vue de l'installation d'une station relai de téléphonie mobile sur la parcelle cadastrée 112 ZL 57 au lieu-dit " La Pièce de la Maison " est suspendue. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de l'Ile d'Olonne de délivrer à la société Free Mobile, dans un délai d'un mois à compter de la notification de la présente ordonnance, une décision provisoire de non opposition à la déclaration préalable de travaux déposée le 26 mars 2024 par la société Free Mobile, jusqu'à ce que le tribunal statue sur la requête au fond.  
 Article 3 : La commune de l'Ile d'Olonne versera à la société Free mobile la somme de 1 000 euros (mille euros) au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par la commune de l'Ile d'Olonne sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Free mobile et à la commune de l'Ile d'Olonne. 
 Fait à Nantes, le18 mars 2025. 
 Le juge des référés, 
 P. ROSIER 
 La greffière, 
 M. ALa République mande et ordonne au préfet de la Vendée en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,