TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 30 juillet 2025

Vu la procédure suivante :  
 Par une requête enregistrée le 13 juin 2025, la Société civile immobilière (SCI) CEMV 31 et la société interprofessionnelle de soins ambulatoires (SISA) " 13 place Dupuy ", représentées par Me Lecarpentier, demandent au juge des référés de mettre fin, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2024 par lequel le maire de Toulouse a accordé à la SCI CEMV 31 un permis de construire en vue de la construction d'un cabinet médical sur un terrain sis 13 place Dupuy, ensemble la décision expresse rejetant le recours gracieux de la SCI CEMV 31, décidée par ordonnance du juge des référés n°2500786 du 10 mars 2025. 
 Elles soutiennent que : 
 - le permis de construire accordé par un arrêté du 13 juin 2024 ayant fait l'objet d'une demande de transfert à la SISA " 13 place Dupuy " autorisée par un arrêté du 5 juin 2025, structure juridiquement apte à gérer une maison de santé pluridisciplinaire dont la réalité du projet est établie, et cet arrêté de transfert régularisant le vice précédemment relevé tiré de la méconnaissance de l'article 9 des dispositions spécifiques du plan local d'urbanisme de Toulouse applicables à la zone UC2  en raison de ce que la construction d'un cabinet médical privé ne pouvait être assimilée à une construction à usage de service public ou d'intérêt collectif, la main levée de la suspension s'impose. 
 Par un mémoire enregistré le 19 juin 2025, la commune de Toulouse  demande au juge des référés de mettre fin, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2024 par lequel le maire de Toulouse a accordé à la société civile immobilière (SCI) CEMV 31 un permis de construire en vue de la construction d'un cabinet médical sur un terrain sis 13 place Dupuy, ensemble la décision expresse rejetant son recours gracieux, décidée par ordonnance du juge des référés n°2500786 du 10 mars 2025. 
 Elle soutient le même moyen que celui invoqué par la SCI CEMV 31 et la SISA " 13 place Dupuy ".   
 Par un mémoire en défense enregistré le 26 juin 2025, M. A F, représenté par Me Magrini, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la SCI CEMV 31 et de la SISA " 13 place Dupuy " une somme de 1 000 euros en application des dispositions de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que :  
 - les notions de maisons de santé pluriprofessionnelle (MSP) et de SISA sont distinctes, les SISA n'étant que des sociétés civiles pouvant servir de statut juridique aux MSP, qui peuvent revêtir d'autres statuts juridiques ;  
 - la création d'une MSP, personne morale à part entière, procède d'un processus juridique défini, décrit notamment sur le site internet de la Caisse Primaire d'Assurance Maladie (CPAM) ; la constitution d'une MSP nécessite le dépôt d'un dossier auprès de la CPAM, puis une consultation de la Direction de la Coordination et de la Gestion du Risque (DCGDR) et de l'Agence Régionale de Santé (ARS) afin qu'un contrat entre l'entité demanderesse et la CPAM vienne entériner la création de la MSP ;  
 - les pièces produites ne concernent pas la création d'une MSP mais celle d'une équipe de soins spécialisés (ESS) ;  
 - les requérantes cherchant à faire croire qu'elles auraient engagé les démarches en vue de créer une MSP, le doute sérieux quant à la légalité du permis de construire subsiste et la demande de mainlevée est en conséquence vouée à l'échec. 
 - Vu les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n°2407006 enregistrée le 18 novembre 2024 tendant à l'annulation des décisions contestées ; 
 - l'ordonnance n°2500786 du 10 mars 2025. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de la santé publique ; 
 - le code du patrimoine ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de construction pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu ;  
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Au cours de l'audience publique du 27 juin 2025 à 10 heures en présence de Mme Fontan, greffière d'audience, M. Le Fiblec a lu son rapport et entendu : 
 - les observations de Me Lecarpentier représentant la SCI CEMV 31 et la SISA " 13 place Dupuy " qui reprend ses écritures en insistant sur le fait que la SISA " 13 place Dupuy " à laquelle a été transférée le permis de construire contesté est composée de plusieurs médecins, dont un généraliste, que ses statuts ont été signés, qu'elle a été immatriculée, qu'aucune disposition n'indique qu'une SISA ne pourrait être le support d'une MSP que sous réserve d'une validation de l'Agence Régionale de Santé (ARS), que la contractualisation avec la Caisse Primaire d'Assurance Maladie (CPAM) n'est qu'une question de financement et non une condition d'exercice de la  MSP, qui n'est pas une structure juridique, et que la création d'une ESS peut se cumuler avec celle d'une MSP. Me Lecarpentier précise que le projet de maison de santé a cependant été monté avec l'ARS et que la contractualisation avec la CPAM est envisagée. Me Lecarpentier produit à l'audience la copie de la carte nationale d'identité de Mme G D, médecin spécialiste en médecine vasculaire, qui est l'un des cinq associés de la SISA " 13 place Dupuy ", 
 - les observation de Mme B, représentant la commune de Toulouse, qui reprend ses écritures, 
 - les observations de Me Got substituant Me Magrini, représentant M. F, qui reprend ses écritures en précisant que la création d'une MSP nécessite que soit préalablement réalisé un diagnostic territorial, 
 - et les observations de Mme I J, de Mme H K et de M. C E, médecins associés au sein de la SISA " 13 place Dupuy ".  
 La clôture de l'instruction a été prononcée à l'issue de l'audience. 
 Une note en délibéré présentée pour M. F a été enregistrée le 3 juillet 2025.  
 M. F fait en outre valoir que : 
 - la réalisation d'un projet de santé est un préalable indispensable à la création d'une MSP ; 
 - alors que la validation d'un projet de santé par l'ARS conditionne la création d'une MSP, la SISA " 13 place Dupuy " n'a pas déposé, auprès de l'ARS, un projet de santé en vue de réaliser une MSP, mais lui a seulement adressé un projet de santé portant sur la réalisation d'une ESS ; 
 - en vertu des dispositions de l'article L. 4041-2 du code de la santé publique, les SISA ne peuvent servir de forme juridique à une MSP que si leurs statuts prévoient expressément l'exercice, par les professionnels de santé, de soins de premier et de second recours, ce que ne prévoient pas les statuts de la SISA " 13 place Dupuy ". 
 Par une ordonnance du 4 juillet 2025, l'instruction de l'affaire a été rouverte et la clôture de l'instruction a été fixée au 8 juillet 2025 à 12 h00.  
 Un mémoire présenté pour la SCI CEMV 31 et la SISA " 13 place Dupuy " a été enregistré le 7 juillet 2025. 
 Elles soutiennent en outre que : 
 - l'instruction DGOS/PF3/DREES/DMSI n° 2012-135 du 28 mars 2012 relative à l'enregistrement des maisons de santé dans le fichier national des établissements sanitaires et sociaux (FINESS) et à l'ouverture de l'Observatoire des maisons de santé, dont la portée juridique est aujourd'hui codifiée aux articles L. 312-2 à R. 312-7 du code des relations entre le public et l'administration, indique que les SISA ont été créés expressément pour répondre aux besoins des professionnels de santé souhaitant exercer au sein d'une MSP ; 
 - si la MSP est une personnalité morale au sens du code de la santé publique, elle n'a pas la capacité juridique de porter un permis de construire ; 
 - l'instruction précitée spécifie bien que l'ouverture d'une MSP n'est subordonnée à aucune autorisation administrative ; 
 - les statuts de la SISA " 13 place Dupuy " n'envisagent pas la réalisation de soins primaires et secondaires au sein de la MSP projetée car il s'agit, par définition, de soins prodigués par les médecins membres de cette SISA.  
 Par une ordonnance du 15 juillet 2025, l'instruction de l'affaire a été rouverte et la clôture de l'instruction a été fixée au 17 juillet 2025 à 12 h00.  
 Un mémoire présenté pour M. F a été enregistré le 17 juillet 2025 à 10h33 et n'a pas été communiqué. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCI CEMV 31 a déposé le 26 février 2024 une demande de permis de construire en vue de la construction d'un cabinet médical sur un terrain situé 13 place Dupuy à Toulouse. Par un arrêté du 13 juin 2024, le maire de Toulouse lui a délivré le permis de construire sollicité. Par un recours reçu le 13 août 2024, M. A F a sollicité le retrait de ce permis de construire. Par un courrier du 19 septembre 2024, reçu le lendemain, la commune de Toulouse a rejeté ce recours. Par une ordonnance n° 2500786 du 10 mars 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Toulouse a suspendu l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2024 par lequel le maire de Toulouse a accordé à la SCI CEMV 31 un permis de construire en vue de la construction d'un cabinet médical sur un terrain sis 13 place Dupuy, ensemble la décision expresse rejetant son recours gracieux. La SISA 13 Place Dupuy a déposé le 28 mai 2025 une demande de transfert de permis de construire pour régulariser le vice dont était affecté le permis de construire initial. Par un arrêté du 5 juin 2025, le maire de Toulouse a fait droit à cette demande. La SCI CEMV 31 et la SISA " 13 place Dupuy ", ainsi que la commune de Toulouse, demandent au juge des référés de mettre fin, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, à la suspension de l'exécution de l'arrêté du maire de Toulouse du 13 juin 2024, ensemble la décision expresse rejetant le recours gracieux de la SCI CEMV 31. 
 Sur les conclusions présentées sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative : 
 2. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. / Lorsque la suspension est prononcée, il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision dans les meilleurs délais. La suspension prend fin au plus tard lorsqu'il est statué sur la requête en annulation ou en réformation de la décision ". Aux termes de l'article L. 521-4 du code de justice administrative : " Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin. ". 
 3. Lorsque le juge des référés a ordonné la suspension de l'exécution d'un permis de construire sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative en relevant l'existence d'un ou plusieurs vices propres à créer un doute sérieux quant à sa légalité et qu'il est ensuite saisi d'une demande tendant à ce qu'il soit mis fin aux effets de cette suspension dans le cadre de la procédure régie par l'article L. 521-4 du même code, au moyen qu'un permis modificatif ou une mesure de régularisation, produit dans le cadre de cette nouvelle instance, régularise le ou les vices précédemment relevés, il appartient à ce juge, pour apprécier s'il est possible de lever la suspension du permis ainsi modifié, après avoir mis en cause le requérant ayant initialement saisi le juge du référé suspension, de tenir compte, d'une part, de la portée du permis modificatif ou de la mesure de régularisation sur les vices précédemment relevés et, d'autre part, des vices allégués ou d'ordre public dont le permis modificatif ou la mesure de régularisation serait entaché et qui seraient de nature à y faire obstacle. 
 Sur le vice retenu par le juge des référés pour prononcer la suspension de l'exécution du permis de construire du 13 juin 2024 : 
 4. Pour prononcer, en application de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'arrêté du 13 juin 2024 délivrant à la SCI CEMV 31 un permis de construire un cabinet médical sur un terrain situé 13 place Dupuy à Toulouse, le juge des référés a retenu, parmi les moyens invoqués par M. F, que celui tiré de ce que l'autorisation de construire méconnaissait les dispositions de l'article 9 des dispositions spécifiques du plan local d'urbanisme de Toulouse applicables à la zone UC2 était propre à créer un doute sérieux quant à sa légalité.  
 5. D'une part, aux termes des dispositions de l'article 9.2.1 du plan local d'urbanisme de la commune de Toulouse applicables : " L'emprise au sol (exprimée par le coefficient d'emprise au sol), des constructions existantes et futures situées sur une même unité foncière ne peut excéder 70% de la superficie totale de cette unité foncière ". Aux termes des dispositions de l'article 9 des dispositions communes de ce même plan local d'urbanisme : " Des emprises supérieures aux dispositions spécifiques à chaque zone ou à celles des documents graphiques du règlement peuvent être admises pour les constructions à usage de service public ou d'intérêt collectif ".  
 6. D'autre part, aux termes des dispositions de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme : " Les destinations de constructions sont : () 3° Commerce et activités de service ; / 4° Equipements d'intérêt collectif et services publics ; () ". Selon les dispositions de l'article R. 151-28 du même code : "  Les destinations de constructions prévues à l'article R. 151-27 comprennent les sous-destinations suivantes : () 3° Pour la destination " commerce et activités de service " : artisanat et commerce de détail, restauration, commerce de gros, activités de services où s'effectue l'accueil d'une clientèle, cinéma, hôtels, autres hébergements touristiques ; / 4° Pour la destination " équipements d'intérêt collectif et services publics " : locaux et bureaux accueillant du public des administrations publiques et assimilés, locaux techniques et industriels des administrations publiques et assimilés, établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale, salles d'art et de spectacles, équipements sportifs, lieux de culte, autres équipements recevant du public ; () ". Aux termes de l'article 3 de l'arrêté du 10 novembre 2016 définissant les destinations et sous-destinations de construction pouvant être réglementées par le règlement national d'urbanisme et les règlements des plans locaux d'urbanisme ou les documents en tenant lieu : " La destination de construction commerce et activité de service prévue au 3° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les sept sous-destinations suivantes : () activités de services avec accueil d'une clientèle () La sous-destination activité de service avec accueil d'une clientèle recouvre les constructions destinées à l'accueil d'une clientèle pour la conclusion directe de contrat de vente de services ou de prestation de services, notamment médicaux et accessoirement la présentation de biens. () ". Aux termes de l'article 4 de l'arrêté précité : " La destination de construction " équipements d'intérêt collectif et services publics " prévue au 4° de l'article R. 151-27 du code de l'urbanisme comprend les sept sous-destinations suivantes : () établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale () La sous-destination " établissements d'enseignement, de santé et d'action sociale " recouvre les équipements d'intérêts collectifs destinés à l'enseignement ainsi que les établissements destinés à la petite enfance, les équipements d'intérêts collectifs hospitaliers, les équipements collectifs accueillant des services sociaux, d'assistance, d'orientation et autres services similaires. () ".  
 7. Enfin, selon l'article L. 6323-3 du code de la santé publique " La maison de santé est une personne morale constituée entre des professionnels médicaux, auxiliaires médicaux ou pharmaciens. / Ces professionnels assurent des activités de soins sans hébergement de premier recours au sens de l'article L. 1411-11 et, le cas échéant, de second recours au sens de l'article L. 1411-12 et peuvent participer à des actions de santé publique, de prévention, d'éducation pour la santé et à des actions sociales dans le cadre du projet de santé qu'ils élaborent et dans le respect d'un cahier des charges déterminé par arrêté du ministre chargé de la santé. / Une maison de santé pluriprofessionnelle universitaire est une maison de santé, ayant signé une convention tripartite avec l'agence régionale de santé dont elle dépend et un établissement public à caractère scientifique, culturel et professionnel comportant une unité de formation et de recherche de médecine, de pharmacie ou d'odontologie, ayant pour objet le développement de la formation et la recherche en soins primaires. Les modalités de fonctionnement, d'organisation et d'évaluation de ces maisons de santé pluriprofessionnelles universitaires sont fixées par arrêté conjoint des ministres chargés de la santé et de l'enseignement supérieur. / Le projet de santé est compatible avec les orientations des schémas régionaux mentionnés à l'article L. 1434-2. Il est transmis pour information à l'agence régionale de santé. Ce projet de santé est signé par chacun des professionnels de santé membres de la maison de santé. Il peut également être signé par toute personne dont la participation aux actions envisagées est explicitement prévue par le projet de santé. () ". 
 8. Il est constant que le permis de construire contesté a été transféré, par un arrêté du maire de Toulouse du 5 juin 2025, à la SISA " 13 place Dupuy ". Outre que cette forme sociale, contrairement à celle de la SCI CEMV 31 à laquelle a été initialement accordé le permis en litige, a été créée, et est spécifiquement adaptée, pour la gestion d'une maison de santé, il ressort des pièces du dossier que les associés de la SISA " 13 place Dupuy " ont, dans le projet de santé ESS " 13 place Dupuy " joint à ses statuts, fait état d'éléments suffisamment précis et circonstanciés pour caractériser également la réalité d'un projet de création d'une maison de santé. Dans ces conditions, et dès lors qu'une maison de santé doit être regardée comme entrant dans la sous-destination " établissement d'enseignement, de santé et d'action sociale " de la destination de construction " équipements d'intérêt collectif et services publics " prévue par l'article 4 de l'arrêté du 10 novembre 2016 cité au point 6 de la présente ordonnance, ce qui n'est au demeurant pas contesté par M. F, le moyen tiré de ce que le projet de construction litigieux méconnaît l'article 9 des dispositions spécifiques du plan local d'urbanisme de Toulouse applicables à la zone UC2 n'apparaît plus de nature à justifier la suspension de l'exécution du permis de construire initial. 
 9. Il résulte de tout ce qui précède qu'en l'état de l'instruction, l'arrêté du 5 juin 2025 portant transfert du permis de construire en litige à la SISA " 13 place Dupuy " régularise le vice qui avait été retenu par le juge des référés aux termes de l'ordonnance n° 2500786 du 10 mars 2025. Par suite, il y a lieu de faire droit aux conclusions présentées par la SCI CEMV 31, la SISA " 13 place Dupuy " et la commune de Toulouse au titre de l'article L. 521-4 du code de justice administrative. 
 Sur les frais liés au litige : 
 10. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la SCI CEMV 31 et de la SISA " 13 place Dupuy ", qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance, la somme que M. F demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : Il est mis fin aux effets de l'ordonnance de référé n°2500786 du 10 mars 2025 suspendant l'exécution du permis de construire délivré le 13 juin 2025 à la SCI CEMV 31. 
 Article 2 : Les conclusions de M. F présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société civile immobilière CEMV 31, à la société interprofessionnelle de soins ambulatoires " 13 place Dupuy ", à la commune de Toulouse et à M. A F. 
 Fait à Toulouse le 30 juillet 2025. 
 Le juge des référés, 
 Briac LE FIBLEC 
 La greffière, 
 Maud FONTAN       
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne, en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme : 
 La greffière en chef,  
 ou par délégation la greffière 
 N°2504258