TA21 · Tribunal Administratif de Dijon — 31 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 15 décembre 2025, la fédération des acteurs de la solidarité et la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté, représentées par Me Pignet, demandent au juge des référés : 
  
1°) d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de l’arrêté n° T2025-881 du 21 novembre 2025 par lequel le maire de la commune de Nevers a réglementé l’occupation du domaine public dans certaines rues et certains espaces publics communaux ; 
 
2°) de mettre à la charge de la commune de Nevers une somme de 2 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
  
Elle soutiennent que: 
 
elles ont toutes deux intérêt à agir à l’encontre de l’arrêté du maire de Nevers ; 
 
Sur la condition d’urgence : 
 
-  la condition relative à l’urgence est remplie dès lors que l’arrêté attaqué entraîne une limitation substantielle et durable à la liberté d’utiliser et d’occuper le domaine public, ainsi qu’à de nombreuses libertés fondamentales, en particulier celle d’aller et de venir, et aggrave la situation des personnes sans-domicile fixe, en les privant, en période hivernale, de leur seul moyen de subsistance ; 
 
Sur le doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée  
 
- l’arrêté litigieux a été pris par une autorité incompétente dès lors que le maire de Nevers, commune dans laquelle la police est étatisée, n’est pas compétent pour édicter des mesures ayant pour objet de prévenir des atteintes à la tranquillité publique au sens du 2° de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales ; 
- cet arrêté porte des atteintes graves à la liberté d’aller et venir, à la liberté de réunion, à la dignité humaine, et à la liberté d’aider autrui ; 
- les mesures prises par cet arrêté ne sont pas adaptées à l’objectif poursuivi dès lors qu’il interdit toutes les occupations abusives et prolongées des rues et dépendances domaniales, sans  se limiter aux comportements agressifs, que cette interdiction ne supprimera pas en tout état de cause les rassemblements d’individus, mais entraînera simplement un déplacement de ces personnes, que les arrêtés précédents n’ont pas été efficaces, et qu’il existe déjà un arrêté du 28 mars 2025 interdisant la consommation d’alcool dans certaines rues de la ville et que l’article R. 3353-1 du code de la santé publique  punit le fait de se retrouver en état d’ivresse dans les lieux publics; enfin l’arrêté est rédigé en des termes généraux et stéréotypés et ne fait pas état de circonstances locales particulières qui caractérisent l’existence de risques à l’ordre public ; 
- les mesures prises par cet arrêté ne sont pas nécessaires, dès lors qu’il n’est pas démontré qu’il existe un trouble significatif à l’ordre public en lien avec la présence d’individus ou de groupes d’individus dans les rues en position statique ou allongée ou en lien avec la quête à l’égard des passants et qu’il existe en tout état de cause des solutions alternatives ; enfin, l’arrêté est entaché d’erreur d’appréciation dès lors qu’il est basé sur des faits qui  ne sont pas matériellement établis ;   
- les mesures prises par cet arrêté sont disproportionnées dès lors que l’étendue géographique et les modalités temporelles sont beaucoup trop importantes ; de nouvelles voies ont d’ailleurs été rajoutées sans justifications particulières ; la disproportion résulte également du caractère trop général et imprécis des mesures édictées ; 
- l’arrêté contesté est entaché de détournement de pouvoir. 
  
  
Par un mémoire en défense enregistré le 19 décembre 2025, la commune de Nevers, représentée par Me Potier, conclut au rejet de la requête, et à ce que soit mis à la charge de la fédération des acteurs de la solidarité et la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté la somme de 2 000 euros au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient qu’aucun des moyens invoqués n’est de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
  
 
Vu : 
- la requête, enregistrée le 15 décembre 2025 sous le n°2504723 tendant à l’annulation de la décision en litige ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
 
 
Vu : 
 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus, au cours de l’audience publique, tenue en présence de Mme Roulleau, greffière d’audience :  
 
- le rapport de Mme Chenal-Peter, juge des référés, 
 
- les observations de Me Pignet, représentant les requérantes et de M. A..., qui concluent aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens, en faisant valoir, en outre, que la méthodologie pour établir les bilans de l’exécution des précédents arrêtés municipaux n’a pas été explicitée par la commune de Nevers. 
  
- et les observations de Me Potier, représentant la commune de Nevers, qui a repris les conclusions et moyens exposés dans le mémoire en défense, en faisant valoir, en outre, qu’il ne s’agit pas d’un arrêté « anti- mendicité », que l’ensemble du centre-ville ou des espaces verts de la commune ne sont pas concernés par les interdictions prononcées, que les difficultés sont concentrées rue du général de Gaulle et dans le parc Salengro, et que les secteurs qui ont été rajoutés sont concernés par des troubles à l’ordre public. 
 
 
 Après avoir, à l’issue de l’audience publique, prononcé la clôture de l’instruction. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un arrêté en date du 21 novembre 2025, le maire de Nevers a interdit « toutes occupations abusives et prolongées, accompagnées ou non de sollicitations ou quêtes à l’égard des passants, lorsqu’elles sont de nature à entraver la libre circulation des personnes, l’accès à des bâtiments et commerces ou bien à porter atteinte à la sécurité, à la tranquillité ou au bon ordre public ». Il a également interdit « dans les mêmes lieux et sur la même période la station assise ou allongée, lorsqu’elle constitue une entrave à la circulation des piétons et à l’accès aux immeubles riverains des voies publiques » et « les regroupements de chiens en stationnement prolongé ou continu, même tenus en laisse et accompagnés de leurs maîtres », en cas « d’atteinte portée à la sûreté, à la tranquillité, à la salubrité ou à la sécurité publique ». Cet arrêté, dans son article 3, fixe les secteurs concernés par ces interdictions, et son article 4 précise que ces interdictions s’appliquent du samedi 29 novembre 2025 au dimanche 4 janvier 2026, tous les jours de 7 heures à 22 heures. La fédération des acteurs de la solidarité et la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté sollicitent la suspension de cet arrêté.  
 
Sur les conclusions présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (...) ».   
  
  
3. En premier lieu, l’urgence justifie que soit prononcée la suspension d’un acte administratif lorsque l’exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l’acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence, en outre, doit être évaluée de manière objective et globale, en fonction de l’ensemble des circonstances de l’affaire, y compris la préservation des intérêts publics attachés à la mesure litigieuse. 
  
4. En l’espèce, eu égard à la limitation substantielle et durable qu’il apporte à la possibilité d’utiliser et d’occuper l’espace public, l’arrêté en litige, dont l’exécution court jusqu’au 4 janvier 2026, préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à la liberté d’aller et venir et de réunion des personnes appelées à se déplacer sur le territoire de la commune de Nevers et aux intérêts collectifs que les fédérations requérantes ont statutairement pour objet de défendre. Dès lors, la condition d’urgence posée à l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 
5. En second lieu, aux termes de l’article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : « La police municipale a pour objet d’assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : / (…) / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d’ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d’assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique (…) ». Aux termes de l’article L. 2214-4 du même code : « Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique, tel qu’il est défini au 2º de l’article L. 2212-2 et mis par cet article en règle générale à la charge du maire, incombe à l’Etat seul dans les communes où la police est étatisée, sauf en ce qui concerne les bruits de voisinage. Dans ces mêmes communes, l’Etat a la charge du bon ordre quand il se fait occasionnellement de grands rassemblements d’hommes. Tous les autres pouvoirs de police énumérés aux articles L. 2212-2, L. 2212-3 et L. 2213-9 sont exercés par le maire y compris le maintien du bon ordre dans les foires, marchés, réjouissances et cérémonies publiques, spectacles, jeux, cafés, églises et autres lieux publics ». La commune de Nevers est, en tant que chef-lieu de département, placée sous le régime de la police d’Etat. 
6. L’arrêté du maire de Nevers en litige, qui procède aux interdictions  rappelées au point 1, a déterminé les secteurs concernés par ces interdictions de la manière suivante : « secteur de la gare SNCF et routière – rue de Charleville-Mézières, parvis de la gare SNCF, avenue général de Gaulle, rue Claude Tillier, rue de la Passière ; secteur du centre-ville - place Carnot dans son intégralité et parking devant la chambre de commerce et d’industrie, place Saint-Sébastien, rue François Mitterrand, place Guy Coquille, rue Saint-Etienne, place Mancini, rue des Ardilliers, place de la résistance, esplanade Walter Benjamin, rue de la pelleterie, avenue Colbert en partie, rue Jean Jaurès ; squares, jardins et parcs : square Raymond Vilain, jardins de la porte de Croux et rue de la porte du Croux, parc Roger Salengro et son parking ; secteur Jonction : Port de la jonction ; secteur des Eduens : route des Saulaies, en partie. 
7. En l’état de l'instruction, et eu égard aux seuls comptes rendus d’activité, fiches  ou courriels de signalement produits par la commune de Nevers, les moyens soulevés par les  requérantes tirés, en premier lieu, de ce que les interdictions ainsi édictées sont excessives au regard des troubles à l’ordre public constatés  et, en second lieu, du caractère disproportionné  des mesures d’interdiction, prises  sur un périmètre géographique étendu , tous les jours de la semaine et pour une plage horaire journalière  allant de  7 heures à 22 heures, sont de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de l’arrêté en litige. 
 
8. Il résulte de tout ce qui précède que la fédération des acteurs de la solidarité et la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté sont fondées à demander la suspension de l’exécution de l’arrêté du maire de Nevers du 21 novembre 2025, jusqu'à ce qu'il soit statué au fond sur la légalité de cette décision.  
 
   
Sur les frais liés au litige : 
  
 
9. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Nevers une somme globale de 1 000 euros à verser à la fédération des acteurs de la solidarité et à la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté, en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Ces dispositions font en revanche obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions de la commune de Nevers présentées sur le même fondement. 
 
O R D O N N E : 
 
 
 Article 1er : L’exécution de l’arrêté du maire de Nevers n° T2025-881 du 21 novembre 2025 est suspendue. 
 
Article 2 : La commune de Nevers versera à la fédération des acteurs de la solidarité et à la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté une somme globale de 1 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : les conclusions de la commune de Nevers présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à la fédération des acteurs de la solidarité, la fédération des acteurs de la solidarité Bourgogne Franche-Comté et à la commune de Nevers. 
 
 
Copie en sera adressée à la préfète de la Nièvre. 
 
Fait à Dijon, le 31 décembre 2025. 
 
 
 
La présidente du tribunal, juge des référés, 
 
 
 
 
A-L Chenal-Peter 
 
 
La République mande et ordonne à la préfète de la Nièvre, en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition, 
La greffière