TA80 · Tribunal Administratif d Amiens — 30 janvier 2026

Vu la procédure suivante : 
  
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 novembre 2025 et le 1er décembre 2025, l’union pour la gestion des établissements des caisses d’assurance maladie (UGECAM) Hauts de France, représentée par Me Thoor, demande au tribunal :  
 
1°) de suspendre, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la décision du 10 septembre 2025 par laquelle l’établissement public foncier local des territoires Oise et Aisne (EPFLO) a décidé d’exercer le droit de préemption urbain sur la parcelle bâtie d’une superficie de 6 635 m2, cadastrée section  B n° 390, sur le territoire de la commune de Fleurines, au prix d’un euro ;  
 
2°) de mettre à la charge de l’EPFLO le versement d’une somme de 5 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- l’urgence est présumée et caractérisée dès lors que cette décision de préemption entraîne un manque à gagner de 499 999 euros par rapport au prix de cession stipulé à la promesse de vente qu’elle a conclue avec un tiers le 28 mai 2025 ;  
- la délibération n°10/2020 en date du 5 mars 2020 du conseil municipal de Fleurines instituant un droit de préemption urbain renforcé est entachée d’illégalité, dès lors que la compétence, qui suit celle en matière de plan local d’urbanisme, appartient à la communauté de communes de Senlis en vertu du II de l’article 36 de la loi n°2014-366 du 24 mars 2014 ; cette délibération est dépourvue de caractère exécutoire à défaut d’accomplissement de la formalité de publication dans deux journaux d’annonce légale ;  
- la décision de préemption émane d’une autorité incompétente à défaut de caractère exécutoire tout d’abord de la délégation donnée par le conseil municipal de Fleurines à son maire le 24 juin 2020, ensuite de la délégation donnée le 18 juillet 2025 par le maire à l’EPFLO, qui en tout état de cause ne porte pas sur le droit de préemption urbain renforcé et ne pouvait plus être légalement décidée compte tenu de l’adhésion à cet établissement public le 31 mai 2024 de la communauté de communes à laquelle Fleurines appartient, qui résulte de l’article L. 324-2-1 C du code de l’urbanisme, et enfin de la délégation donnée le 19 juin 2024 par le conseil d’administration de l’EPFLO au directeur de cet établissement, dans le champ d’application de laquelle cette décision de préemption n’entre pas en tout état de cause ; le directeur de l’EPFLO, dont la nomination doit en outre être regardée comme caduque compte tenu de la modification intervenue depuis dans la composition du conseil d’administration, ne pouvait de ce fait recevoir aucune délégation en cette qualité pour exercer le droit de préemption ;  
- la décision de préemption a été notifiée au-delà du délai imparti par l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme qui après avoir été suspendu, a couru pour un mois à compter de la réception par l’EPFLO le 11 août 2025 des pièces complémentaires qu’il avait demandées voire même à compter du refus tacite de visite 9 août 2025, en vertu de l’article D. 213-13-1 ; il n’est pas justifié de la notification de la décision de préemption au notaire et à l’acquéreur évincé ;  
- cette décision est insuffisamment motivée pour l’application de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme faute de comporter des précisions suffisantes quant au nombre, à la typologie et à la nature des logements qui seraient réalisés et au programme culturel et patrimonial poursuivi sur la parcelle ;  
- elle méconnaît l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, dès lors que la réalité du projet que le droit de préemption vise à réaliser n’est pas démontrée à la date de la décision attaquée ;  
- l’exercice du droit de préemption ne répond pas à une considération d’intérêt général dès lors que le projet qui est indiqué est lui-même tributaire d’un projet portant sur une autre partie de l’ensemble immobilier qui n’est pas préemptée ni acquise, qu’il excède les capacités de financement de la commune s’il vise à mettre en œuvre la compétence de cette dernière en matière de logement social, soit vise à la réalisation d’équipements culturels relevant statutairement de la communauté de communes à laquelle elle appartient ou d’un projet immobilier relevant du secteur marchand, étranger à la finalité pour laquelle le droit de préemption urbain est institué.  
 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 28 novembre 2025 et le 2 décembre 2025, l’établissement public foncier local des territoires Oise et Aisne, représenté par Me Le Normand conclut au rejet de la requête et à ce qu’il soit mis à la charge de la requérante le versement d’une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il fait valoir qu’aucun des moyens soulevés par la requérante n’est de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision litigieuse. 
 
 
Vu : 
- la requête au fond de l’UGECAM enregistrée le 10 novembre 2025 sous le n°2504851 ; 
- les autres pièces du dossier. 
  
Vu :  
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de justice administrative. 
  
Le président du tribunal a désigné M. Binand, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties de l’audience publique du 2 décembre 2025 à 14h30.  
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique, en présence de M. Verjot, greffier : 
- le rapport de M. Binand, juge des référés ; 
- les observations de Me Thoor, représentant l’UGECAM, qui reprend en les développant oralement les moyens et arguments déjà exposés en insistant sur ce que :  
 
-  il n’est pas justifié d’une délibération d’opposition de la compétence en matière de droit de préemption urbain par 25 des communes de l’établissement public de coopération intercommunale ; il n’est pas justifié de l’affichage de la délégation du 24 juin 2024 de l’exercice du droit de préemption urbain renforcé au maire de Fleurines ; la délégation du directeur de l’EPFLO ne concerne que les cas d’urgence et les projets relevant d’un programme pluriannuel ; la convention d’intervention foncière postérieure à la préemption conclue entre la commune de Fleurines et l’EPFLO ne peut faire obstacle à l’effet de l’article L. 324-1 C du code de l’urbanisme ; 
 
-  en l’absence de cumul du jeu des effets suspensifs prévus à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme et du refus implicite de visite, la visite hors délai n’a pu prolonger le délai de préemption ; 
 
- la motivation de la préemption se rapporte à la parcelle d’emprise du projet qui n’est pas préemptée ; 
 
- l’étude de capacité  produite au dossier est insuffisante pour justifier de la réalité du projet  d’autant que son coût est disproportionné par rapport aux capacités financières de la commune et n’a donné lieu à aucun engagement budgétaire ; le coût prévisionnel de rénovation du lot préempté est déjà de 3,8 millions d’euros soit plus de 10 fois le budget d’investissement  de la commune alors de surcroît que la convention de portage de foncier de l’EPLO est limitée à 600 000 € ; ces incohérences laissent présager que le projet relève en réalité d’une spéculation immobilière, détournant le droit de préemption de sa finalité afin de revendre à un tiers des logements qui ne seront pas du logement social sans poursuivre l’intérêt général. 
-  et les observations de Me Le Normand, pour l’EPFLO qui conclut aux mêmes fins par les mêmes moyens en précisant que : 
 
- il s’agit d’un projet global d’aménagement sur les deux parties du terrain d’emprise ;  
 
- la compétence en matière de droit de préemption urbain, qui est bien celui mis en œuvre en dépit d’une référence maladroite au droit de préemption renforcé, n’a pas été transférée ; 
 
- ce projet de revalorisation du patrimoine bâti répond à l’intérêt général et reste dans les limites de capacité de la commune de Fleurines ; ce projet préexiste et a donné lieu à des études depuis 2020 ; 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
  
Des notes en délibéré ont été enregistrées les 4 et 8 décembre 2025 pour l’EPFLO et n’ont pas été communiquées. 
 
Une note en délibéré a été enregistrée le 7 décembre 2025 pour l’UGECAM et n’a pas été communiquée. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »  
 
2. L’union pour la gestion des établissements des caisses d’assurance maladie (UGECAM) Hauts de France détient un ensemble immobilier bâti d’une superficie de plus de deux hectares, comprenant deux lots, qui est situé sur le territoire de la commune de Fleurines et dont la valeur totale a été estimée en 2024 entre 1 490 000 euros et 1 700 000 euros. La commune de Fleurines a été rendue destinataire, le 19 juin 2025, d’une déclaration faisant état de l’intention de l’UGECAM d’aliéner le lot n°1 sur la parcelle bâtie d’une superficie de 6 635 m2 cadastrée section B n° 390, comprenant un ancien prieuré, un ancien logis prieurial dit « le château » et une ancienne conciergerie, au prix de 500 000 euros. Par une décision du 10 septembre 2025, notifiée le 17 septembre suivant, l’établissement public foncier local des territoires Oise et Aisne (EPFLO), agissant en qualité de délégataire du droit de préemption urbain de la commune, a décidé d’exercer ce droit de préemption au prix de un euros, hors frais annexes. Par la présente requête, l’UGECAM demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cette décision.  
 
3. En premier lieu, en l’état de l’instruction, le moyen, soulevé en ses différentes branches par la requérante, tiré de l’incompétence tant du directeur de l’EPFLO pour exercer au nom de cet établissement le droit de préemption urbain, que de l’EPFLO lui-même pour exercer un tel droit par délégation régulière de son titulaire, n’est pas propre à faire naître un doute sérieux sur la légalité de la décision du 10 septembre 2025. 
 
4. En deuxième lieu, en vertu de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration d’intention d’aliéner vaut renonciation à l’exercice de ce droit. Ce délai est suspendu à compter de la réception par le propriétaire de la demande unique de communication des documents permettant d’apprécier la consistance et l’état de l’immeuble, ou de la demande de visite du bien effectuée par le titulaire du droit de préemption. Il reprend ensuite son cours, selon le cas, soit à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, soit du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption, soit du plus tardif de ces événements en cas de demande à la fois de visite et de communication de documents. S’agissant en particulier de la visite du bien, le second alinéa de l’article D. 213-13-3 du code de l’urbanisme dispose : « Le refus est notifié au titulaire du droit de préemption dans les conditions prévues à l’article R. 213-25 et dans le délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite. En l’absence de réponse dans ce délai, le refus est tacite. ». Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d’un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l’exercice du droit de préemption.  
 
5. Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 31 juillet 2025, l’EPFLO a demandé au notaire auteur de la déclaration d’aliéner le bien en cause la production de documents complémentaires et sollicité la visite des lieux. Ce courrier, présenté le 1er août 2025, soit dans le délai de deux mois à compter de la réception par la commune de Fleurines de la déclaration d’aliéner, a suspendu le délai imparti pour exercer le droit de préemption urbain. En réponse, l’UGECAM a indiqué, par un courrier du 6 août 2025, présenté le 11 août 2025, accepter une visite sous quinzaine tandis que le notaire a transmis dès le 7 août 2025 les documents demandés. Ainsi, le délai de huit jours à compter du 1er août 2025 à l’issue duquel le silence conservé sur une demande de visite aurait fait naître un refus tacite n’était pas expiré lorsque l’EPFLO a reçu l’accord pour cette visite le lundi 11 août 2025. Cette visite, en l’état de l’instruction, a eu lieu le 20 août suivant ce qui a fait courir un délai d’un mois à compter de cette date, pour notifier l’exercice du droit de préemption. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la décision de préempter litigieuse a été notifiée le 17 septembre 2025 au-delà du délai imparti pour ce faire n’est pas propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux.  
 
6. En troisième lieu, la décision du 10 septembre 2025 énonce la procédure suivie, les éléments relatifs à la désignation et à la consistance des biens objets de la déclaration d’intention d’aliéner, le prix de cession figurant dans celle-ci et le prix d’acquisition proposé, en relevant l’état dégradé des immeubles bâtis et l’état de friche du site, et expose le projet poursuivi par l’exercice du droit de préemption sur la parcelle, consistant à rénover la partie dénommée « le château » pour créer entre 5 et 10 logements et à restaurer le prieuré pour abriter des événements culturels et artistiques estivaux. Cette décision indique que l’exercice du droit de préemption vise à valoriser les éléments d’intérêt patrimonial et historique présents sur la parcelle tout en renforçant l’offre de logements et qu’elle s’inscrit dans un projet global d’aménagement économique et touristique intégrant le second lot, également mis en vente par l’UGECAM, où sont projetés notamment un complexe de services et une résidence inter-générationnelle. Elle se réfère en outre aux études de faisabilité techniques et financières du projet prévu sur la parcelle préemptée en partenariat avec l’EPFLO qui ont été réalisées notamment en 2024 et 2025.  
 
7. En l’état de l’instruction, les moyens tirés de ce que la décision est insuffisamment motivée pour l’application de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme et qu’elle méconnaît l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, en ce que le droit de préemption n’est pas exercé pour mettre en œuvre une action ou une opération d’aménagement au sens de cet article et qui présente une existence réelle, ne sont pas de nature à faire naître un doute sérieux sur la légalité de cette décision. Il en est de même, en l’état de l’instruction, du moyen tiré de ce que l’exercice du droit de préemption, compte tenu du coût élevé du projet rapporté aux capacités de financement de la commune de Fleurines, en dépit de son partenariat financier avec l’EPFLO, ne peut être regardé comme répondant à l’intérêt général et de celui tiré de ce qu’il poursuit en réalité une finalité de spéculation dans la perspective d’une cession ultérieure à un tiers poursuivant un intérêt privé et l’entachant comme tel d’un détournement de pouvoir. 
 
8. Enfin, le moyen tiré de ce qu’il n’est pas justifié de ce que la décision litigieuse a été notifiée au notaire et à l’acquéreur mentionné à la déclaration d’intention d’aliéner n’est pas de nature, en l’état de l’instruction, à faire naître un doute sérieux sur sa légalité. 
 
9. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la condition d’urgence, que l’UGECAM n’est pas fondée à demander la suspension de l’exécution de la décision du 10 septembre 2025. Par voie de conséquence, la requête doit être rejetée en toutes ses conclusions, en ce compris celles présentées sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la requérants le versement de la somme que l’EPFLO demande au titre des mêmes dispositions.  
 
 
O R D O N N E : 
  
  
Article 1er : La requête de l’union pour la gestion des établissements des caisses d’assurance maladie Hauts de France est rejetée.     
 
Article 2 : Les conclusions de l’établissement public foncier local des territoires Oise et Aisne présentée au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à l’union pour la gestion des établissements des caisses d’assurance maladie Hauts de France et à l’établissement public foncier local des territoires Oise et Aisne.   
 
Fait à Amiens, le 30 janvier 2026. 
 
 
 
 
Le juge des référés, 
  
Le greffier, 
  
 
  
Signé 
                 
    
     Signé 
 
 
       C. Binand 
 
   N. Verjot 
   
  
  
La République mande et ordonne au préfet de l’Oise, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente ordonnance.