TA06 · Tribunal Administratif de Nice — 4 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant sur la requête présentée par le département des Alpes-Maritimes sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, a enjoint à M. A... et à M. C..., d’une part, de cesser, à compter de la notification de cette ordonnance, tous les travaux de construction, de défrichement et de coupe sur les parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185 et de les libérer de tous les matériels et biens qui y sont installés illégalement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, d’autre part, de procéder à la démolition des constructions et installations réalisées sur la parcelle cadastrée IH 185, et de remettre les lieux en état en enlevant tous les matériaux et gravats, dans un délai d’un mois à compter de la notification de cette ordonnance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard passé ce délai. Il a également décidé que, faute de libération des lieux dans ces délais, le département des Alpes-Maritimes pourra procéder d’office à l’évacuation des matériels et biens situés sur les parcelles IH 176 et IH 185 et à la démolition des constructions et installations situées sur la parcelle IH 185, au besoin avec le concours de la force publique. 
  
Par une ordonnance n° 2502661 du 26 mai 2025, le juge des référés a condamné M. A... et M. C... à verser au département des Alpes-Maritimes la somme de 50 000 euros au titre de la liquidation de l’astreinte décidée par l’article 1er de l’ordonnance du 30 septembre 2024 pour la période courant du 4 octobre 2024 au 26 mai 2025 inclus et de l’astreinte décidée par l’article 2 de cette ordonnance pour la période courant du 4 novembre 2024 au 26 mai 2025. 
  
Par une requête et un mémoire enregistrés les 19 septembre et 12 octobre 2025, M. C..., représenté par Me Karbowiak, demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative : 
 
1°) de dire et de juger que la juridiction administrative n’est pas compétente pour ordonner les mesures demandées par le département des Alpes-Maritimes ; 
2°) de mettre fin aux mesures ordonnées par l’ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024 ; 
 
3°) de rejeter la « requête en mesures utiles » du département des Alpes-Maritimes ; 
 
4°) de déclarer nulle et non avenue l’ordonnance du 26 mai 2025 ; 
 
5°) de mettre à la charge du département des Alpes-Maritimes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- les moyens qu’il invoque pour la première fois doivent être regardés comme des éléments nouveaux au sens de l'article L. 521-4 du code de justice administrative ;  
- la juridiction administrative n’est pas compétente pour ordonner les mesures demandées par le département des Alpes-Maritimes car les terrains en litige ne font pas partie du domaine public départemental ; 
- les faits reprochés par l’administration ne lui sont pas imputables ; 
- il a remis les lieux en état ; 
- l’empiétement allégué de sa maison sur le domaine public est contestable ; 
- la condition d’urgence n’est pas remplie. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 9 octobre 2025, le département des Alpes-Maritimes, représenté par Me Capia, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 10 000 euros soit mise à la charge de M. C... sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- aucun élément nouveau ne justifie de mettre fin aux mesures contestées ; 
- l’atteinte au domaine public départemental persiste. 
 
Vu les autres pièces du dossier.  
  
Vu : 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
  
La présidente du tribunal a désigné M. d’Izarn de Villefort, vice-président, en application des dispositions de l’article L. 511-2 du code de justice administrative, pour statuer sur les demandes de référé. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 13 octobre 2025, à 14 heures 00, à laquelle les parties ont été régulièrement convoquées : 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 13 octobre 2025, à 14 heures 00, à laquelle les parties ont été régulièrement convoquées : 
  
- le rapport de M d’Izarn de Villefort, vice-président, 
- les observations de Me Karbowiak, représentant M. C..., qui conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens, 
- les observations de Me Capia, représentant le département des Alpes-Maritimes, qui maintient son argumentation et soutient, en outre, que le requérant, qui n’a pas contesté l’ordonnance du 30 septembre 2024 devant le Conseil d’Etat, ne saurait sans se contredire soutenir que le juge administratif n’est pas compétent pour connaître du litige et demander le réexamen des mesures ordonnées. 
  
Par une ordonnance du 13 octobre 2025, la clôture de l’instruction a été différée au 15 octobre 2025 à 12 h 00. 
 
Par deux mémoires enregistrés le 15 octobre 2025 à 8 h 46 et à 11 h 55, M. C... conclut aux mêmes fins que la requête par les mêmes moyens. Il demande, en outre, de dire et de juger que la demande de liquidation d’astreintes formulée par le département est sans objet, le rejet de la demande de liquidation d’astreinte formée par le département, ou subsidiairement, le non-lieu à statuer, sur cette demande. 
 
Par deux mémoires enregistrés le 15 octobre 2025 à 9 h 28 et à 11 h 56, le département des Alpes-Maritimes maintient ses conclusions. Il soutient, en outre, que le principe de l’estoppel s’oppose à ce que M. C..., qui n’a pas contesté l’ordonnance du 30 septembre 2024 devant le Conseil d’Etat, puisse remettre en cause la compétence de la juridiction administrative pour connaître du litige. 
 
Considérant ce qui suit : 
  
1. Aux termes de l’article L. 521-3 du code de justice administrative : « En cas d'urgence et sur simple requête qui sera recevable même en l'absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative ». Aux termes de l'article L. 521-4 du même code : « Saisi par toute personne intéressée, le juge des référés peut, à tout moment, au vu d'un élément nouveau, modifier les mesures qu'il avait ordonnées ou y mettre fin ». 
 
2. Saisi sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, le juge des référés peut prescrire, à des fins conservatoires ou à titre provisoire, toutes mesures que l’urgence justifie à la condition que ces mesures soient utiles, ne se heurtent à aucune contestation sérieuse, ne fassent obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative et que les mesures ainsi sollicitées ne soient pas manifestement insusceptibles de se rattacher à un litige relevant de la compétence de la juridiction administrative. 
 
3. Par une ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024, le juge des référés du tribunal administratif de Nice, statuant sur la requête présentée par le département des Alpes-Maritimes sur le fondement de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, a enjoint à MM. A... et C..., d’une part, par l’article 1er, de cesser, à compter de la notification de cette ordonnance, tous les travaux de construction, de défrichement et de coupe sur les parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185 et de les libérer de tous les matériels et biens qui y sont installés illégalement, sous astreinte de 200 euros par jour de retard, d’autre part, par l’article 2, de procéder à la démolition des constructions et installations réalisées sur la parcelle cadastrée IH 185, et de remettre les lieux en état en enlevant tous les matériaux et gravats, dans un délai d’un mois à compter de la notification de cette ordonnance, sous astreinte de 200 euros par jour de retard passé ce délai. Il a également décidé que, faute de libération des lieux dans ces délais, le département des Alpes-Maritimes pourra procéder d’office à l’évacuation des matériels et biens situés sur les parcelles IH 176 et IH 185 et à la démolition des constructions et installations situées sur la parcelle IH 185, au besoin avec le concours de la force publique. Sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, M. C... demande au juge des référés de mettre fin à ces mesures en tant qu’il en est destinataire. 
 
4. Les dispositions de l'article L. 521-4 du code de justice administrative ne font pas obstacle à ce que le juge des référés modifie les mesures qu'il avait ordonnées ou y mette fin au vu d'un moyen nouveau que lui soumettrait à cette fin l'une des parties ou toute autre personne intéressée, alors même que ce moyen aurait pu lui être soumis dès la première saisine. 
 
5. Saisi, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-3 du code de justice administrative, de conclusions tendant à ce que soit ordonnée l’expulsion d’un occupant sans titre d’un bien appartenant à une personne publique, il appartient au juge des référés de s’assurer que le bien concerné n’est pas manifestement insusceptible d’être qualifié de dépendance du domaine public, dont le contentieux relève de la compétence de la juridiction administrative. Au cas où il ordonne une mesure en ce sens, toute personne intéressée peut, si elle s'y croit fondée, lui demander, sur le fondement de l'article L. 521-4 du code de justice administrative, d’y mettre fin au vu d’éléments nouveaux de nature à remettre en cause cette qualification. 
 
6. Aux termes de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques : « Le domaine public d’une personne publique (…) est constitué des biens lui appartenant qui sont soit affectés à l’usage direct du public, soit affectés à un service public pourvu qu’en ce cas ils fassent l’objet d’un aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public ». Lorsqu’une personne publique a pris la décision d’affecter un bien qui lui appartient à un service public et que l’aménagement indispensable à l’exécution des missions de ce service public peut être regardé comme entrepris de façon certaine, eu égard à l’ensemble des circonstances de droit et de fait, telles que, notamment, les actes administratifs intervenus, les contrats conclus, les travaux engagés, ce bien doit être regardé comme une dépendance du domaine public. 
 
7. Aux termes de l’article L. 142-1 du code de l’urbanisme, en vigueur jusqu’au 1er janvier 2016, dont les dispositions ont été reprises en substance à l’article L. 113-8 : « Afin de préserver la qualité des sites, des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d'expansion des crues et d'assurer la sauvegarde des habitats naturels selon les principes posés à l'article L. 110, le département est compétent pour élaborer et mettre en oeuvre une politique de protection, de gestion et d'ouverture au public des espaces naturels sensibles, boisés ou non. (…) ». Aux termes de l’article L. 142-10 du même code : « Les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre doivent être aménagés pour être ouverts au public, sauf exception justifiée par la fragilité du milieu naturel. Cet aménagement doit être compatible avec la sauvegarde des sites, des paysages et des milieux naturels. / La personne publique propriétaire est responsable de la gestion des terrains acquis ; elle s'engage à les préserver, à les aménager et à les entretenir dans l'intérêt du public. (…) Seuls des équipements légers d'accueil du public ou nécessaires à la gestion courante des terrains ou à leur mise en valeur à des fins culturelles ou scientifiques peuvent être admis sur les terrains acquis en application des dispositions du présent chapitre, à l'exclusion de tout mode d'occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection de ces terrains en tant qu'espaces naturels. ». L’article 215-21 de ce code, actuellement en vigueur et qui reprend les dispositions de l’ancien article L. 142-10, précise en outre que « A l'exception des terrains relevant du régime forestier, tout ou partie d'un terrain acquis et conservé pour mettre en œuvre la politique prévue à l'article L. 113-8 peut être incorporé dans le domaine public de la personne publique propriétaire par décision de son organe délibérant. ». 
 
8. Il résulte de l’instruction que, par acte du 22 mai 2007, le département des Alpes-Maritimes a acquis la propriété de la parcelle cadastrée section IH n° 140 située dans une zone de préemption créée, en application de l'article L. 142-3 du code de l’urbanisme pour la mise en oeuvre de la politique alors prévue à l’article L. 142-1 de ce code. Cette parcelle a été renumérotée IH 176 après division. Par acte des 25 et 26 novembre 2009, le département a fait l’acquisition, expressément justifiée par « l’aménagement du parc naturel du Vinaigrier », d’une partie de la parcelle contigüe à celle-ci, cadastrée IH 174, renumérotée 185. 
 
9. Il résulte de l’instruction que le département des Alpes-Maritimes a présenté dans sa requête les parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185 comme faisant partie du parc naturel départemental du Vinaigrier, en faisant valoir leur affectation à l’usage direct du public et en en déduisant qu’elles relevaient du domaine public départemental par application des dispositions de l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques. Ni M. A..., ni M. C... n’ont présenté de mémoire en défense et ils n’étaient pas présents à l’audience. L’ordonnance du 30 septembre 2024 rappelle au point 1 les demandes du département tendant à ce qu’il soit enjoint à ces derniers de cesser tous travaux, installations, constructions et défrichements sur le « domaine public du parc départemental du Vinaigrier ». 
 
10. Pour demander qu’il soit mis fin aux mesures prescrites par l’ordonnance du 30 septembre 2024, M. C... fait notamment valoir, nécessairement pour la première fois, que les parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185 ne sont pas comprises dans l’emprise du parc départemental du Vinaigrier, en justifie par la production de plusieurs extraits de cartes et ajoute que, en dépit de l’objectif poursuivi lors de leur acquisition par le département, elles ne répondent pas aux conditions fixées à l’article L. 2111-1 du code général de la propriété des personnes publiques pour pouvoir être regardées comme faisant partie du domaine public. 
 
11. D’une part, les extraits de cartes produits par M. C... démontrent que les parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185, en nature de bois, sont situées dans un secteur très éloigné du parc départemental du Vinaigrier et qu’elles en sont séparées par un secteur d’urbanisation diffuse. N’étant pas comprises dans l’emprise de ce parc, elles ne peuvent être considérées comme ayant le caractère d’une dépendance du domaine public départemental à ce titre. 
 
12. D’autre part, la compétence donnée aux départements par les articles L. 142-1 et suivants du code de l’urbanisme, en vigueur à la date d’acquisition des parcelles cadastrées section IH n° 176 et 185, pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique de protection, de gestion et d’ouverture au public des espaces naturels sensibles doit faire regarder les mesures prises pour l’application de ces dispositions comme la mise en œuvre d'un service public de protection de l'environnement par ces collectivités territoriales. Figure au nombre de ces mesures l’acquisition, par un département, de terrains boisés constitutif d'un tel espace naturel sensible, lequel doit ainsi être regardé comme affecté aux besoins du service public en cause. Toutefois, il ressort en particulier des mentions des rapports des gardes-nature assermentés du département des Alpes-Maritimes produits et des photographies qui y sont annexées que les parcelles en litige, au demeurant clôturées par un grillage et ainsi inaccessibles au public, n’ont fait l’objet d’aucun aménagement spécialement adapté à l’exploitation du service public. Il ne résulte pas de l’instruction qu’une délibération du conseil départemental des Alpes-Maritimes ait prononcé leur incorporation dans le domaine public du département.  Par suite, ces parcelles ne pouvant manifestement pas être regardées comme appartenant au domaine public départemental, les conditions posées à l’article L. 521-3 du code de justice administrative pour que le juge des référés puisse ordonner les mesures demandées par le département des Alpes-Maritimes ne sont pas réunies. 
 
13. Il résulte de ce qui précède que M. C... est fondé à demander au juge des référés qu’il soit mis fin aux mesures prescrites par l’ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024 à l’encontre de lui-même et de M. A.... 
 
14. En revanche, M. C... n’est pas recevable à demander au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, de déclarer nulle et non avenue l’ordonnance n° 2502661 du 26 mai 2025 liquidant à hauteur de 50 000 euros les astreintes prononcées par l’ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024. Ces conclusions ne peuvent qu’être rejetées. 
  
15. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de M. C..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que le département des Alpes-Maritimes demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge du département des Alpes-Maritimes une somme de 1 000 euros au titre des frais exposés par M. C... et non compris dans les dépens. 
  
 
 
ORDONNE : 
  
 
 
Article 1er : Il est mis fin aux effets de l’ordonnance n° 2404536 du 30 septembre 2024. 
 
Article 2 : Le département des Alpes-Maritimes versera à M. C... une somme de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête de M. C... et les conclusions du département des Alpes-Maritimes au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetés. 
 
Article 4 : La présente ordonnance sera notifiée à M. B... C..., à M. D... A... et au département des Alpes-Maritimes. 
 
Fait à Nice, le 4 novembre 2025. 
 
Le juge des référés, 
 
signé 
 
P. d’IZARN de VILLEFORT 
  
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
Ou par délégation, la greffière,