TA34 · 4ème chambre — 7 mai 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et neuf mémoires enregistrés les 23 octobre, 26 octobre, 27 octobre, 29 octobre, 10 novembre, 18 novembre, 19 novembre, 30 décembre 2025 et le 28 janvier 2026, Mme C... B..., doit être regardée comme demandant au tribunal : 
 
1°) d’annuler le contrat de vente du 28 octobre 2024 portant sur la parcelle cadastrée AD 52 conclu entre la commune du Barcarès et la société Cardinal A... et, par voie de conséquence, les permis de construire délivrés sur cette parcelle ; 
 
2°) d’enjoindre à la commune du Barcarès de procéder aux formalités de publicité foncières nécessaires pour rétablir la propriété communale de la parcelle et de prendre les mesures nécessaires au respect de l’affectation prescrite par le cahier des charges approuvé par arrêté préfectoral du 15 mai 1968 notamment en réalisant les équipements prescrits dans un délai de 6 mois à compter de la notification du jugement, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 
3°) à titre subsidiaire, de constater la nullité partielle de la vente en tant qu’elle porte sur l’emprise du chemin permettant d’accéder à la mer et d’ordonner le rétablissement d’une servitude de passage au profit du public et des riverains ; 
 
4°) à titre subsidiaire, de condamner solidairement la commune et la société Cardinal A... à lui verser 200 000 euros en réparation de son préjudice matériel et 80 000 euros en réparation de son préjudice moral et de celui de la SCI Desaulnes ; 
 
5°) en tout état de cause, d’ordonner la transmission du dossier au procureur de la République, de communiquer le jugement à la chambre régionale des comptes, au préfet des Pyrénées-Orientales et au service des dommaines ; 
 
6°) de mettre à la charge de la commune du Barcarès une somme de 5 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que :   
- le tribunal administratif est compétent pour connaitre des demandes d’annulation des contrats conclus par les personnes publiques ; 
- elle justifie de sa qualité de tiers lésé par le contrat de vente puisqu’elle détient 50% de parts dans une SCI qui est propriétaire de deux appartements dans une résidence mitoyenne de la parcelle AD 52 et elle est occupante d’un des appartements et usagère du domaine public ; 
- son recours n’est pas tardif car il n’y a pas eu de publicité de la vente et elle a introduit sa requête dans les deux mois suivant la connaissance de l’acte attaqué, soit le 8 octobre 2025 lors de la fermeture de l’accès à la plage ; 
- les dispositions de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme n’ont pas vocation à s’appliquer car elle ne conteste pas les permis de construire délivrés au groupe Cardinal ; 
- la vente est irrégulière car elle méconnaît l’engagement d’aménagement pris par la société d’économie mixte « Semeta » lors de la vente de la parcelle intervenue le 3 juillet 1969 au profit de la SCI Estany I et qui prévoit l’inconstructibilité de la parcelle AD 52 ; 
- la vente est irrégulière car elle méconnaît le cahier des charges approuvé par arrêté préfectoral du 15 mai 1968 qui comprend une charge perpétuelle fixant l’affectation du terrain et dont la commune a pris connaissance lorsqu’elle a acquis le terrain ; 
- la vente est irrégulière car elle présente la parcelle AD 52 comme un terrain constructible alors que ce droit de construire est illégal ; 
- la vente est irrégulière car la commune a intentionnellement dissimulé l’existence d’un chemin public permettant de rejoindre la mer ainsi que la servitude d’inconstructibilité opposable au terrain ; 
- la vente est irrégulière car elle méconnaît le périmètre de sauvegarde de 180 mètres autour du paquebot A... ; 
- la vente est irrégulière car elle a été conclue à un prix anormalement élevé ; 
- la vente est irrégulière car elle a été conclue à un prix anormalement bas, en méconnaissance de l’article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales caractérisant un détournement de pouvoir ; 
- la caducité du compromis, conclu en 2018, imposait une renégociation du prix avant signature de l’acte de vente ; 
- le déclassement du bien prononcé le 26 avril 2018 est irrégulier car le bien n’était pas alors désaffecté et l’usage du public a perduré après le 26 avril 2024 de sorte que le bien appartient au domaine public et ne peut être vendu ;  
- la vente est irrégulière car elle viole l’article L. 121-34 du code de l’urbanisme relatif aux servitudes de passage transversales permettant l’accès à la mer et aucun accès de substitution n’est possible ; 
- les permis de construire délivrés sur la parcelle AD 52 sont illégaux du fait de l’illégalité de la vente ; 
- elle subit un préjudice matériel du fait de la dépréciation de la valeur locative de son bien, de la perte de revenus locatifs et des frais de procédure ; 
- elle subit un préjudice moral du fait de la privation d’un droit acquis, d’un trouble de jouissance et d’une atteinte à son cadre de vie ; 
- un préjudice collectif existe du fait de la suppression d’un accès public au domaine public, d’une privatisation illégale d’un bien communal et d’une atteinte à l’intérêt général ; 
- la copropriété subit un préjudice de 70 000 euros du fait du maintien illégal de permis de construire irréguliers ; 
- le moyen tiré de la méconnaissance de l’article L. 161-10 du code rural relatif à l’aliénation des chemins ruraux est abandonné ; 
- elle ne conteste pas les permis de construire délivrés au groupe Cardinal ; 
 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés les 7 novembre et 12 décembre 2025, la société Cardinal A..., représentée par l’AARPI Rivière Avocats Associés, conclut au rejet de la requête, à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et à ce que lui soit infligée une amende de 10 000 euros au titre des dispositions de l’article R. 741-12 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
- le juge administratif n’est pas compétent pour apprécier les conclusions tendant à l’annulation du contrat de vente immobilière du 28 octobre 2024 puisqu’il s’agit d’un contrat de droit privé ; 
- à supposer que Mme B... conteste la délibération de cession prise le 8 mars 2018, ses conclusions sont tardives car cette décision a été régulièrement affichée en mairie à compter du 12 mars 2018 ; 
- à supposer que Mme B... entende contester la délibération procédant au déclassement de la parcelle AD 52, ses conclusions sont tardives car cette décision a été affichée le 9 mai 2018 et publiée le 11 mai 2018 ; 
- les conclusions tendant à l’institution d’une servitude de droit privé sont irrecevables car elles ne constituent pas une mesure d’exécution d’une décision prise par le juge et elles relèvent de la compétence du juge judiciaire puisqu’il s’agit de rapports de droit privé ; 
- les conclusions dirigées contre les permis de construire sont irrecevables car tardives du fait de la connaissance acquise par Mme B... de ces permis contestés par la copropriété dont elle fait partie et, également, parce que Mme B... n’a pas notifié son recours comme l’impose l’article R. 600-1 du code de justice administrative ; 
- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison préalable du contentieux, également, parce qu’elles ne sont pas assorties de précisions suffisantes et leur appréciation relève de la compétence du juge judiciaire puisqu’elles sont liées au contrat de vente contesté ; 
- à titre subsidiaire, il est possible de disjoindre les conclusions indemnitaires pour y statuer ultérieurement et de rejeter les autres conclusions formulées par Mme B.... 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 16 décembre 2025, la commune du Barcarès, représentée par Me Enckell, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que :  
- le juge administratif n’est pas compétent pour apprécier les conclusions tendant à l’annulation du contrat de vente immobilière du 28 octobre 2024 puisqu’il s’agit d’un contrat de droit privé ; 
- le juge administratif est incompétent pour se prononcer sur les conclusions tendant à l’institution d’une servitude de droit privé car il s’agit de rapports de droit privé qui ne sont pas de la compétence du juge administratif ; 
- les conclusions de Mme B... contre la délibération de cession prise le 8 mars 2018, et contre la délibération procédant au déclassement de la parcelle AD 52 sont tardives au regard des formalités de publication et d’affichage de ces délibérations ; 
- les conclusions dirigées contre les permis de construire sont irrecevables car tardives du fait de la connaissance acquise par Mme B... de ces permis contestés par la copropriété dont elle fait partie et, également, parce que Mme B... n’a pas notifié son recours comme l’impose l’article R. 600-1 du code de justice administrative ; 
- les conclusions indemnitaires sont irrecevables faute de liaison préalable du contentieux et elles sont en tout état de cause nullement établies. 
 
 
La clôture d’instruction a été fixée au 26 février 2026 en vertu d’une ordonnance du même jour prise sur le fondement des dispositions des articles R. 611-11-1 et R. 613-1 du code de justice administratif. 
 
Un mémoire et des pièces complémentaires, présentés par Mme B..., ont été enregistrés le 13 avril 2026. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code général de la propriété des personnes publiques ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Lesimple, première conseillère, 
- les conclusions de M. Chevillard, rapporteur public, 
- les observations de Mme B..., celles de Me Challend de Cevins, représentant la commune du Barcarès et celles de Me Jarroux, représentant la société Cardinal A.... 
 
 
Cinq notes en délibéré ont été présentées par Mme B... enregistrées les 17, 23, 24, 28 et 30 avril 2026. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Mme B... est associée de la SCI Desaulnes qui est propriétaire de deux appartements dans la résidence Estany située sur le territoire de la commune du Barcarès, étant précisé que Mme B... déclare résider dans l’un de ces deux appartements. Par délibération du 8 mars 2018, le conseil municipal de la commune a décidé la cession d’une partie de la parcelle AD 38 d’une surface de 1,42 hectares, devenue la parcelle AD 52, au groupe Cardinal, au prix de 4 millions d’euros en vue de la construction d’un complexe hôtelier. La vente a été conclue le 28 octobre 2024. Par sa requête, Mme B... demande à titre principal l’annulation de ce contrat de vente, à titre subsidiaire, son annulation partielle en tant qu’il supprime un chemin d’accès permettant de rejoindre le littoral et elle présente également des conclusions indemnitaires. 
 
Sur l’exception d’incompétence soulevée en défense : 
 
2. Le contrat par lequel une personne publique cède des biens immobiliers faisant partie de son domaine privé est en principe un contrat de droit privé, sauf si le contrat a pour objet l’exécution d’un service public ou s’il comporte des clauses qui impliquent, dans l’intérêt général, qu’il relève du régime exorbitant des contrats administratifs. 
 
3. La vente du terrain en litige n’a pas pour objet l’exécution d’un service public et ses clauses n’impliquent pas, dans l’intérêt général, que le contrat relève du régime exorbitant des contrats administratifs. Dès lors, le contrat de vente conclu le 28 octobre 2024 entre la commune du Barcarès et le groupe Cardinal doit être regardé comme présentant le caractère d’un contrat de droit privé et le litige tendant à sa contestation relève nécessairement de la compétence du juge judiciaire, alors même que serait par la suite invoquée devant ce juge l’appartenance du bien au domaine public de la collectivité. Les conclusions de Mme B... tendant à l’annulation, totale ou partielle, du contrat de vente conclu le 28 octobre 2024 ont été présentées devant une juridiction incompétente pour en connaitre et doivent pour ce motif être rejetées. 
 
Sur les fins de non-recevoir opposées en défense : 
 
4. Si la contestation par une personne privée de l’acte, délibération ou décision du maire, par lequel une commune ou son représentant, gestionnaire du domaine privé, initie avec cette personne, conduit ou termine une relation contractuelle dont l’objet est la valorisation ou la protection de ce domaine et qui n’affecte ni son périmètre ni sa consistance relève de la compétence du juge judiciaire, la juridiction administrative est compétente pour connaître de la demande formée par un tiers tendant à l’annulation de la délibération d’un conseil municipal autorisant la conclusion d’une convention ayant pour objet la mise à disposition d'une dépendance du domaine privé communal et de la décision du maire de la signer. 
 
5. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée (…) ». Par ailleurs, aux termes de l’article L. 2131-1 du code général des collectivités territoriales dans sa version alors en vigueur : « Les actes pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès qu'il a été procédé à leur publication ou affichage ou à leur notification aux intéressés ainsi qu'à leur transmission au représentant de l'Etat dans le département ou à son délégué dans l'arrondissement. Pour les décisions individuelles, cette transmission intervient dans un délai de quinze jours à compter de leur signature. Cette transmission peut s'effectuer par voie électronique, selon des modalités fixées par décret en Conseil d'Etat (…) Le maire peut certifier, sous sa responsabilité, le caractère exécutoire de ces actes. La preuve de la réception des actes par le représentant de l'Etat dans le département ou son délégué dans l'arrondissement peut être apportée par tout moyen. L'accusé de réception, qui est immédiatement délivré, peut être utilisé à cet effet mais n'est pas une condition du caractère exécutoire des actes. La publication ou l'affichage des actes mentionnés au premier alinéa sont assurés sous forme papier. La publication peut également être assurée, le même jour, sous forme électronique, dans des conditions, fixées par un décret en Conseil d'Etat, de nature à garantir leur authenticité. Dans ce dernier cas, la formalité d'affichage des actes a lieu, par extraits, à la mairie et un exemplaire sous forme papier des actes est mis à la disposition du public. La version électronique est mise à la disposition du public de manière permanente et gratuite ». 
 
6. Par délibération du 8 mars 2018, le conseil municipal du Barcarès a approuvé la cession de la parcelle désormais cadastrée AD 52 au groupe Cardinal et, par délibérations du 26 avril 2018 et du 6 mai 2022, il a approuvé le déclassement de cette parcelle. A supposer que Mme B... entende contester ces délibérations du conseil municipal du Barcarès, il ressort des pièces du dossier que ses conclusions sont tardives puisque les actes en litige ont été affichés, transmis au contrôle de légalité et publiés au plus tard le 18 mai 2022, ainsi que cela ressort des mentions portées sur ces actes et de certificats d’affichage versés au débat. Alors que la requérante ne conteste pas la régularité des modalités de publication et d’affichage des délibérations précitées, la seule circonstance qu’elle ait pu avoir connaissance de ces décisions en octobre 2025, quelques jours avant l’introduction de sa requête, lorsque l’accès à la mer a été fermé par la commune, est sans influence sur la tardiveté des conclusions tendant à l’annulation de ces délibérations. 
 
7. Par ailleurs, aux termes de l’article R. 600-1 du code de l’urbanisme : « En cas de déféré du préfet ou de recours contentieux à l'encontre d'un certificat d'urbanisme, ou d'une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code, le préfet ou l'auteur du recours est tenu, à peine d'irrecevabilité, de notifier son recours à l'auteur de la décision et au titulaire de l'autorisation. Cette notification doit également être effectuée dans les mêmes conditions en cas de demande tendant à l'annulation ou à la réformation d'une décision juridictionnelle concernant un certificat d'urbanisme, ou une décision relative à l'occupation ou l'utilisation du sol régie par le présent code. L'auteur d'un recours administratif est également tenu de le notifier à peine d'irrecevabilité du recours contentieux qu'il pourrait intenter ultérieurement en cas de rejet du recours administratif. La notification prévue au précédent alinéa doit intervenir par lettre recommandée avec accusé de réception, dans un délai de quinze jours francs à compter du dépôt du déféré ou du recours. La notification du recours à l'auteur de la décision et, s'il y a lieu, au titulaire de l'autorisation est réputée accomplie à la date d'envoi de la lettre recommandée avec accusé de réception. Cette date est établie par le certificat de dépôt de la lettre recommandée auprès des services postaux (…) ». 
 
8. A supposer que Mme B... entende contester les permis de construire délivrés au groupe Cardinal pour la construction d’immeubles sur la parcelle cadastrée AD 52, ses conclusions sont irrecevables en l’absence de réalisation des formalités prescrites par les dispositions précitées. 
 
9. Enfin, l’article R. 421-1 du code de justice administrative prévoit que : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (…) ». 
 
10. Si Mme B... présente des conclusions indemnitaires elle ne justifie pas avoir préalablement adressé une demande en ce sens à l’administration. Dès lors, ses conclusions doivent être rejetées faute de liaison du contentieux. 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions principales et subsidiaires de Mme B... doivent être rejetées. Par voie de conséquence, il y a lieu de rejeter ses conclusions à fin d’injonction. 
 
Sur les conclusions formulées sur le fondement de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : 
 
12. Aux termes de l’article R. 741-12 du code de justice administrative : « Le juge peut infliger à l'auteur d'une requête qu'il estime abusive une amende dont le montant ne peut excéder 10 000 euros ». 
 
13. La faculté prévue par l’article R. 741-12 du code de justice administrative constituant un pouvoir propre du juge, les conclusions de la société Cardinal A... tendant à ce que Mme B... soit condamnée à une amende en application de ces dispositions ne sont pas recevables. 
 
Sur les frais du litige : 
 
14. Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de Mme B... le versement d’une somme de 1 000 euros, d’une part, à la commune du Barcarès, et d’autre part, à la société Cardinal A..., au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. En revanche, les dispositions du même article font obstacle à ce qu’il soit fait droit aux conclusions présentées à ce titre par Mme B.... 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : La requête présentée par Mme B... est rejetée. 
 
 
Article 2 : Mme B... versera une somme de 1000 euros à la commune du Barcarès et une somme de 1000 euros à la société Cardinal A... sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 3 : Les conclusions présentées par la société Cardinal A... sur le fondement de l’article R. 741-12 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
 
Article 4 : La présenté décision sera notifiée à Mme C... B..., à la société Cardinal A... et à la commune du Barcarès. 
 
Délibéré après l'audience du 16 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Eric Souteyrand, président, 
Mme Audrey Lesimple, première conseillère, 
M. Julien Jacob, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 mai 2026. 
 
La rapporteure, 
 
 
 
A. LesimpleLe président, 
 
 
 
E. Souteyrand 
La greffière, 
 
 
 
S. Lefaucheur 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Orientales en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 7 mai 2026. 
La greffière,  
 
 
 
S. Lefaucheur