TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 24 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête enregistrée le 4 novembre 2025, la société On Tower France, représentée par Me Martin, demande au juge des référés : 
 
1°) à titre principal, de suspendre, en application de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, l’exécution de la décision du 3 septembre 2024 par laquelle le maire de Verdun-sur-Garonne l’a informée de l’opposition tacite à sa déclaration préalable n° DP 082 190 24 S 0047 déposée le 12 avril 2024 pour l’ajout de trois nouvelles antennes sur le château d’eau situé rue Frescaty ;  
 
2°) dans l’hypothèse où l’existence d’une décision tacite de non-opposition ne serait pas admise, d’enjoindre au maire de Verdun-sur-Garonne, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans le délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard et, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de sa déclaration préalable dans les mêmes conditions de délai et d’astreinte ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Verdun-sur-Garonne la somme de 5 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
 
s’agissant de la condition tenant à l’urgence : 
- la condition d’urgence est remplie, dès lors que la décision porte atteinte à l’intérêt public de couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile ; en outre, la décision porte atteinte à ses intérêts propres, puisqu’elle l’expose aux sanctions résultant du manquement à ses obligations contractuelles avec l’opérateur Free Mobile ; enfin, la décision porte atteinte aux intérêts de l’opérateur pour le compte duquel elle est intervenue, dès lors qu’elle est de nature à compromettre le respect par Free Mobile de ses obligations en matière de couverture du territoire national par le réseau mobile en matière de 5 G ; 
 
 
s’agissant de la condition tenant à l’existence d’un doute sérieux quant à la légalité de la décision contestée : 
- la décision contestée est entachée d’incompétence de son auteur, dès lors que la compétence de l’autorité signataire n’est pas établie ; 
- elle est entachée d’une erreur de fait ainsi que d’une erreur d’appréciation, dès lors qu’elle a effectivement transmis les pièces complémentaires demandées, le 5 juin 2024, dans le délai de trois mois ; 
- elle est entachée d’une erreur de droit, dès lors que l’autorité administrative a fait une application erronée des dispositions de l’article R. 423-39 du code de l’urbanisme en considérant qu’une décision tacite d’opposition était née ; en outre, la demande de pièces complémentaires tenant à ce que son « type de société » soit mentionné dans la déclaration préalable ne faisant pas partie des pièces devant être produites dans cette déclaration en vertu des dispositions combinées des articles R. 431-5 et R. 431-6 du code de l’urbanisme, de sorte que le délai d’instruction d’un mois courant depuis le dépôt de son dossier de déclaration préalable le 12 avril 2024 n’a été ni interrompu, ni modifié par cette demande illégale, une telle décision tacite d’opposition ne pouvait naître ;  
- étant titulaire d’une décision tacite de non-opposition, depuis le 12 mai 2024, ou même à supposer, pour les besoins de la cause, que la demande de pièces complémentaires du 5 juin 2024 était légale, depuis le 5 juillet 2024, la décision en litige, qui constitue donc une décision de retrait, méconnaît les dispositions de l’article L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration, dès lors qu’elle n’a pas été précédée d’une procédure contradictoire ; 
- la décision contestée méconnaît les dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, le maire ne pouvant retirer la décision tacite de non-opposition née le 12 mai 2024 après le délai de trois mois expirant le 12 août 2024. 
 
La requête a été communiquée à la commune de Verdun-sur-Garonne qui n’a pas produit d’observations.  
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 4 novembre 2024 sous le n° 2406711, par laquelle la société requérante demande au tribunal d’annuler la décision attaquée ;  
 
 
Vu : 
le code des relations entre le public et l’administration ; 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 19 novembre 2025 à 10 heures, en présence de Mme Dispagne, greffière d’audience : 
- le rapport de M. Le Fiblec, 
- les observations de Me Candelier susbtituant Me Martin, représentant la société On Tower France, qui persiste dans ses écritures par les mêmes moyens, 
- la commune de Verdun-sur-Garonne n’étant ni présente, ni représentée.  
  
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
  
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La société On Tower France a déposé le 12 avril 2024 une déclaration préalable pour l’ajout de trois nouvelles antennes sur le château d’eau sis rue Frescaty à Verdun-sur-Garonne (82600). Par un courrier du 2 mai 2024, reçu le 6 mai suivant, le service instructeur de la commune lui a demandé de compléter son dossier en fournissant l’indication du « type de société » qui était celui de la personne morale déclarante. En réponse à ce courrier, la société On Tower France a transmis, par un courrier du 31 mai 2024, reçu le 5 juin suivant, un extrait du Cerfa contenant l’information demandée. Par un courrier du 3 septembre 2024, la requérante a été informée que sa déclaration préalable avait fait l’objet d’une décision tacite d’opposition. Par la présente requête, la société On Tower France demande au juge des référés, statuant sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cette décision. 
 
 
Sur les conclusions aux fins de suspension : 
 
2. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision (…) ».  
 
En ce qui concerne la condition d’urgence : 
 
3. La condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte-tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. 
 
4. Eu égard à l'intérêt public qui s'attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile et à la nécessité d’une  transition des infrastructures de téléphonie vers la technologie 5G, aux intérêts propres de la société requérante qui a pris des engagements vis-à-vis de la société Free mobile quant aux travaux nécessaires à la réalisation d’infrastructures propres à cette technologie mises à disposition de cet opérateur et à la circonstance que la zone du  territoire de la commune de Verdun-sur-Garonne est insuffisamment couverte par un réseau 5G de téléphonie mobile, la condition d'urgence exigée par l'article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
  
En ce qui concerne les moyens de de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
 
5. D’une part, aux termes de l’article L. 423-1 du code de l’urbanisme : « Les demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir et les déclarations préalables sont présentées et instruites dans les conditions et délais fixés par décret en Conseil d'Etat. / Le dossier joint à ces demandes et déclarations ne peut comprendre que les pièces nécessaires à la vérification du respect du droit de l'Union européenne, des règles relatives à l'utilisation des sols et à l'implantation, à la destination, à la nature, à l'architecture, aux dimensions et à l'assainissement des constructions et à l'aménagement de leurs abords ainsi que des dispositions relatives à la salubrité ou à la sécurité publique ou relevant d'une autre législation dans les cas prévus au chapitre V du présent titre./ (...) / Aucune prolongation du délai d’instruction n’est possible en dehors des cas et conditions prévus par ce décret (…) ». 
 
6. S’agissant du dépôt et de l’instruction des déclarations préalables, l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme prévoit que « (…) le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ». L’article R. 423-23 du même code fixe à un mois le délai d'instruction de droit commun pour les déclarations préalables. L’article R. 423-38 dispose que : « Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du [livre IV de la partie réglementaire du code relatif au régime applicable aux constructions, aménagements et démolitions], l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception (…) indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes ». Aux termes de l’article R. 423-39 : « L'envoi prévu à l'article R. 423-38 précise : / a) Que les pièces manquantes doivent être adressées à la mairie dans le délai de trois mois à compter de sa réception ; / b) Qu'à défaut de production de l'ensemble des pièces manquantes dans ce délai, la demande fera l'objet d'une décision tacite de rejet en cas de demande de permis ou d'une décision tacite d'opposition en cas de déclaration ; / c) Que le délai d'instruction commencera à courir à compter de la réception des pièces manquantes par la mairie ». Aux termes de l’article R. 423-41 du même code : « Une demande de production de pièce manquante notifiée après la fin du délai d'un mois prévu à l'article R*423-38 ou ne portant pas sur l'une des pièces énumérées par le présent code n'a pas pour effet de modifier les délais d'instruction définis aux articles R*423-23 à R*423-37-1 et notifiés dans les conditions prévues par les articles R*423-42 à R*423-49.». Enfin, l’article R. 424-1 du même code prévoit qu’à défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction, déterminé comme il vient d’être dit, le silence gardé par l'autorité compétente vaut décision de non-opposition à la déclaration préalable. 
 
7. Il résulte de ces dispositions qu’à l’expiration du délai d’instruction tel qu’il résulte de l’application des dispositions du chapitre III du titre II du livre IV du code de l’urbanisme relatives à l’instruction des déclarations préalables, des demandes de permis de construire, d'aménager ou de démolir, naît une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite. En application de ces dispositions, le délai d’instruction n’est ni interrompu, ni modifié par une demande, illégale, tendant à compléter le dossier par une pièce qui n’est pas exigée en application du livre IV de la partie réglementaire du code de l’urbanisme. Dans ce cas, une décision de non-opposition à déclaration préalable ou un permis tacite naît à l’expiration du délai d’instruction, sans qu’une telle demande puisse y faire obstacle.   
 
8. D’autre part, l’article R. 431-35 du code de l’urbanisme précise les informations et pièces exigées par l’autorité compétente pour délivrer une autorisation de déclaration préalable et l’article R. 431-36 du même code énumère les différents documents devant être joints au dossier de déclaration préalable, au nombre desquels ne se trouve pas l’information sollicitée par la commune le 2 mai 2024, mentionnée au point 1. 
 
9. Dans ces conditions, les moyens tirés de l’erreur de fait, de l’erreur d’appréciation, de l’erreur de droit et, dans la mesure où la société requérante était titulaire d’une décision tacite de non-opposition à la date de la décision attaquée, de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration et de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 424-5 du code de l’urbanisme, tels qu’ils ont été visés ci-dessus et analysés, sont de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de cette décision. 
 
10. Pour l’application des dispositions de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est, en l’état de l’instruction, de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
11. Il y a lieu, en conséquence de ce qui précède, d’ordonner la suspension de l’exécution de la décision du 3 septembre 2024 par laquelle le maire de Verdun-sur-Garonne a informé la société On Tower France de l’opposition tacite à sa déclaration préalable déposée le 12 avril 2024. 
  
Sur les frais du litige :  
 
12. Dans les circonstances de l'espèce, il n’y a pas lieu de mettre à la charge de la commune de Verdun-sur-Garonne la somme que la société On Tower France demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
  
         
 
 
O R D O N N E : 
  
 
Article 1er : L’exécution de la décision du 3 septembre 2024 par laquelle le maire de Verdun-sur-Garonne a informé la société On Tower France de l’opposition tacite à sa déclaration préalable n° DP 082 190 24 S 0047 déposée le 12 avril 2024 pour l’ajout de trois nouvelles antennes sur le château d’eau situé rue Frescaty est suspendue, jusqu’à ce qu’il soit statué sur la requête en annulation présentée par la société On Tower France.  
   
Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté.  
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à la société On Tower France et à la commune de Verdun-sur-Garonne.  
  
Fait à Toulouse, le 24 novembre 2025  
  
 
 
  
Le juge des référés, 
  
  
  
  
  
B. LE FIBLEC 
  
   
La greffière, 
  
    
  
  
  
L. DISPAGNE 
  
  
  
  
  
  
 
 
  
  
  
 
La République mande et ordonne au préfet de Tarn-et-Garonne, en ce qui le concerne, et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
  
Pour expédition conforme : 
La greffière en chef, 
ou par délégation la greffière