TA06 · Tribunal Administratif de Nice — 5 mai 2026

Vu la procédure suivante :  
 
  
Par une requête et un mémoire en réplique enregistrés les 2 et 29 avril 2026, M. D... C..., représenté par Mme B..., demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L.521-1 du code de justice administrative : 
1°) de suspendre l’exécution du titre de recettes d’un montant de 25.000 € émis par la commune de Cannes le 29 janvier 2026 en vue du recouvrement de l’astreinte prononcée à son encontre et liquidée pour la période du 18 février au 25 octobre 2025 ; 
2°) de suspendre, en tant que de besoin, l’exécution de tout acte de recouvrement pris sur le fondement de ce titre ;  
3°) d’enjoindre à la commune de Cannes et au comptable public compétent, de suspendre toute mesure de recouvrement engagée ou à intervenir sur le fondement du titre litigieux, jusqu’à ce qu’il soit statué au fond sur sa légalité ;  
4°) de mettre à la charge de la commune de Cannes, la somme de 3.000 €, en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Il soutient que : 
1°) s’agissant de l’urgence :  
- l’avis des sommes à payer litigieux met à la charge du requérant une somme de 8.900 €, à laquelle s’ajoute un second titre d’un montant de 25.000 €, soit un total de 33.900 €, somme qui représente une charge financière particulièrement importante qu’il n’est pas en mesure de régler sans que cela ne le place dans une situation financière particulièrement critique ; situation aggravée par l’absence d’effet suspensif du recours ;  
- l’astreinte litigieuse trouve son origine dans un arrêté mettant en demeure le requérant de procéder à la mise en conformité de sa construction qui implique nécessairement des travaux de démolition partielle de la surélévation, laquelle constitue un élément structurel de son habitation ; il s’agit de la résidence principale du requérant ; dès lors, l’exécution de l’arrêté implique, à terme, une atteinte directe à son droit de propriété et à ses conditions d’habitation, la démolition affectant le couvert même du logement ;  
2°) s’agissant de l’existence d’un doute sérieux sur la légalité de la décision querellée :  
- l’habilitation du signataire, premier adjoint au maire, n’est pas établie ;  
- il méconnaît les articles 19 et 24 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable public ; s’agissant de la nature de la créance, le document se borne à viser une « astreinte administrative » en lien avec l’urbanisme, sans qualifier explicitement qu’il s’agit de la liquidation d’une astreinte prononcée sur le fondement de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme, ni rappeler la référence complète de l’arrêté d’injonction (n°24/7288) comme fait générateur ;  
- il méconnaît le caractère contradictoire de la procédure applicable ;  
- le titre exécutoire contesté tire sa justification exclusive de l’arrêté municipal n°24/7288 du 2 septembre 2024, par lequel le maire de Cannes a enjoint au requérant de procéder à la régularisation d’infractions supposément constatées au Code de l’urbanisme, et a assorti cette injonction d’une astreinte administrative fixée à 100 € par jour de retard ; or, cet arrêté fait déjà l’objet d’un recours pour excès de pouvoir actuellement pendant devant le tribunal de céans ; si celui-ci venait à être annulé, le titre exécutoire querellé n’aurait plus de base légale ;  
- à la date de liquidation de l’astreinte, le requérant avait d’ores et déjà entrepris les démarches nécessaires à la régularisation en déposant un permis modificatif, toujours en cours d’instruction ; or, l’article L.481-1 du code de l’urbanisme implique que l’autorité administrative tienne compte des démarches réelles entreprises par le contrevenant ; dès lors, la liquidation immédiate d’une astreinte, alors même qu’une régularisation est en cours et qu’aucune décision n’a encore été rendue sur ce permis modificatif, caractérise une erreur manifeste d’appréciation ;     
- postérieurement à l’émission du premier titre de recettes d’un montant de 8.900 €, la commune de Cannes a émis un second avis des sommes à payer d’un montant de 25.000 €, correspondant à la période du 18 février 2025 au 25 octobre 2025 ; or, ce second titre inclut expressément une période déjà liquidée par le premier titre, à savoir celle du 18 février 2025 au 17 mai 2025 ; ainsi, la commune a procédé à une double liquidation partielle d’une même astreinte, en méconnaissance des règles élémentaires de calcul des créances publiques, alors qu’il résulte de l’article 24 du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012, que la collectivité doit indiquer de manière précise et vérifiable les bases et éléments de calcul de la créance mise à la charge du débiteur ; cette exigence implique nécessairement que la liquidation soit cohérente, non contradictoire et exempte de toute double comptabilisation. 
 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 29 avril 2026, la commune de Cannes conclut au rejet de la requête. 
 
Elle soutient que :  
- le requérant ne justifie pas de ses revenus et charges, alors qu’il est gérant de huit sociétés et l’émission d’un titre de recettes ne suffit pas à démontrer l’urgence ;  
-  les moyens invoqués par le requérant ne sont pas fondés, le signataire du titre ayant reçu délégation à cette fin, ce titre étant correctement renseigné au regard des dispositions du décret n°2012-1246 du 7 novembre 2012, le principe du contradictoire ayant été respecté et l’astreinte correctement liquidée.    
 
  
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête en annulation enregistrée sous le n°2602304. 
  
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- la loi n° 2025-1129 du 26 novembre 2025, notamment l’article 26 bis ; 
- le code de justice administrative. 
  
 Vu la décision par laquelle le président du tribunal a désigné M. Taormina, vice-président, pour statuer sur les demandes de référés. 
 
Les parties ont été régulièrement informées du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Taormina, juge des référés,  
- les observations de Me B..., représentant M. C..., 
- et celles de M. A..., représentant la commune de Cannes. 
   
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience publique. 
 
 
  
Considérant ce qui suit : 
 
  
1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. (…) ». Aux termes de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme : « I. - Lorsque des travaux mentionnés aux articles L.421-1 à L.421-5 et L.421-5-3 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L.610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L.480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L.422-1 à L.422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation. / II. - Le délai imparti par la mise en demeure est fonction de la nature de l'infraction constatée et des moyens d'y remédier. Il peut être prolongé par l'autorité compétente, pour une durée qui ne peut excéder un an, pour tenir compte des difficultés que rencontre l'intéressé pour s'exécuter./ III. - L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25.000 €. ». Aux termes de l’article L.481-2 du même code : « I. - L'astreinte prévue à l'article L.481-1 court à compter de la date de la notification de l'arrêté la prononçant et jusqu'à ce qu'il ait été justifié de l'exécution des opérations nécessaires à la mise en conformité ou des formalités permettant la régularisation. Le recouvrement de l'astreinte est engagé par trimestre échu. / II. - Les sommes dues au titre de l'astreinte sont recouvrées, dans les conditions prévues par les dispositions relatives aux produits communaux, au bénéfice de la commune sur le territoire de laquelle est implanté l'immeuble ayant fait l'objet de l'arrêté. Dans le cas où l'arrêté a été pris par le président d'un établissement public de coopération intercommunale, l'astreinte est recouvrée au bénéfice de l'établissement public concerné. / III. - L'autorité compétente peut, lors de la liquidation trimestrielle de l'astreinte, consentir une exonération partielle ou totale de son produit si le redevable établit que la non-exécution de l'intégralité de ses obligations est due à des circonstances qui ne sont pas de son fait. ». 
  
2. M. C..., est propriétaire d’un bien situé au 4 rue Saint-Ferréol, à Cannes, a obtenu un permis de construire (PC n°06029 20 0087) délivré le 9 février 2021 pour la surélévation de la construction initiale. Un permis de construire modificatif a ensuite été délivré pour ce projet le 16 septembre 2022. Le 14 septembre 2022, un agent assermenté de la direction de l’urbanisme a dressé un procès-verbal d’infraction, indiquant un dépassement de la hauteur maximale autorisée par le permis, mesurée à 7,54 mètres au lieu de 7 mètres. Par courriers des 13 mars 2023 et 9 février 2024, la commune de Cannes l’a informé des infractions présumées, l’invitant à régulariser la situation dans des délais de 15 jours et 2 mois respectivement pour mettre en conformité la hauteur de la construction. Puis, le 2 septembre 2024, le maire de Cannes, par l’intermédiaire de son adjointe déléguée, a pris un l’arrêté n°24/7288 imposant à M. C... de régulariser les infractions dans un délai de cinq mois, sous astreinte de 100 € par jour de retard, arrêté ayant fait l’objet d’un recours en annulation enregistré devant le tribunal de céans sous le n°2500524 et d’un recours en référé-suspension enregistré sous le n°2500525 rejeté par ordonnance du 26 février 2025. Le 24 octobre 2024, l’intéressé a formé un recours gracieux contestant l’exactitude des mesures effectuées par l’agent assermenté, à l’appui d’un relevé réalisé par un géomètre professionnel, rejeté par le maire de Cannes par une décision du 17 décembre 2024. Par un premier avis des sommes à payer, M. C... a été informé de l’émission d’un titre de recettes du 13 juin 2025 d’un montant de 8.900 €, correspondant à la liquidation de l’astreinte pour la période du 18 février au 17 mai 2025 (100 € x 89 jours), titre ayant fait l’objet d’un recours en annulation enregistré devant le tribunal de céans sous le n°2504679. Postérieurement, la commune a émis un second avis des sommes à payer, pour un montant de 25.000 €, correspondant à la période du 18 février 2025 au 25 octobre 2025 (100 x 250 jours). 
 
3. En premier lieu, il résulte de ce qui a été dit au point précédent, que le titre de recettes litigieux a pour base légale l’arrêté municipal n°24/7288 du 2 septembre 2024, par lequel le maire de Cannes a enjoint au requérant de procéder à la régularisation d’infractions supposément constatées au code de l’urbanisme, et a assorti cette injonction d’une astreinte administrative fixée à 100 € par jour de retard. Or, cet arrêté fait l’objet d’un recours en annulation actuellement pendant devant le tribunal de céans et si celui-ci venait à être annulé, le titre exécutoire querellé n’aurait plus de base légale, alors qu’il aura pu auparavant avoir fait l’objet d’un recouvrement forcé. Dès lors, l’émission de ce titre exécutoire à l’encontre du requérant paraît, en l’état du dossier, prématurée.  
 
4. En second lieu, il résulte de l’instruction, qu’à la date de liquidation de l’astreinte, le requérant avait d’ores et déjà entrepris les démarches nécessaires à la régularisation de sa situation au regard des règles locales d’urbanisme, en déposant une demande de permis modificatif, toujours en cours d’instruction. Or, il résulte des dispositions précitées de l’article L.481-1 du code de l’urbanisme, que l’autorité administrative doit tenir compte des démarches réelles entreprises par le contrevenant. Dès lors, la liquidation d’une astreinte, sans attendre l’issue d’une procédure de régularisation paraît prématurée et caractérise une erreur manifeste d’appréciation.  
 
5. Les éléments qui précèdent constituent autant de moyens propres à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité du titre de recettes émis à l’encontre de M. D... C... par la commune de Cannes le 29 janvier 2026 en exécution de l’arrêté n°24/7288 du 2 septembre 2024 du maire de Cannes, et dont il y a lieu, par suite, de suspendre l’exécution. En revanche, aucune autre mesure précise d’exécution n’ayant été prise au jour de la présente ordonnance, le surplus des conclusions aux fins de suspension et d’injonction est dépourvu d’objet et doit, par suite, être rejeté.   
 
6. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a lieu de mettre à la charge d’aucune des parties, une somme au titre de l’article L.761-1 du code de justice administrative.      
 
 
  
O R D O N N E : 
    
  
Article 1er : L’exécution du titre de recettes émis à l’encontre de M. D... C... par la commune de Cannes le 29 janvier 2026, en exécution de l’arrêté n°24/7288 du 2 septembre 2024 du maire de Cannes, est suspendue. 
  
Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté.  
  
Article 3 : La présente ordonnance sera notifiée à M. D... C... et à la commune de Cannes. 
  
  
Fait à Nice, le 5 mai 2026. 
  
Le juge des référés 
  
signé 
  
G. Taormina 
  
  
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef, 
Ou par délégation, la greffière,