TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 12 mai 2026

Vu la procédure suivante :  
 
Par une requête enregistrée le 26 mars 2026, la société par actions simplifiée (SAS) Melvan, représentée par Me Gelas, demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
1°) de suspendre l’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2025 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a formé opposition à sa déclaration préalable pour l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol d’une surface clôturée de 5 hectares pour une puissance maximale de 2 999KWc, comprenant un poste de transformation/livraison et une citerne souple sur les parcelles cadastrées C27 et C28, sur un terrain situé lieu-dit Le Fourrie à Fronton ; 
2°) de mettre à la charge de l’Etat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
Elle soutient que :  
 
En ce qui concerne l’urgence : 
- la condition d’urgence est présumée satisfaite en application de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, dès lors que le présent référé est dirigé contre une décision d’opposition à déclaration préalable et a été introduit postérieurement à l’entrée en vigueur de ces dispositions ;  
- en tout état de cause, l’arrêté litigieux porte une atteinte grave et immédiate à l’intérêt public qui s’attache à la transition énergétique et la lutte contre le changement climatique, dès lors qu’il retarde la mise en service d’une installation contribuant directement à l’atteinte des objectifs nationaux en la matière ; il porte également atteinte à sa propre situation, l’absence de mise en service de l’installation compromettant directement sa viabilité économique et le retard pris dans la réalisation du projet ayant pour elle des conséquences financières directes ;  
 
En ce qui concerne le doute sérieux : 
- l’arrêté attaqué est insuffisamment motivé au regard des exigences résultant de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l’administration et de l’article A. 424-4 du code de l’urbanisme ;  
- le motif tiré de ce que la réalisation d’une centrale photovoltaïque n’est pas autorisée dans la zone agricole du plan local d’urbanisme de la commune de Fronton est erroné ; en considérant que ce projet n’est pas autorisé dans cette zone sans rechercher s’il entrait dans les exceptions prévues par le règlement écrit du plan local d’urbanisme, le préfet a commis une erreur de droit ; le projet de centrale solaire constitue une installation nécessaire à un équipement collectif et est, à ce titre, compatible avec la zone A du plan local d’urbanisme en application de l’article 5 de son règlement écrit ; 
- le motif tiré de ce que l’activité d’éco-pâturage ne peut être considérée comme une activité agricole et que la justification du choix du nouveau modèle économique ne permet pas de s’assurer du maintien d’une activité agricole significative est erroné ; le préfet a commis, à cet égard, une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ; d’une part, les caractéristiques techniques des modules prévoient une hauteur minimale de 1,2 m et une hauteur maximale de 3,2 m avec un espacement entre les rangées de 2,6 m permettant le passage et l’activité agricole ; d’autre part, le projet prévoit un pâturage ovin sur 4,9 hectares avec 50 brebis, géré par convention de pâturage avec un éleveur local, avec rotation saisonnière tout au long de l’année et production de viande valorisée à 7 076 euros par an, alors que les terres concernées sont en friche agricole depuis plus de 15 ans ; le projet ne supprime aucune activité agricole existante mais créée, au contraire, une nouvelle activité pastorale sur un terrain présentant un faible potentiel agronomique, tout en générant un impact économique positif pour l’agriculture locale ;  
- le motif tiré d’un risque d’atteinte à la sécurité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme en raison de la contiguïté du projet avec le terrain de l’aérodrome de l’association Montgolfières d’Occitanie et d’Ailleurs autorisé par arrêté préfectoral du 9 janvier 2025 est erroné ; le préfet a commis une erreur d’appréciation dans l’application des dispositions précitées ; aucun risque d’atteinte à la sécurité publique n’est démontré, la direction générale de l’aviation civile ayant rendu un avis favorable le 10 août 2025 en tenant compte de l’autorisation accordée pour la création de l’aérodrome ;  
- le motif tiré de l’absence de respect des prescriptions du service départemental d’incendie et de secours (SDIS) sur le débroussaillement en méconnaissance des dispositions de l’article R. 111-27 est erroné ; d’une part, le préfet a commis une erreur de droit en établissant un lien artificiel entre les prescriptions de débroussaillement du SDIS et l’article R. 111-27 relatif à l’atteinte paysagère alors que le débroussaillement prescrit relève de mesures de sécurité publique afin d’éviter la propagation d’un incendie depuis et vers le site ; d’autre part, le préfet a commis une erreur d’appréciation en considérant que le débroussaillement « impactera de fait des terres agricoles, naturelles autour du site » alors que les parcelles concernées ne sont pas déclarées à la PAC depuis plus de 15 ans et sont en friche ; par ailleurs, outre que la mise en place d’une bande de retrait de 20 mètre depuis la bordure des tables photovoltaïques en périphérie de l’installation, que le préfet lui reproche de ne pas avoir prévue pour respecter l’obligation légale de débroussaillement (OLD) rappelée par l’avis du SDIS, n’est pas justifiée sur le site du projet non concerné par le risque de feu de forêt, le préfet pouvait imposer, par une prescription, le maintien de cette bande de retrait au titre des OLD.          
  
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 avril 2026, le préfet de la Haute-Garonne conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que : 
 
En ce qui concerne l’urgence : 
- si la condition d’urgence est présumée satisfaite en application des dispositions de l’article L. 600-3-1 du code de l’urbanisme, d’une part, la société requérante n’a introduit une requête en référé-suspension que le 26 mars 2026, soit près de six mois après la signature de l’arrêté contesté du 10 octobre 2025 et quatre mois après l’introduction de son recours au fond le 10 décembre 2025, et d’autre part, le projet s’inscrit sur des terres agricoles mises en valeur, destinées par nature à être préservées de tout aménagement emportant une atteinte à leur vocation ;  à cet égard, le projet ne présente pas les éléments justificatifs d’un réel projet agrivoltaïque, le dossier étant constellé de données permettant de caractériser une méconnaissance des exigences prévues par le code de l’énergie en vue de répondre à la qualification  de centrale agrivoltaïque ; la requérante tente de se soustraire à cette démonstration en prétendant à tort qu’il s’agirait d’un projet photovoltaïque et non agrivoltaïque ; au surplus, la requérante ne fournit aucune donnée chiffrée permettant de mesurer l’impact de la décision contestée sur sa viabilité économique et ne démontre donc pas l’atteinte grave et immédiate qui serait portée à sa situation ;  
 
En ce qui concerne le doute sérieux : 
- l’arrêté contesté n’est pas entaché d’un défaut de motivation ; il comporte les circonstances de droit et de fait sur lesquelles il est fondé ;   
- le projet litigieux est impossible à réaliser en zone agricole de la commune de Fronton ; ce projet n’est pas une simple centrale photovoltaïque mais un projet agrivoltaïque ; l’annexe de l’arrêté préfectoral du 7 juillet 2025 portant approbation du document-cadre au titre de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme prévoyant la liste exhaustive des parcelles cadastrales sur lesquelles peuvent être implantées des installations photovoltaïques, hors installation agrivoltaïques,  et aucune parcelle n’étant identifiée par ce document-cadre sur la commune de Fronton, le projet litigieux, qui ne remplit pas les conditions pour être une installation agrivoltaïque, ne peut être réalisé en zone agricole de cette commune ; l’activité de pâturage, telle que décrite dans l’étude préalable agricole, ne permet pas de satisfaire aux exigences des activités agrivoltaïques ; le projet ne permet pas de considérer que l’activité agricole projetée serait l’activité principale sur la parcelle, ni même qu’elle serait significative ; aucun exploitant agricole n’est clairement identifié ; alors que les ouvrages en litige présentent une hauteur minimale s’établissant à 1,2 mètres, le guide IDELE, révisé en septembre 2025, prescrit une hauteur minimale de 1,5 mètres des panneaux photovoltaïques afin d’assurer une gestion optimale des troupeaux et de leur surveillance ;   
- le projet présente un risque pour la sécurité publique au sens des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme ; aucune étude du risque de l’éblouissement par les modules au sol n’a été réalisée alors même que l’installation de l’aérodrome est prévue sur les parcelles C24 à 26, 29, 31 à 40, 48 à 50, entourant le projet contesté ;  
- le projet présente un risque incendie ; la question relative à ce risque relève de manière évidente des dispositions de l’article R. 111-2 du code de l’urbanisme, la mention de l’article R. 111-27 de ce code étant une simple erreur matérielle ; le motif opposé relève de la retranscription des termes de l’avis du SDIS prescrivant un débroussaillement à 20 m depuis la bordure des tables photovoltaïques, distance correspondant aux prescriptions établies dans l’arrêté préfectoral du 22 août 2022 portant prévention des incendies de forêt.  
 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 10 décembre 2025 sous le n° 2508685 par laquelle la SAS Melvan demande l’annulation de la décision attaquée. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ;  
- le code de l’énergie ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ;  
- le décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
La présidente du tribunal a désigné M. Le Fiblec, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 8 avril 2026 à 10h00, en présence de Mme Boyer, greffière d’audience : 
- le rapport de M. Le Fiblec,  
- les observations de Me Gelas représentant la SAS Melvan qui reprend ses écritures, en les précisant. Me Gelas indique en outre que, selon les dispositions du 2° de l’article 8 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers, les dispositions de ce décret s’appliquant aux installations photovoltaïques sur des terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation photovoltaïque régie par l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme et est déposée à compter d'un mois après la publication du document-cadre départemental mentionnée au même article, et l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 juillet 2025 portant approbation de ce document-cadre ayant été publié le même jour, les règles applicables à la demande de déclaration préalable en litige déposée le 10 juin 2025 pour l’installation du projet photovoltaïque, et non agrivoltaïque, ne sont pas celles résultant des dispositions précitées mais celles du seul article L. 151-11 du code de l’urbanisme dans les conditions précisées par le Conseil d’Etat dans son arrêt n° 395464 du 8 février 2017 Ministre du logement et de l’habitat durable contre la société Photosol,   
- et les observations de M. A... pour le préfet de la Haute-Garonne, qui reprend ses écritures. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. La SAS Melvan, qui exerce une activité de développement, de construction et d’exploitation de projets de production et de stockage d’énergie renouvelable, a déposé le 10 juin 2025 une déclaration préalable portant sur l’installation d’une centrale photovoltaïque au sol au lieu-dit Le Fourrie, sur le territoire de la commune de Fronton (Haute-Garonne), d’une surface clôturée de 5 hectares et d’une puissance maximale de 2 999 kWc, comprenant un poste de transformation ou de livraison ainsi qu’une citerne souple. Par arrêté du 10 octobre 2025, le préfet de la Haute-Garonne a formé opposition à cette déclaration préalable. Par la présente requête, la SAS Melvan demande au juge des référés, saisi sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, de suspendre l’exécution de cet arrêté. 
 
Sur les dispositions applicables au litige : 
 
2. D’une part, aux termes des dispositions de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme : « Pour l'application des articles L. 111-4, L. 151-11 et L. 161-4, la compatibilité avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière des ouvrages de production d'électricité à partir de l'énergie solaire s'apprécie à l'échelle de l'ensemble des terrains d'un seul tenant, faisant partie de la même exploitation agricole, pastorale ou forestière, au regard des activités agricoles, pastorales ou forestières qui y sont effectivement exercées ou, en l'absence d'activité effective, qui auraient vocation à s'y développer. Aucun ouvrage de production d'électricité à partir de l'énergie solaire, hors installations agrivoltaïques au sens de l'article L. 314-36 du code de l'énergie, ne peut être implanté en dehors des surfaces identifiées dans un document-cadre arrêté en application du deuxième alinéa du présent article. ./ Un arrêté préfectoral, pris après consultation de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, des organisations professionnelles intéressées et des collectivités territoriales concernées, établit un document-cadre sur proposition de la chambre départementale d'agriculture pour le département concerné. Ce document-cadre définit notamment les surfaces agricoles et forestières ouvertes à un projet d'installation mentionnée au présent article et à l'article L. 111-30 ainsi que les conditions d'implantation dans ces surfaces. Ces surfaces sont définies en veillant à préserver la souveraineté alimentaire. Le délai entre la proposition du document-cadre et la publication de l'arrêté mentionnés à la première phrase du présent alinéa ne peut excéder six mois. Dans les départements pour lesquels un tel arrêté est en vigueur, l'avis de la commission départementale de la préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers prévu à l'article L. 111-31 est un avis simple. Seuls peuvent être identifiés au sein de ces surfaces des sols réputés incultes ou non exploités depuis une durée minimale, antérieure à la publication de la loi n° 2023-175 du 10 mars 2023 relative à l'accélération de la production d'énergies renouvelables, définie par le décret en Conseil d'Etat mentionné au dernier alinéa du présent article. Les sols ainsi identifiés sont intégrés en tout ou partie dans les zones d'accélération prévues à l'article L. 141-5-3 du code de l'énergie selon les modalités prévues au même article L. 141-5-3. / Un décret en Conseil d'Etat détermine les modalités d'application du présent article. ».  
 
3. D’autre part, aux termes des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie : « I.-Une installation agrivoltaïque est une installation de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil et dont les modules sont situés sur une parcelle agricole où ils contribuent durablement à l'installation, au maintien ou au développement d'une production agricole. / II.-Est considérée comme agrivoltaïque une installation qui apporte directement à la parcelle agricole au moins l'un des services suivants, en garantissant à un agriculteur actif ou à une exploitation agricole à vocation pédagogique gérée par un établissement relevant du titre Ier du livre VIII du code rural et de la pêche maritime une production agricole significative et un revenu durable en étant issu : / 1° L'amélioration du potentiel et de l'impact agronomiques ; / 2° L'adaptation au changement climatique ; / 3° La protection contre les aléas ; / 4° L'amélioration du bien-être animal. / II.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui porte une atteinte substantielle à l'un des services mentionnés aux 1° à 4° du II ou une atteinte limitée à deux de ces services. / IV.-Ne peut pas être considérée comme agrivoltaïque une installation qui présente au moins l'une des caractéristiques suivantes : / 1° Elle ne permet pas à la production agricole d'être l'activité principale de la parcelle agricole ; / 2° Elle n'est pas réversible. ».  
 
4. Selon les dispositions de l’article 8 du décret n° 2024-318 du 8 avril 2024 relatif au développement de l'agrivoltaïsme et aux conditions d'implantation des installations photovoltaïques sur des terrains agricoles, naturels ou forestiers prévoyant les modalités d’application de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme : « I. - Les dispositions du présent décret s'appliquent : / 1° Aux installations dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation agrivoltaïque et est déposée à compter d'un mois après la date de publication du présent décret ; / 2° Aux installations photovoltaïques sur des terrains à vocation agricole, pastorale ou forestière dont la demande de permis ou la déclaration préalable porte sur une installation photovoltaïque régie par l'article L. 111-29 du code de l'urbanisme et est déposée à compter d'un mois après la publication du document-cadre départemental mentionnée au même article L. 111-29. (…) ».  
 
5. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de sa déclaration préalable aux fins d’installation d’un parc photovoltaïque, que si la société pétitionnaire s’engage, aux fins de rendre son projet compatible avec l’exercice d’une activité agricole, à proposer, dans le périmètre de la communauté de communes correspondant à la commune de Fronton, un éleveur ovin pour mettre en place une activité d’éco-pâturage qui sera jointe à son activité de production d’énergies, son projet ne présente, en tout état de cause, pas les caractères d’une installation agrivoltaïque au sens des dispositions de l’article L. 314-36 du code de l’énergie. Par suite, la société pétitionnaire ayant déposé sa déclaration préalable le 10 juin 2025 avant la publication de l’arrêté du préfet de la Haute-Garonne du 7 juillet 2025 portant approbation du document-cadre au titre de l’article L. 111-29 du code de l’urbanisme, ces dernières dispositions, insérées au sein du code de l’énergie et du code de l’urbanisme par l’article 54 de la loi du 10 mars 2023 relative à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, et celles du décret d’application de cette loi, ne sont  pas,  selon les dispositions du 2° de l’article 8 de ce décret citées au point précédent, applicables à son projet d’installation photovoltaïque. A cet égard, et contrairement à ce qu’il soutient dans ses écritures en défense, il résulte de l’arrêté en litige que le préfet a fait application des seules dispositions applicables de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme.  
 
Sur les conclusions présentées sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
6. Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ».  
 
7. En l’état de l’instruction, sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée les moyens invoqués par la société requérante, tels que visés ci-dessus et analysés, tirés de ce que les motifs retenus par le préfet de la Haute-Garonne, autres que celui selon lequel l’activité d’éco-pâturage ne peut être considérée comme une activité agricole et la justification du choix du nouveau modèle économique ne permet pas de s’assurer du maintien d’une activité agricole significative, sont erronés et ne sont ainsi pas de nature à justifier la décision d’opposition à la déclaration préalable portant sur l’installation d’une centrale photovoltaïque.  
 
8. Toutefois, l’article R. 151-22 du code de l’urbanisme prévoit que : « Les zones agricoles sont dites " zones A " ». Selon l’article R. 151-23 de ce code : « Peuvent être autorisées en zone A : (…) 2° les constructions (…) prévus par les articles L. 151-11 (…) ». Aux termes de l’article L. 151-11 du même code : « I.- Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : 1° Autoriser les constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dès lors qu'elles ne sont pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière du terrain sur lequel elles sont implantées et qu'elles ne portent pas atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages ; (…) ».  
  
9. Les dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme ont pour objet de conditionner l'implantation de constructions et installations nécessaires à des équipements collectifs dans des zones agricoles à la possibilité d’exercer des activités agricoles, pastorales ou forestières sur le terrain où elles doivent être implantées et à l’absence d’atteinte à la sauvegarde des espaces naturels et des paysages. Pour vérifier si la première de ces exigences est satisfaite, il appartient à l’administration, sous le contrôle du juge de l’excès de pouvoir, d’apprécier si le projet permet l’exercice d’une activité agricole, pastorale ou forestière significative sur le terrain d’implantation du projet, au regard des activités qui sont effectivement exercées dans la zone concernée du plan local d’urbanisme ou, le cas échéant, auraient vocation à s’y développer, en tenant compte notamment de la superficie de la parcelle, de l’emprise du projet, de la nature des sols et des usages locaux. 
 
10. Pour s’opposer à la déclaration préalable déposée par la société requérante, le préfet a ainsi qu’il a été dit au point 7, également retenu que l’activité d’éco-pâturage ne peut pas être considérée comme une activité agricole et que la justification du choix du nouveau modèle économique ne permet pas de s’assurer du maintien d’une activité agricole significative.  
 
11. Ainsi qu’il a été dit au point 5, la société requérante s’est bornée, dans son dossier de déclaration préalable, afin d’établir la compatibilité de son projet avec une activité agricole, à s’engager à proposer, dans le périmètre de la communauté de communes correspondant à la commune de Fronton, un éleveur ovin afin de mettre en place une activité d’éco-pâturage qui sera jointe à son activité de production d’énergies. S’il ressort de l’étude préalable agricole que le projet pourrait accueillir un pâturage ovin sur 4,9 hectares avec 50 brebis, géré par convention de pâturage avec un éleveur local, avec rotation saisonnière tout au long de l’année et production de viande valorisée à 7 076 euros par an, que les terres concernées sont en friche agricole depuis plus de 15 ans et qu’elles présentent un faible potentiel agronomique, les circonstances que le propriétaire de la parcelle ne soit pas exploitant agricole et qu’aucun exploitant agricole, ni éleveur ovin ne soit identifié dans le projet, sont de nature, à elles seules, à remettre en cause la viabilité de l’activité agricole ou pastorale envisagée. Par suite, dès lors qu’il n’apparaît pas que le projet permettrait l’exercice d’une activité agricole ou pastorale significative sur son terrain d’implantation, le moyen tiré de ce que le préfet a commis une erreur d’appréciation au regard des dispositions de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme n’est pas de nature à faire naître un doute sérieux quant à la légalité du motif de refus exposé au point précédent. Or, il résulte de l’instruction que l’autorité compétente aurait pris la même décision si elle n’avait retenu que ce seul motif pour s’opposer à la déclaration préalable en litige. 
 
12. Il résulte de ce qui précède que les conclusions tendant à la suspension de l’exécution de l’arrêté du 10 octobre 2025 doivent être rejetées, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la condition d’urgence.  
  
Sur les conclusions relatives à l’article L. 761-1 du code de justice administrative : 
 
13. Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société Melvan une somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 
 
 
 
 
 
  
 
  
 
 
 
O R D O N N E : 
 
 
  
Article 1er : La requête de la société Melvan est rejetée.  
 
Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société par actions simplifiée Melvan et à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
  
Une copie en sera adressée pour information au préfet de la Haute-Garonne.  
 
  
Fait à Toulouse le 12 mai 2026.   
 
  
  
Le juge des référés, 
  
  
  
   
B. LE FIBLEC 
  
La greffière, 
  
  
  
  
P. BOYER 
 
  
La République mande et ordonne à la ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui la concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
  
Pour expédition conforme, 
la greffière en chef, 
ou par délégation, la greffière,