Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 14 février 2022

Vu la procédure suivante :
Par trois demandes, la société Enedis a demandé au tribunal administratif de Nantes, en premier lieu, d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 4129 émis le 22 décembre 2015 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 412 444 euros correspondant à la part " R2 " de la redevance due au titre des contrats de concession du service public de la distribution de l'énergie électrique pour l'année 2015 et les titres de recettes exécutoires n° 1852 et n° 1853 émis le 10 mai 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement des sommes de 381 594 euros et 26 104 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2014, en deuxième lieu, d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 5460 émis le 22 décembre 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 346 328 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2016 et, en troisième lieu, d'annuler le titre de recettes exécutoire n° 5461 émis le 22 décembre 2016 par Nantes Métropole afin d'obtenir le paiement de la somme de 42 671 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2016, ainsi que de la décharger de l'obligation de payer ces sommes.
Par trois jugements nos 1601453, 1605771 du 23 mai 2018, n° 1704462 du 6 février 2019 et n° 1704465 du 6 février 2019, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces titres de recettes exécutoires en tant que le montant de la part " R2 " de la redevance de concession a été calculé sans prendre en compte le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre et déchargé, dans cette mesure, la société Enedis de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par ces titres exécutoires.
Par un arrêt n° 18NT02767, 19NT01276, 19NT01277 du 13 février 2020, la cour administrative d'appel de Nantes, sur l'appel de Nantes Métropole, a annulé ces trois jugements et rejeté les demandes présentées par la société Enedis devant le tribunal administratif de Nantes.
Par un pourvoi sommaire, un mémoire complémentaire et deux autres mémoires, enregistrés le 14 avril 2020, le 6 juillet 2020, le 14 mai 2021 et le 3 novembre 2021 au secrétariat du contentieux du Conseil d'Etat, la société Enedis demande au Conseil d'Etat :
1°) d'annuler cet arrêt ;
2°) réglant l'affaire au fond, de faire droit à ses conclusions ;
3°) de mettre à la charge de Nantes Métropole la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le code général des collectivités territoriales ;
- la loi n° 2014-891 du 8 août 2014 ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de Mme Marie-Gabrielle Merloz, rapporteure publique ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Sevaux, Mathonnet, avocat de la société Enedis et à la SCP Foussard, Froger, avocat de Nantes Métropole ;
Considérant ce qui suit :
1. Il ressort des pièces du dossier soumis aux juges du fond que les communes de Nantes, Indre et Rezé (Loire-Atlantique) ont, par des conventions respectivement signées les 14 octobre 1994, 24 avril 1995 et 22 septembre 1995, concédé le service public de la distribution de l'électricité à Electricité de France (EDF), aux droits de laquelle est venue la société Electricité réseau distribution France (ERDF), elle-même devenue Enedis. Le cahier des charges de ces concessions prévoit le versement, par le concessionnaire au concédant, d'une redevance annuelle en contrepartie des dépenses supportées par l'autorité concédante au bénéfice du service public concédé, comprenant une part dite " de fonctionnement ", dénommée " R1 ", et une part dite d'investissement, dénommée " R2 ". En janvier 2002, les trois communes ont transféré leur compétence d'autorité organisatrice de la distribution d'électricité à la communauté urbaine de Nantes, devenue Nantes Métropole en 2015. Cette dernière a émis à l'encontre de la société Enedis, d'une part, le 22 décembre 2015, un titre exécutoire en vue d'obtenir le paiement de la somme de 412 444 euros correspondant à la part " R2 " de la redevance de concession due au titre de l'année 2015, d'autre part, le 10 mai 2016, deux titres exécutoires en vue d'obtenir le paiement des sommes de 381 594 euros et 26 104 euros correspondant à une fraction de la part " R2 " de la redevance due au titre de l'année 2014 et, enfin, le 22 décembre 2016, deux titres exécutoires en vue d'obtenir le paiement des sommes de 356 328 euros et 42 671 euros, correspondant également à la part " R2 ", dues pour l'année 2016. Par trois jugements des 23 mai 2018 et 6 février 2019, le tribunal administratif de Nantes a annulé ces titres exécutoires en tant que les montants de la redevance " R2 " qu'ils mettaient à la charge de la société Enedis a été calculé sans prendre en compte le montant des taxes communales sur la consommation finale d'électricité recouvrées sur le territoire des communes de Nantes, Rezé et Indre et déchargé, dans cette mesure, la société Enedis de l'obligation de payer les sommes mises à sa charge par les titres exécutoires. La société Enedis se pourvoit contre l'arrêt du 13 février 2020 par lequel la cour administrative d'appel de Nantes a annulé ces jugements et rejeté les demandes présentées par cette société devant le tribunal administratif de Nantes.
2. L'article 4 des cahiers des charges des concessions mentionnées au point 1 stipule que : " En contrepartie des financements que l'autorité concédante supporte au titre d'installations dont elle est maître d'ouvrage et intégrées dans la concession, ou de la propre participation de cette autorité à des travaux dont le concessionnaire est maître d'ouvrage ou de toute dépense effectuée par l'autorité concédante pour le service public faisant l'objet de la présente concession, le concessionnaire versera à l'autorité concédante une redevance déterminée comme indiqué dans l'annexe 1 au présent cahier des charges ". L'article 2.1 de l'annexe 1 à ces cahiers des charges stipule que la part " R2 " de la redevance " représente, chaque année N, une fraction de la différence, si elle est positive, entre certaines dépenses d'investissement effectuées et certaines recettes perçues par l'autorité concédante durant l'année N-2 " et son article 2.3 stipule que cette redevance est calculée en application de la formule " (A + 0,74 B + 0,30 E - 0,5 T) x (1 + PC/ PD) x (0,005 D + 0,125) ", dans laquelle " A ", " B " et " E " représentent le montant des travaux financés par l'autorité concédante et " T " correspond au " produit net de la taxe municipale sur l'électricité sur le territoire de la concession, ayant fait l'objet de titres de recettes de l'autorité concédante l'année pénultième ".
Sur la régularité de l'arrêt attaqué :
3. Il ressort des pièces de la procédure que, dans le mémoire du 25 septembre 2019 qu'elle a présenté dans l'affaire n° 19NT01277, intitulé mémoire en défense et en appel incident, la société Enedis a formé un appel incident contre le jugement du tribunal administratif n° 1704465 du 6 février 2019, en tant que ce jugement a rejeté ses conclusions tendant à l'annulation du titre exécutoire, en tant que le montant de la part R2 de la redevance mise à sa charge a été calculé sur la base d'un terme " E " erroné. En omettant de statuer sur cet appel incident, la cour administrative d'appel a entaché son arrêt d'irrégularité et la société Enedis est fondée à en demander, dans cette mesure, l'annulation.
Sur le bien-fondé de l'arrêt attaqué :
4. D'une part, aux termes de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales : " Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale peuvent à tout moment transférer, en tout ou partie, à ce dernier, certaines de leurs compétences dont le transfert n'est pas prévu par la loi ou par la décision institutive ainsi que les biens, équipements ou services publics nécessaires à leur exercice. / () / L'établissement public de coopération intercommunale est substitué de plein droit, à la date du transfert de compétences, aux communes qui le composent dans toutes leurs délibérations et tous leurs actes. / Les contrats sont exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance, sauf accord contraire des parties. La substitution de personne morale aux contrats conclus par les communes n'entraîne aucun droit à résiliation ou à indemnisation pour le cocontractant. La commune qui transfère la compétence informe les cocontractants de cette substitution ".
5. D'autre part, aux termes de l'article L. 5215-32 du même code, applicable aux métropoles en vertu de l'article L. 5217-11 de ce code, dans sa rédaction résultant de l'article 18 de la loi n° 2014-891 de finances rectificative pour 2014 : " La communauté urbaine peut () percevoir, au titre de la compétence d'autorité organisatrice de la distribution publique d'électricité mentionnée à l'article L. 2224-31, sous réserve que cette compétence ne soit pas déjà exercée par une autorité mentionnée à l'article L. 5212-34, la taxe communale sur la consommation finale d'électricité dans les conditions prévues aux articles L. 2333-2 à L. 2333-5 en lieu et place des communes dont la population recensée par l'Institut national de la statistique et des études économiques au 1er janvier de l'année est inférieure ou égale à 2 000 habitants. Pour les autres communes, cette taxe peut être perçue par la communauté urbaine en lieu et place de la commune s'il en est décidé ainsi par délibérations concordantes du groupement et de la commune intéressée (). La communauté urbaine peut reverser à une commune une fraction de la taxe perçue sur le territoire de celle-ci, par délibérations concordantes prises dans les conditions prévues au premier alinéa du même I () ".
6. Par une appréciation souveraine exempte de dénaturation, la cour administrative d'appel a jugé qu'il résulte des stipulations des cahiers des charges des concessions citées au point 2, en particulier de la formule de calcul de la part " R2 " de la redevance de concession figurant à l'article 2.1 de l'annexe 1 à ces cahiers des charges, que le produit net de la taxe communale sur la consommation finale d'électricité sur le territoire de la concession n'est imputé, à hauteur de 50 %, sur le montant de cette redevance, que s'il a fait l'objet de titres de recettes de l'autorité concédante, de sorte qu'en l'espèce, la taxe communale sur la consommation finale d'électricité ayant fait l'objet de titres de recettes émis par les communes de Nantes, Rezé et Indre qui avaient perdu la qualité d'autorité concédante, le terme " T " de la part " R2 " de la redevance était nul.
7. En retenant cette interprétation des contrats, la cour administrative d'appel n'a ni entaché son arrêt de contradiction de motifs, ni omis de prendre en compte la commune intention des parties, qui ont entendu, pour le calcul du montant de la redevance destinée à financer les dépenses d'investissement supportées par l'autorité concédante, minorer le montant de la redevance en fonction du produit de la taxe sur les fournitures d'électricité effectivement perçu par cette autorité. La cour administrative d'appel n'a pas davantage méconnu les dispositions de l'article de l'article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales, citées au point 4, en vertu desquelles, en cas de transfert de la compétence à un établissement public de coopération intercommunale, les contrats continuent d'être exécutés dans les conditions antérieures jusqu'à leur échéance.
8. Il résulte de ce qui précède que la société Enedis n'est fondée à demander l'annulation de l'arrêt qu'elle attaque qu'en tant que celui-ci a omis de se prononcer sur les conclusions d'appel incident qu'elle avait formées à l'encontre du jugement du tribunal administratif n° 1704465 du 6 février 2019.
9. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu'une somme soit mise à la charge de Nantes Métropole, qui, pour l'essentiel, n'est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l'espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la société Enedis la somme de 3 000 euros à verser à Nantes Métropole au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : L'arrêt de la cour administrative d'appel de Nantes du 13 février 2020 est annulé en tant qu'il a omis de se prononcer sur l'appel incident de la société Enedis à l'encontre du jugement du tribunal administratif de Nantes n° 1704465 du 6 février 2019.
Article 2 : L'affaire est renvoyée, dans cette mesure, à la cour administrative d'appel de Nantes.
Article 3 : Le surplus des conclusions du pourvoi de la société Enedis est rejeté.
Article 4 : La société Enedis versera à Nantes Métropole une somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 5 : La présente décision sera notifiée à la société Enedis et à Nantes Métropole.440086