Conseil d'État · 3ème et 8ème chambres réunies — 21 mars 2025

Vu la procédure suivante :
Par une décision avant dire droit n° 445611 du 12 avril 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux, a sursis à statuer sur les conclusions de la requête de l'association AFAIA, tendant, d'une part, à l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 4 février 2020 par laquelle l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) a rejeté sa demande de modification du Guide de lecture des règlements (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 et (CE) n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 en tant qu'il définit la notion d'élevage industriel au sens de l'annexe n° 1 du règlement (CE) n° 889/2008, et, d'autre part, à ce qu'il soit enjoint à l'INAO de modifier en conséquence le Guide de lecture dans un délai d'un mois à compter de la notification de sa décision et de prendre les mesures de publicité de nature à mettre en évidence que l'interprétation nouvelle relative à la définition d'effluents d'élevage industriel n'est plus applicable ni en vigueur, jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions préjudicielles suivantes :
1°) L'annexe II du règlement (UE) 2021/1165 de la Commission du 15 juillet 2021 pris pour l'application du règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 doit-elle être interprétée en ce sens que la notion d'élevage industriel qui y figure est équivalente à celle d'élevage hors sol '
2°) Si la notion d'élevage industriel est distincte de la notion d'élevage hors sol, quels sont les critères à prendre en compte pour déterminer si un élevage doit être qualifié d'industriel au sens de l'annexe II du règlement (UE) 2021/1165 '
Par un arrêt du 4 octobre 2024 (C-228/23), la Cour de justice de l'Union européenne a répondu aux questions préjudicielles du Conseil d'Etat.
Par une mesure supplémentaire d'instruction du 8 novembre 2024, le Conseil d'Etat a communiqué, pour observations éventuelles, aux parties l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 4 octobre 2024.
Par un mémoire, enregistré le 20 décembre 2024, l'association AFAIA a répondu à cette mesure supplémentaire d'instruction.
Par un mémoire, enregistré le 20 février 2025, l'INAO a formulé des observations sur ce mémoire de l'association AFAIA.
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu :
- le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ;
- le règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 ;
- le règlement (CE) n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008 ;
- le règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil du 30 mai 2018 ;
- le règlement d'exécution (UE) 2021/1165 de la Commission du 15 juillet 2021 ;
- la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011 ;
- le code rural et de la pêche maritime ;
- l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 4 octobre 2024, Association AFAIA (C-228/23) ;
- le code de justice administrative ;
Après avoir entendu en séance publique :
- le rapport de M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat,
- les conclusions de M. Thomas Pez-Lavergne, rapporteur public ;
La parole ayant été donnée, après les conclusions, à la SCP Foussard, Froger, avocat de l'association AFAIA et au cabinet François Pinet, avocat de l'Institut national de l'origine et de la qualité ;
Considérant ce qui suit :
1. L'association AFAIA a demandé l'annulation pour excès de pouvoir de la décision du 4 février 2020 par laquelle l'Institut national de l'origine et de la qualité (INAO) a rejeté sa demande de modification de son Guide de lecture des règlements (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007, relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques, et (CE) n° 889/2008 de la Commission du 5 septembre 2008, portant modalités d'application du règlement n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques en ce qui concerne la production biologique, l'étiquetage et les contrôles, en tant qu'il définit la notion d'élevage industriel au sens de l'annexe I de ce dernier règlement  et qu'il soit enjoint à l'INAO de modifier en conséquence le Guide de lecture dans un délai d'un mois à compter de la notification de la décision à intervenir. Par une décision avant dire droit du 12 avril 2023, le Conseil d'Etat, statuant au contentieux a sursis à statuer sur les conclusions de la requête de l'association AFAIA jusqu'à ce que la Cour de justice de l'Union européenne se soit prononcée sur les questions qu'il lui a renvoyées à titre préjudiciel. Par un arrêt du 4 octobre 2024, la Cour de justice a répondu à ces questions.
Sur le cadre juridique applicable :
2. Le règlement (UE) 2018/848 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil, définit, à son article 3, la " production biologique " comme désignant " l'utilisation () de méthodes de production conformes au présent règlement à toutes les étapes de la production, de la préparation et de la distribution ". Il mentionne parmi les objectifs de la production biologique cités à l'article 4 : " () b) préserver la fertilité à long terme des sols ; / () d) apporter une contribution notable à un environnement non toxique ; / e) contribuer à des normes élevées en matière de bien-être animal () ". Aux termes de l'article 5 du même règlement : " La production biologique est un système de gestion durable qui repose sur les principes généraux suivants : ()/ g) restreindre l'utilisation d'intrants extérieurs ; lorsque des intrants extérieurs sont nécessaires, ou en l'absence des pratiques et méthodes de gestion appropriées visées au point f), leur utilisation est limitée aux : / i) intrants provenant de la production biologique ; () / ii) substances naturelles ou substances dérivées de substances naturelles ; () ". Aux termes de l'article 6 de ce règlement : " Dans le cadre des activités agricoles et de l'aquaculture, la production biologique repose, en particulier, sur les principes spécifiques suivants : / a) préserver et développer la vie et la fertilité naturelle des sols () ; / b) réduire au minimum l'utilisation de ressources non renouvelables et d'intrants extérieurs ; / c) recycler les déchets et les sous-produits d'origine végétale ou animale comme intrants pour la production végétale ou animale ; () ". L'article 9 du même règlement dispose que : " () / 3. Aux fins et utilisations visées aux articles 24 et 25 et à l'annexe II, seuls les produits et substances qui ont été autorisés en vertu de ces dispositions peuvent être utilisés en production biologique, à condition que leur utilisation dans la production non biologique ait également été autorisée conformément aux dispositions applicables du droit de l'Union et, le cas échéant, conformément aux dispositions nationales fondées sur le droit de l'Union. () ". Aux termes de l'article 12 de ce règlement, définissant les " règles applicables à la production végétale " : " 1. Les opérateurs produisant des végétaux ou des produits végétaux se conforment en particulier aux règles détaillées qui figurent à l'annexe II, partie I. () ". Aux termes de l'article 14 de ce règlement, définissant les " règles applicables à la production animale " : " 1. Les opérateurs du secteur de la production animale se conforment, en particulier, aux règles de production détaillées qui figurent à l'annexe II, partie II () ". L'article 24 du même règlement, relatif à l'" autorisation des produits et substances utilisés en agriculture biologique " dispose que : " 1. La Commission peut autoriser l'utilisation de certains produits et de certaines substances en production biologique et inscrit ces produits et substances autorisés sur des listes limitatives, aux fins suivantes : () / b) en tant qu'engrais, amendements du sol et éléments nutritifs ; () ". L'annexe II de ce règlement dispose dans sa " Partie I : règles applicables à la production de végétaux " que : " 1.9.2. La fertilité et l'activité biologique du sol sont préservées et augmentées de la manière suivante : () / c) dans tous les cas, par l'épandage d'effluents d'élevage ou de matières organiques, de préférence compostés, provenant de la production biologique. / 1.9.3. Lorsque les mesures prévues aux points 1.9.1 et 1.9.2 ne permettent pas de couvrir les besoins nutritionnels des végétaux, seuls les engrais et amendements du sol dont l'utilisation est autorisée en production biologique conformément à l'article 24 sont utilisés, et uniquement dans la mesure nécessaire. () ". Cette même annexe dispose, dans sa " Partie II : règles applicables à la production animale ", d'une part, au titre des " Exigences générales ", que : " () 1.1. Hormis pour l'apiculture, la production animale hors sol est interdite lorsque l'agriculteur envisageant de produire des animaux d'élevage biologiques ne gère pas de terres agricoles et n'a pas conclu d'accord de coopération écrit avec un agriculteur quant à l'utilisation d'unités de production biologique ou d'unités de production en conversion pour ces animaux ", que " 1.4.2.1. () les animaux biologiques paissent sur des terres biologiques () ", et que " 1.6.3. La densité de peuplement des bâtiments garantit le confort et le bien-être des animaux, ainsi que la prise en compte de leurs besoins spécifiques et dépend, notamment, de l'espèce, de la race et de l'âge des animaux. () / 1.6.8. Des cages, boxes et cases à plancher en caillebotis ne sont utilisés pour l'élevage d'aucune espèce animale. / " et énonce, d'autre part, au titre des règles spécifiques aux différentes espèces animales, des exigences relatives aux sols des bâtiments d'élevage excluant qu'ils soient en totalité constitués de caillebotis ou de grilles.
3. Le règlement d'exécution (UE) 2021/1165 de la Commission du 15 juillet 2021, autorisant l'utilisation de certains produits et substances dans la production biologique et établissant la liste de ces produits et substances, dispose en son article 2 : " Aux fins de l'article 24, paragraphe 1, point b), du règlement (UE) 2018/848, seuls les produits et substances énumérés à l'annexe II du présent règlement peuvent être utilisés dans la production biologique en tant qu'engrais, amendements du sol et éléments nutritifs pour la nutrition des végétaux (), à condition qu'ils soient conformes aux dispositions pertinentes du droit de l'Union () ". L'annexe II dispose que " Les engrais, amendements du sol et éléments nutritifs énumérés dans la présente annexe peuvent être utilisés en production biologique pour autant qu'ils soient conformes : / - aux législations applicables de l'Union et nationales sur les fertilisants, en particulier, le cas échéant, le règlement (CE) n° 2003/2003 et le règlement (UE) 2019/1009 ; et / - à la législation de l'Union sur les sous-produits, en particulier le règlement (CE) n° 1069/2009 et le règlement (CE) n° 142/2011, et notamment ses annexes V et XI ". Parmi les produits énumérés figurent notamment les " Fumiers ", le " Fumier séché et fiente de volaille déshydratée ", le " Compost d'excréments d'animaux solides, y compris les fientes de volaille et les fumiers compostés " et les " Excréments d'animaux liquides ", avec la précision " Provenance d'élevages industriels interdite ".
4. Par son arrêt du 4 octobre 2024 (C-228/23) par lequel elle s'est prononcée sur les questions que le Conseil d'Etat, statuant au contentieux lui avait soumises, la Cour de justice de l'Union européenne a, notamment, relevé que, si la notion d'" élevage industriel " doit faire l'objet d'une interprétation autonome et uniforme, il n'en demeure pas moins que, en l'état actuel du droit de l'Union, les critères à prendre en compte pour déterminer si un élevage doit être qualifié d'" industriel " au sens de l'annexe II du règlement d'exécution (UE) 2021/1165 ne font pas l'objet de mesures générales d'harmonisation. La Cour de justice de l'Union européenne a, ensuite, jugé, d'une part, que cette annexe II doit être interprétée en ce sens que, en ce qui concerne les préparations de micro-organismes qui peuvent être utilisées pour améliorer l'état général du sol ou la disponibilité d'éléments nutritifs dans le sol ou les cultures, l'expression " provenance d'élevages industriels interdite ", employée dans le tableau figurant à cette annexe, n'équivaut pas à une interdiction des seules préparations provenant des élevages " hors sol ", étant précisé que, conformément à cette disposition, les engrais, amendements du sol et éléments nutritifs dont ladite annexe interdit l'utilisation en agriculture biologique sont ceux issus de l'élevage industriel et non uniquement ceux provenant de l'élevage hors sol. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé, d'autre part, que l'annexe II, troisième alinéa, du règlement d'exécution (UE) 2021/1165 doit être interprétée en ce sens qu'elle ne s'oppose pas à une réglementation nationale en vertu de laquelle l'interdiction de l'utilisation, sur des terres biologiques, des engrais et amendements du sol d'origine animale en " provenance d'élevages industriels " vise également les effluents d'élevages en système caillebotis ou grilles intégral et dépassant les seuils définis à l'annexe I de la directive 2011/92/UE du Parlement européen et du Conseil du 13 décembre 2011, concernant l'évaluation des incidences de certains projets publics et privés sur l'environnement, ainsi que ceux d'élevages en cages et dépassant les mêmes seuils. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé qu'il convient cependant, aux fins de cette qualification, de se fonder sur un faisceau d'indices ayant trait, à tout le moins, à la préservation du bien-être animal, au respect de la biodiversité ainsi qu'à la protection de l'environnement et du climat.
Sur la requête de l'association AFAIA :
5. En premier lieu, il résulte de l'interprétation donnée par la Cour de justice dans son arrêt du 4 octobre 2024 que les critères à prendre en compte pour déterminer si un élevage doit être qualifié d'" industriel " au sens de l'annexe II du règlement d'exécution (UE) 2021/1165 ne faisant pas l'objet de mesures générales d'harmonisation, les Etats membres sont compétents pour préciser la notion d'élevage industriel. Par suite, le moyen tiré ce que l'INAO ne serait pas compétent pour édicter, à cet égard, des mesures destinées à compléter ce règlement doit être écarté.
6. En deuxième lieu, d'une part, il résulte de l'interprétation donnée par la Cour de justice dans son arrêt du 4 octobre 2024 que, contrairement à ce que soutient l'association requérante, l'INAO n'a pas méconnu le règlement (CE) n° 889/2008 en donnant de la notion d'élevage industriel au sens de l'annexe I de ce règlement une définition plus large que celle de la notion d'élevage hors sol. D'autre part, l'association requérante soutient également que l'INAO aurait méconnu ce règlement au motif que, selon les propres déclarations de cet établissement, la définition qu'il a retenue tient compte non seulement d'exigences relatives à la préservation du bien-être animal, mais aussi d'exigences relatives à la présence potentielle de contaminants dans les produits des élevages et à la confiance du consommateur, alors que, selon l'association, ces deux dernières exigences ne figureraient pas dans l'énumération des indices sur lesquels, aux termes de l'arrêt de la Cour de justice, il convient de se fonder. Ce moyen ne peut toutefois qu'être écarté dès lors qu'il ressort des termes mêmes de cet arrêt que la liste des indices pertinents qu'il énumère, qui inclut au demeurant aussi ceux ayant trait au respect de la biodiversité et à la protection de l'environnement et du climat, n'est pas limitative, et que l'AFAIA ne précise pas autrement en quoi les exigences contestées méconnaîtraient les dispositions de ce règlement.
7. En troisième lieu, d'une part, il résulte de l'interprétation donnée par la Cour de justice dans son arrêt du 4 octobre 2024 que, comme il a été dit au point précédent, l'expression " provenance d'élevages industriels interdite ", employée dans le tableau figurant à l'annexe II du règlement d'exécution (UE) 2021/1165, n'équivaut pas à l'interdiction des seules préparations provenant des élevages " hors sol ", qui était en vigueur jusqu'à l'intervention du règlement (CE) n° 889/2008 de la Commission. L'INAO était donc tenu de modifier son Guide de lecture en vue de tenir compte de cette évolution réglementaire. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que la modification du Guide de lecture est intervenue au terme d'une longue concertation, que l'entrée en vigueur de l'interprétation litigieuse a été différée au 1er janvier 2021, qu'un délai de douze mois à compter de cette date a été prévu pour permettre la commercialisation des engrais fabriqués avant le 31 décembre 2020 et qu'un délai supplémentaire de douze mois a été prévu pour en permettre l'utilisation. Par suite, le moyen tiré d'une violation des principes de sécurité juridique et de confiance légitime doit être écarté.
8. En quatrième lieu, comme indiqué au point 5, il résulte de l'interprétation donnée par la Cour de justice dans son arrêt du 4 octobre 2024 que les critères à prendre en compte pour déterminer si un élevage doit être qualifié d'" industriel " au sens de l'annexe II du règlement d'exécution (UE) 2021/1165 ne font pas l'objet de mesures générales d'harmonisation, de telle sorte que les Etats membres sont compétents pour préciser la notion d'élevage industriel. Dès lors, l'association AFAIA ne saurait utilement faire valoir que d'autres Etats membres de l'Union européenne auraient fait un choix différent de celui des autorités françaises. Son moyen tiré de ce que l'interprétation litigieuse de l'INAO méconnaîtrait le principe de concurrence loyale au sein du marché intérieur doit donc être écarté.
9. Il résulte de tout ce qui précède que l'association AFAIA n'est pas fondée à demander l'annulation de la décision par laquelle l'INAO a rejeté sa demande tendant à la modification du Guide de lecture litigieux. Sa requête doit par suite être rejetée, y compris ses conclusions aux fins d'injonction et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'association AFAIA la somme de 3 000 euros à verser à l'INAO au titre des mêmes dispositions.
D E C I D E :
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Article 1er : La requête de l'association AFAIA est rejetée.
Article 2 : L'association AFAIA versera à l'INAO la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.
Article 3 : La présente décision sera notifiée à l'association AFAIA, à l'Institut national de l'origine et de la qualité et à la ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire.
Délibéré à l'issue de la séance du 5 mars 2025 où siégeaient : M. Rémy Schwartz, président adjoint de la section du contentieux, présidant ; M. Stéphane Verclytte, M. Thomas Andrieu, présidents de chambre ; M. Jonathan Bosredon, Mme Catherine Fischer-Hirtz, M. Philippe Ranquet, Mme Sylvie Pellissier, Mme Emilie Bokdam-Tognetti, conseillers d'Etat et M. Géraud Sajust de Bergues, conseiller d'Etat-rapporteur.
Rendu le 21 mars 2025.
Le président :
Signé : M. Rémy Schwartz
Le rapporteur :
Signé : M. Géraud Sajust de Bergues
La secrétaire :
Signé : Mme Elsa Sarrazin