CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 22 août 2022

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 La commune de Chatou a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Versailles, sur le fondement des dispositions de l'article R. 532-1 du code de justice administrative, de désigner un expert chargé de procéder à une analyse des parcelles disponibles sur le territoire de la commune de Chatou en vue d'évaluer les possibilités de construction de logements sociaux. 
 Par une ordonnance n° 2104828 du 3 novembre 2021, le premier vice-président du tribunal administratif de Versailles, jugé des référés, a rejeté cette demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 18 novembre 2021, la commune de Chatou, représentée par Me Ramel, avocat, demande à la cour : 
 1°) d'annuler l'ordonnance du 3 novembre 2021 ; 
 2°) d'ordonner la désignation d'un expert avec pour mission de rechercher les possibilités offertes par les parcelles disponibles sur le territoire de la commune de Chatou au regard du plan local d'urbanisme actuel, et de la révision de ce plan en cours ainsi que du contrat de mixité sociale, de constater le nombre de parcelles disponibles sur le territoire de la commune de Chatou susceptibles d'accueillir des projets immobiliers de logements sociaux, de constater le nombre d'équipements publics à caractère sportif, scolaire, social et médical présents sur le territoire de la commune de Chatou et les modalités de desserte du territoire au regard de l'offre de mobilités, d'évaluer les possibilités de construction de logements sociaux, aussi bien d'un point de vue quantitatif que qualitatif, et ses contraintes tant sur les finances publiques communales que sur les infrastructures communales, d'évaluer le coût de la construction de logements sociaux susceptibles de peser sur les finances locales eu égard au foncier disponible, d'évaluer l'augmentation consécutive du nombre d'habitants de la commune de Chatou, à considérer qu'elle ait pu atteindre les objectifs de construction de logements sociaux fixés pour la période triennale 2017-2019, de déterminer si le nombre d'équipements publics à caractère sportif, scolaire, culturel, social et médical présents sur le territoire de la commune de Chatou et les modalités de desserte du territoire au regard de l'offre de mobilités est suffisant pour accueillir le nombre d'habitants susceptibles de s'installer au regard de l'objectif de construction de logements sociaux fixé pour la période triennale 2017-2019, de donner son avis sur l'ensemble des points précités, et recueillir tous éléments et faire toutes autres constations utiles de nature à éclairer le juge compétent dans son appréciation de la légalité de l'arrêté de carence n° 78-2020-12-24-002 du 28 décembre 2020 ; 
 3°) de condamner l'Etat à verser à la commune de Chatou une somme de 3 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif est mal fondée, il a commis une erreur manifeste d'appréciation en écartant les éléments tendant à démontrer l'existence de circonstances particulières nécessitant que l'expertise urbanistique soit réalisée au plus tôt et la rendant indéniablement utile ; 
 - s'agissant des conditions liées à l'urgence, le contentieux soumis au juge du fond concerne la situation urbanistique de la commune de Chatou de 2017 à 2019 et trouve son origine il y a cinq ans ; à la fin de cette période triennale, à laquelle la commune aurait dû réaliser ses objectifs, les faits ayant entrainé la sanction de la ville de Chatou ont eu lieu il y a deux ans ; depuis, des projets immobiliers ont été lancés ou le seront bientôt ; il y a donc une certaine urgence à réaliser dans les meilleurs délais l'expertise, pour avoir une photographie au plus près de la situation qui prévalait lorsque le préfet a sanctionné la commune de Chatou ; l'urgence à statuer est ainsi un circonstance particulière de nature à justifier que le juge des référés fasse usage du pouvoir qu'il tient des dispositions de l'article R. 352-1 du code de justice administrative, sans attendre que la formation de jugement chargée de l'instruction de la requête au fond ait pu elle-même en apprécier l'utilité ; elle s'ancre dans un démarche pérenne pour obtenir des moyens de preuve dans le cadre du contentieux au fond ; la contestation de l'arrêté de carence clôturant la période 2017-2019 par la commune s'inscrit déjà dans une nouvelle période triennale 2020-2022 dans laquelle elle rencontre de nombreuses difficultés pour réaliser les objectifs assignés de réalisation de logement sociaux ;  
 - en outre, le besoin d'éléments urbanistiques s'inscrit tant dans le cadre de ses échanges actuels avec la direction départementale du territoire que dans celui du contentieux introduit sous le n° 2104828 devant le tribunal administratif ; il y a lieu pour l'expert de faire toutes les constatations utiles de nature à éclairer le juge compétent dans son appréciation de la légalité de l'arrêté de carence n° 78-2020-12-24-002 du 28 décembre 2020, en plus de pouvoir donner son avis sur l'ensemble des points mentionnés dans les conclusions ; la demande de la commune ne conduit pas l'expert à prendre positions sur des solutions à donner à une question de droit mais seulement à effectuer des constatations qui seront susceptibles d'éclairer tant le débat au fond et les débats ultérieurs avec la préfecture ; au titre de la période 2020-2022, les résultats de constructions de logements sociaux à Chatou n'ont jamais été aussi faibles, et dans le cadre du débat entre la commune et la préfecture, il serait particulièrement intéressant que l'expert puisse apprécier concrètement si le prononcé de sanctions a un effet bénéfique sur la construction de logements sociaux ; l'expert pourrait ainsi guider la commune dans la poursuite de ses objectifs de logements sociaux pour remplir les objectifs au titre de la période 2020-2022 ; au-delà, il est aussi demandé à l'expert d'évaluer le coût de la construction de logements sociaux, susceptible de peser sur les finances locales ; cette analyse prend tout son sens dans le cadre des échanges avec la préfecture au titre de la période triennale en cours, alors que les échanges autour de la période triennale suivant 2023-2025 vont bientôt débuter ; il existe bien des circonstances particulières nécessitant que le juge des référés fasse usage des pouvoirs qu'il tient en application de l'article R. 532-1 du code de justice administrative ; à ce titre, la mesure d'instruction présente un caractère d'utilité indéniable ;  
 - saisi de l'effet dévolutif de l'appel, le juge des référés de la cour administrative d'appel, après avoir annulé l'ordonnance du juge des référés du tribunal administratif, ne pourra que considérer que les circonstances particulières invoquées justifient l'utilité, pour le juge des référés, de faire usage de ses pouvoirs ; la commune entend se prévaloir des moyens développés dans sa requête de première instance sur l'utilité de la mesure et l'existence de circonstances particulières conduisant au prononcé d'une mesure d'instruction ;  
 - en l'espèce, la désignation d'un expert apparaît particulièrement utile pour déterminer les possibilités offertes en matière de foncier sur le territoire communal ; l'arrêté de carence n° 78-2020-12-24-002 du 28 décembre 2020 du préfet des Yvelines a lourdement sanctionné la commune, qui n'a pas rempli les objectifs fixés de création de logements sociaux pour la période triennale 2017-2019, alors même qu'elle a fait valoir les difficulté auxquelles elle se confronte en raison de l'indisponibilité du foncier sur son territoire ; lorsqu'il apprécie si une commune est en position de carence au regard des objectifs de construction de logements sociaux et qu'il évalue, de fait, les sanctions à prononcer dans ce cadre, est tenu de prendre en compte les difficultés auxquelles la commune a pu se trouver confrontée, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation ; l'instruction du Gouvernement du 23 juin 2020 relative aux conditions de réalisation du bilan triennal et de la procédure de constat de carence au titre de la période 2017-2019 place le critère qualitatif des logements sociaux comme un objectif de premier rang ; pour cette période, la commune a atteint son objectif qualitatif avec plus de 31% de PLI ce qui doit permettre de graduer les sanctions appliquées, alors que le taux de PLS est de 14 % ; le préfet n'a pas pris en compte des éléments de fait, rappelés dans son recours gracieux adressé le 25 février 2021 pour prononcer à son encontre des sanctions pécuniaires et matérielles ; la commune souhaite bénéficier d'éléments concrètement étayés pour appuyer ses allégations relatives à l'impossibilité matérielle de réaliser les objectifs de construction de logements sociaux imposés par l'Etat ; la nomination d'un expert est une mesure utile pour procéder à une analyse approfondie des parcelles disponibles sur son territoire au regard du plan local d'urbanisme actuel et de la révision en cours de ce plan, ainsi que du contrat de mixité sociale, d'évaluer les possibilités de construction de logements sociaux aussi bien d'un point de vue quantitatif que qualitatif, et ses contraintes tant sur les finances publiques communales que sur les infrastructures communales ;  
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu le code de la construction et de l'habitation ; 
 Vu le code de justice administrative. 
 Par une décision du 1er septembre 2021, le président de la cour administrative d'appel de Versailles a désigné M. Albertini, président de la 6ème chambre, pour statuer en qualité de juge des référés.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Chatou relève appel de l'ordonnance du 3 novembre 2021 par laquelle le premier vice-président du tribunal administratif de Versailles, statuant en référé, a rejeté sa demande présentée sur le fondement de l'article L. 532-1 du code de justice administrative, tendant à ce que soit prescrite une expertise aux fins de procéder à une analyse des parcelles disponibles sur le territoire de la commune de Chatou, en vue d'évaluer les possibilités de construction de logements sociaux. 
 2. Aux termes de l'article R. 532-1 du code de justice administrative : " Le juge des référés peut, sur simple requête et même en l'absence de décision administrative préalable, prescrire toute mesure utile d'expertise ou d'instruction ". L'utilité d'une mesure d'instruction ou d'expertise qu'il est demandé au juge des référés d'ordonner sur le fondement de ces dispositions doit être appréciée, d'une part, au regard des éléments dont le demandeur dispose ou peut disposer par d'autres moyens et, d'autre part, bien que ce juge ne soit pas saisi du principal, au regard de l'intérêt que la mesure présente dans la perspective d'un litige principal, actuel ou éventuel, auquel elle est susceptible de se rattacher. 
 3. La commune de Chatou a saisi le tribunal administratif de Versailles, le 9 juin 2021, d'une requête enregistrée sous le n° 2104828, par laquelle elle demande l'annulation de l'arrêté du 28 décembre 2020 par lequel le préfet des Yvelines a prononcé sa carence, en application de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, pour la période triennale    2017-2019, sur laquelle il n'a pas encore été statué. Si la commune fait valoir qu'il y a urgence à réaliser une expertise dès lors qu'elle est sanctionnée par le préfet, que la situation urbanistique de la ville est en constante évolution du fait de la réalisation de projets immobiliers ainsi que de la modification en cours du plan local d'urbanisme, que ses réalisations en matière de construction de logements sociaux présentent un caractère qualitatif indéniable au cours de la période triennale en cause, que les éléments dont elle se prévaut n'ont pas été pris en compte par le préfet des Yvelines pour prononcer des sanctions, pécuniaires et matérielles, à son encontre, en faisant état de discussions qui se poursuivent avec la préfecture pour la période triennale 2020-2022 et pour celle qui va suivre, au demeurant  sans incidence sur la situation en fait et en droit à la date de l'arrêté en litige devant le tribunal administratif, et de ce qu'il faut évaluer les contraintes de la construction de logements sociaux, tant sur les finances publiques locales que sur les infrastructures publiques locales, elle ne démontre pas en cause d'appel en quoi la formation de jugement chargée de l'instruction de la requête au fond, et le cas échéant, l'expert qu'elle serait amenée à désigner, ne seraient pas en mesure d'apprécier les circonstances de fait existantes à la date de l'arrêté de carence contesté du 28 décembre 2020. Dans ces conditions, aucune circonstance particulière de l'espèce, y compris en cause d'appel, ne conférerait à la mesure qu'il est demandé au juge des référés d'ordonner, un caractère d'utilité différent de celui de la mesure que le juge de l'excès de pouvoir du tribunal administratif de Versailles, qui demeure saisi de la requête n° 2104828, pourra décider le cas échéant, dans l'exercice de ses pouvoirs de direction de l'instruction. Ainsi, la commune de Chatou n'apporte pas d'éléments de nature à justifier que le juge des référés fasse usage du pouvoir qu'il tient des dispositions citées ci-dessus, sans attendre que la formation de jugement compétemment saisie du tribunal administratif ait pu elle-même en apprécier l'utilité. La mesure d'expertise sollicitée ne présente pas, dès lors, le caractère d'utilité requis par les dispositions précitées de l'article R.532-1 du code de justice administrative.  
 4. Il résulte de ce qui précède que la commune de Chatou n'est pas fondée à soutenir que c'est à tort que, par l'ordonnance attaquée, le président du tribunal administratif de Versailles a rejeté sa demande. Par suite, ses conclusions à fin de désignation d'un expert et celles présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : La requête de la commune de Chatou est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la commune de Chatou, au ministre de l'intérieur et des outre-mer, au ministre de la transition écologique et de la cohésion des territoires et au préfet des Yvelines. 
 Fait à Versailles, le 22 août 2022. 
 Le président de la 6ème chambre 
 Paul-Louis Albertini 
 La République mande et ordonne au préfet des Yvelines en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
  La greffière,