CAA75 · Juge des référés — 20 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A B a demandé au tribunal administratif de Montreuil d'annuler la décision du 15 octobre 2021 par laquelle le centre hospitalier intercommunal Robert-Ballanger l'a suspendu de ses fonctions de praticien en pédiatrie et d'enjoindre à la directrice générale du groupement hospitalier de territoire Grand Paris Nord-Est de lui verser le traitement qu'il aurait perçu pendant la période de suspension des fonctions. 
 Par un jugement n° 2117204 du 1er décembre 2023, le tribunal administratif de Montreuil a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 11 février 2024, 11 mai 2024, 22 septembre 2024 et 3 novembre 2024, M. B, représenté par Me Manna, demande à la cour : 
 1°) de poser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne et de surseoir à statuer dans l'attente de sa réponse ; 
 2°) d'annuler ce jugement ; 
 3°) d'annuler la décision du 15 octobre 2021 ; 
 4°) de lui verser la rémunération qu'il aurait perçue pendant la période de suspension des fonctions ; 
 5°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par des mémoires, enregistrés les 12 avril 2024 et 17 octobre 2024, le centre hospitalier intercommunal Robert-Ballanger, représenté par Me Uzel, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mis à la charge de M. B le versement de la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par des mémoires distincts, enregistrés les 27 mai 2024 et 4 novembre 2024, M. B, représenté par Me Manna, demande à la cour, en application de l'article 23-1 de l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, à l'appui de sa requête d'appel, de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité relative à la conformité aux droits et libertés garantis par la Constitution des dispositions du III de l'article 14 de la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 qui fixent les conditions de la suspension des fonctions pour les agents publics n'étant pas vaccinés contre le covid-19. 
 Il soutient que :  
 a) les dispositions dont la constitutionnalité est contestée sont applicables au litige ;  
 b) elles n'ont pas été déclarées conformes à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, la décision n° 2021-824 DC ne s'étant prononcée que sur la conformité à la Constitution d'autres dispositions de la loi du 5 août 2021 ;  
 c) la question posée n'est pas dépourvue de caractère sérieux dès lors que : 
 - le régime de suspension des fonctions sans traitement prévu par les dispositions du III de l'article 14, qui n'était pas nécessaire pour limiter la propagation du virus du covid-19 et est excessive, méconnaît le principe de proportionnalité des peines garanti par l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - l'absence d'obligation de reclassement des personnes dont les fonctions ont été suspendues méconnaît également, pour les mêmes motifs, le principe de proportionnalité des peines ; 
 - la durée illimitée de la suspension des fonctions, qui en l'espèce a duré 607 jours et excède ce qui est nécessaire, méconnaît également le principe de proportionnalité des peines ; 
 - en elle-même, la suspension des fonctions est inutile pour limiter la propagation du virus du covid-19 et méconnaît également le principe de proportionnalité des peines ; 
 - le régime de suspension des fonctions prévu par les dispositions du III de l'article 14, qui est exorbitant du droit commun de la fonction publique, méconnaît les principes de clarté, de prévisibilité et d'intelligibilité de la loi ainsi que le principe d'égalité garantis par les articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen ; 
 - ce régime de suspension des fonctions porte atteinte au principe du contradictoire et aux droits de la défense et méconnaît ainsi l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 octobre 2024, le centre hospitalier intercommunal Robert-Ballanger, représenté par Me Uzel, conclut à ce que la Cour ne transmette pas au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité soulevée par M. B. 
 Il soutient que la question est dépourvue de caractère sérieux. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la Constitution, notamment son article 61-1 ; 
 - l'ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article 61-1 de la Constitution : " Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé () ". Aux termes de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel : " La juridiction statue sans délai par une décision motivée sur la transmission de la question prioritaire de constitutionnalité au Conseil d'État ou à la Cour de cassation. Il est procédé à cette transmission si les conditions suivantes sont remplies : 1° La disposition contestée est applicable au litige ou à la procédure, ou constitue le fondement des poursuites ; 2° Elle n'a pas déjà été déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances ; 3° La question n'est pas dépourvue de caractère sérieux () ". L'article R. 771-7 du code de justice administrative dispose que : " Les présidents de tribunal administratif et de cour administrative d'appel, le vice-président du tribunal administratif de Paris, les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours ou les magistrats désignés à cet effet par le chef de juridiction peuvent, par ordonnance, statuer sur la transmission d'une question prioritaire de constitutionnalité ".  
 2. Aux termes de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : " I. - A. - A compter du lendemain de la publication de la présente loi et jusqu'au  
 14 septembre 2021 inclus, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12 ou le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. / B. - A compter du 15 septembre 2021, les personnes mentionnées au I de l'article 12 ne peuvent plus exercer leur activité si elles n'ont pas présenté les documents mentionnés au I de l'article 13 ou, à défaut, le justificatif de l'administration des doses de vaccins requises par le décret mentionné au II de l'article 12. / Par dérogation au premier alinéa du présent B, à compter du 15 septembre 2021 et jusqu'au 15 octobre 2021 inclus, sont autorisées à exercer leur activité les personnes mentionnées au I de l'article 12 qui, dans le cadre d'un schéma vaccinal comprenant plusieurs doses, justifient de l'administration d'au moins une des doses requises par le décret mentionné au II du même article 12, sous réserve de présenter le résultat, pour sa durée de validité, de l'examen de dépistage virologique ne concluant pas à une contamination par la covid-19 prévu par le même décret. () / III. - Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. / La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. / La dernière phrase du deuxième alinéa du présent III est d'ordre public. / Lorsque le contrat à durée déterminée d'un agent public non titulaire est suspendu en application du premier alinéa du présent III, le contrat prend fin au terme prévu si ce dernier intervient au cours de la période de suspension () ". 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " La loi ne doit établir que des peines strictement et évidemment nécessaires, et nul ne peut être puni qu'en vertu d'une loi établie et promulguée antérieurement au délit, et légalement appliquée ". D'une part, les principes énoncés par cet article s'appliquent non seulement aux peines prononcées par les juridictions répressives mais aussi à toute sanction ayant le caractère d'une punition. D'autre part, bien que la nécessité des peines attachées aux infractions relève du pouvoir d'appréciation du législateur, la détermination de telles sanctions dont sont assorties les infractions ne doit pas, eu égard à la qualification des faits en cause, être entachée d'erreur manifeste d'appréciation. 
 4. Les dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 tirent les conséquences, pour les agents publics, des dispositions du I du même article prévoyant que les personnels de santé qui ne satisfont pas à leurs obligations en matière de vaccination ne peuvent plus exercer leur activité. Ces dispositions du III de l'article 14 s'imposent à tous les établissements et elles sont dépourvues de caractère disciplinaire. Ainsi, contrairement à ce que soutient M. B, elles ne sont pas des sanctions ayant le caractère d'une punition. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article 8 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, qui ne sont pas applicables, est donc dépourvu de caractère sérieux. 
 5. En tout état de cause, les dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 interviennent dans un contexte de progression rapide de l'épidémie de covid-19 accompagnée de l'émergence de nouveaux variants et, compte tenu d'un niveau encore incomplet de la couverture vaccinale de certains professionnels de santé, entendent garantir le bon fonctionnement des établissements de soins grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles. Elles prévoient notamment que la suspension prend fin dès que l'agent public remplit les conditions de vaccination nécessaires à la reprise de son activité et qu'il conserve le bénéficie des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit. Elles ne sont donc pas manifestement disproportionnées. 
 6. En deuxième lieu, ainsi que le note M. B, les modalités de la suspension des fonctions prévues par les dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ne prévoient notamment ni limitation de durée à quatre mois ni paiement de la rémunération, contrairement au régime de suspension prévu par les dispositions des articles L. 531-1 et suivants du code général de la fonction publique pour le fonctionnaire auteur d'une faute grave. Toutefois, cette différence de traitement, qui est claire et dépourvue d'ambiguïté et qui règle des situations différentes, n'est pas de nature à méconnaître l'objectif de valeur constitutionnelle d'accessibilité et d'intelligibilité de la loi qui découle des articles 4, 5, 6 et 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen. 
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 : " La loi () doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse ". Le principe d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l'objet de la loi qui l'établit. 
 8. La situation des fonctionnaires, auteurs d'une faute grave, suspendus en application des dispositions des articles L. 531-1 et suivants du code général de la fonction publique et celle des personnes mentionnées à l'article 12 de la loi du 5 août 2021 suspendues du fait de l'absence de vaccination contre le virus du covid-19, sont différentes. Le législateur peut donc les régler de façon différente. En outre, l'absence de limitation à quatre mois de la durée de la suspension des fonctions et l'absence de rémunération pendant la période de suspension sont en rapport direct avec l'objet de la loi du 5 août 2021 qui est de limiter la propagation du virus et, ainsi qu'il a été dit, de garantir le bon fonctionnement des établissements de soins grâce à la protection offerte par les vaccins disponibles. Le grief tiré de la méconnaissance du principe d'égalité devant la loi est ainsi dépourvu de caractère sérieux. 
 9. En dernier lieu, aux termes de l'article 16 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen : " Toute société dans laquelle la garantie des droits n'est pas assurée, ni la séparation des pouvoirs déterminée, n'a point de Constitution ". Sont garantis par ces dispositions les droits de la défense. Toutefois, sauf pour les décisions prononçant une sanction ayant le caractère d'une punition, les règles et principes de valeur constitutionnelle n'imposent pas par eux-mêmes aux décisions exécutoires émanant d'une autorité administrative d'être motivées, ni de faire l'objet d'une procédure contradictoire préalable. Les mesures prévues par les dispositions du III de l'article 14 de la loi du 5 août 2021 ne constituant pas des sanctions ayant le caractère de punitions, aucune procédure contradictoire préalable n'est donc prescrite par la Constitution.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que la question prioritaire de constitutionnalité posée par M. B est dépourvue de caractère sérieux. Elle ne remplit donc pas l'une des trois conditions prévues par les dispositions précédemment citées de l'article 23-2 de l'ordonnance du 7 novembre 1958. Il n'y a donc pas lieu de la transmettre au Conseil d'Etat. 
 ORDONNE : 
 Article 1er : Il n'y a pas lieu de transmettre au Conseil d'Etat la question prioritaire de constitutionnalité présentée par M. B. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à M. A B et au centre hospitalier intercommunal Robert-Ballanger. 
 Fait à Paris, le 20 novembre 2024. 
 Le président de la 5ème chambre, 
 A. BARTHEZ 
 La République mande et ordonne au préfet de la Seine-Saint-Denis en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 2 QPC