CAA75 · Juge des référés — 27 août 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 Le département de la Haute-Garonne a demandé au tribunal administratif de Paris, d'une part, sous le n° 2101526, d'annuler les décisions implicites résultant du silence gardé par  le ministre de l'intérieur et le ministre de l'économie et des finances sur sa demande datée du 14 octobre 2020 et reçue le 28 octobre 2020, tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614 -3 du code général des collectivités territoriales fixant, pour chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du revenu de solidarité active (RSA) pris depuis le décret n° 2013-793 du 30 août 2013, le montant des accroissements de charges résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du revenu de solidarité active et d'enjoindre aux ministres concernés, d'édicter l'arrêté prévu par l'article L. 1614 -3 du code général des collectivités territoriales, et, d'autre part, sous le n° 2101527, d'annuler l'arrêté du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA. 
 Par un jugement n° 2101526/2-1, 2101527/2-1 du 15 décembre 2023, le tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête et mémoire en réplique, enregistrés le 15 février 2024 et le 30 octobre 2024, le département de la Haute-Garonne, représenté par Me Heymans, demande à la cour :  
 1°) d'annuler ce jugement n° 2101526/2-1, 2101527/2-1 du 15 décembre 2023 ;  
 2°) d'annuler ces décisions implicites ;  
 3°) d'enjoindre au ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales et au ministre de l'économie, des finances et de la relance d'édicter pour chacun des décrets de revalorisation du RSA, l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales afin que soit constaté l'accroissement des charges pour la période comprise entre 2013 et 2017, à compter de la notification de la décision à intervenir sous astreinte de 10 000 euros par jour de retard ;  
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que :  
 - l'arrêté du 2 décembre 2020 ne peut se substituer aux cinq arrêtés constatant le montant des dépenses résultant des accroissements de charges dus aux mesures de revalorisations exceptionnelles du RSA, qui auraient dû être pris dans un délai de six mois après la publication de chacun des décrets mettant en œuvre cette revalorisation exceptionnelle et qui auraient permis de connaître les incidences propres de chacun de ces décrets ;  
 - en se bornant à fixer le montant annuel des accroissements cumulés de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, l'Etat a méconnu ses obligations ; 
 - les premiers juges ont considéré à tort comme inopérant le moyen tiré de ce que l'absence de compensation intégrale des surcoûts supportés par les départements sur la période 2013 et 2017 révèle que l'Etat avait méconnu son obligation d'édicter l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. 
 Par un mémoire en défense enregistré le 27 juin 2024, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête.  
 Il fait valoir que les moyens soulevés par le département ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier ;  
 Vu : 
 - le code de l'action sociale et des familles ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - les décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1726 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du revenu de solidarité active ;  
 - l'arrêté interministériel du 2 décembre 2020 fixant le montant des accroissements de charge résultant pour les départements des revalorisations exceptionnelles du RSA ; 
 - l'arrêt n° 23PA04840 du 4 juillet 2024 de la cour administrative d'appel de Paris ; 
 - la décision du Conseil d'Etat n° 474467 du 23 octobre 2024 ; 
 - le code de la justice administrative ;  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Dans le cadre de la mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale, annoncé le 21 janvier 2013 par le Premier ministre, qui prévoyait une revalorisation exceptionnelle de 10 % du revenu de solidarité active (RSA) en 5 ans, le Gouvernement a procédé, par les décrets des 30 août 2013, 3 octobre 2014, 6 octobre 2015, 29 septembre 2016 et 4 mai 2017, à des revalorisations successives exceptionnelles de 2 % par an du montant forfaitaire du RSA. Par un courrier du 14 octobre 2020, reçu le 28 octobre suivant, le président du conseil départemental de la Haute-Garonne a saisi respectivement le ministre de l'intérieur et le ministre des comptes publics chargé du budget d'une demande tendant à ce que, soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, constatant le montant des dépenses du département résultant de l'accroissement de charges à la suite de la revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, pour chacun des décrets de revalorisation exceptionnelle du RSA. Par un arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont fixé, après avis du 21 octobre 2020 de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, pour chaque département et collectivité à statut particulier exerçant les compétences habituellement dévolues au département, le coût annuel de ces revalorisations à compter du 1er septembre 2018. Le département de la Haute-Garonne relève appel du jugement du 15 décembre 2023 par lequel le tribunal administratif de Paris a rejeté ses demandes tendant, d'une part, à l'annulation des décisions implicites du ministre de l'intérieur et du ministre des comptes publics chargé du budget en ce qu'elles ont rejeté sa demande tendant à l'édiction de cinq arrêtés sur le fondement de l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales et, d'autre part, à l'annulation de l'arrêté du 2 décembre 2020. 
 2. Aux termes de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents de formation de jugement des tribunaux et des cours () peuvent, par ordonnance : ()  5° Statuer sur les requêtes qui ne présentent plus à juger de questions autres que la condamnation prévue à l'article L. 761-1 ou la charge des dépens ; / 6° Statuer sur les requêtes relevant d'une série, qui, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présentent à juger en droit, pour la juridiction saisie, des questions identiques à celles qu'elle a déjà tranchées ensemble par une même décision devenue irrévocable, à celles tranchées ensemble par une même décision du Conseil d'Etat statuant au contentieux ou examinées ensemble par un même avis rendu par le Conseil d'Etat en application de l'article L. 113-1 () / 7° Rejeter, après l'expiration du délai de recours ou, lorsqu'un mémoire complémentaire a été annoncé, après la production de ce mémoire, les requêtes ne comportant que des moyens de légalité externe manifestement infondés, des moyens irrecevables, des moyens inopérants ou des moyens qui ne sont assortis que de faits manifestement insusceptibles de venir à leur soutien ou ne sont manifestement pas assortis des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé. () ".  
 3. La requête présentée par le département de la Haute-Garonne, sans appeler de nouvelle appréciation ou qualification de faits, présente à juger en droit des questions identiques à celles déjà tranchées ensemble par l'arrêt n° 23PA04840 du 4 juillet 2024 de la cour administrative d'appel de Paris, devenu irrévocable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Par l'arrêté du 2 décembre 2020, les ministres ont fait droit à la demande du département de la Haute-Garonne en tant qu'elle portait sur le montant des accroissements de charges induits, à compter du 1er septembre 2018, par les cinq décrets en cause. Cependant, dès lors que la demande du département tendait à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, cet arrêté ne peut être regardé comme s'étant entièrement substitué aux refus implicites contestés, qui demeurent, dans cette mesure, en litige. 
 5. Aux termes de l'article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : " Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'Etat et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'Etat aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. () Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ". Aux termes du second alinéa de l'article L. 1614-2 du même code : " Toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales du fait de la modification par l'Etat, par voie réglementaire, des règles relatives à l'exercice des compétences transférées est compensée dans les conditions prévues à l'article L. 1614-1. Toutefois, cette compensation n'intervient que pour la partie de la charge qui n'est pas déjà compensée par l'accroissement de la dotation générale de décentralisation mentionnée à l'article L. 1614-4 ". L'article L. 1614-3 du même code prévoit que : " Le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges est constaté pour chaque collectivité par arrêté conjoint du ministre chargé de l'intérieur et du ministre chargé du budget, après avis de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les conditions définies à l'article L. 1211-4-1. () ". Aux termes de l'article L. 1614-5-1 du même code : " L'arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget constatant soit des accroissements ou diminutions de charges en application des dispositions de l'article L. 1614-3, soit des pertes de produit fiscal en application des dispositions de l'article L. 1614-5, intervient dans les six mois de la publication des dispositions législatives ou réglementaires auxquelles il se rapporte ". Il résulte de ces dispositions que le montant des accroissements ou diminutions de charges résultant de chaque modification par voie réglementaire des compétences transférées aux collectivités territoriales doit être constaté par arrêté conjoint du ministre de l'intérieur et du ministre chargé du budget, pris après avis de la commission consultative de l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans les six mois suivant la publication des dispositions modificatives. 
 6. Pour adopter l'arrêté du 2 décembre 2020, les ministres compétents ont retenu une méthodologie d'évaluation des accroissements de charges consistant à calculer isolément l'accroissement résultant de l'intervention de chacun des cinq décrets puis à agréger ces montants afin de procéder à une évaluation globale du coût de la réforme. Cet arrêté a ainsi fixé, pour l'ensemble des départements et collectivités compétents, le montant annuel des accroissements de charges résultant, à compter du 1er septembre 2018, du cumul des revalorisations exceptionnelles du RSA intervenues entre 2013 et 2017, et a évalué ce coût annuel à 26 613 209 euros pour le département de la Haute-Garonne.  
 7. Pour justifier l'abstention du pouvoir règlementaire sur les points demeurant en litige, le ministre de l'intérieur fait valoir que la date du 1er septembre 2018, à compter de laquelle l'arrêté du 2 décembre 2020 constate les dépenses induites par les revalorisations successives du montant forfaitaire du RSA socle, correspond au jour à compter duquel les effets financiers définitifs du cinquième décret ont pu être définitivement connus et chiffrés par les services de la caisse nationale d'allocations familiales et de la caisse de mutualité sociale agricole et que, par ailleurs, les décrets de revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA étant indissociables les uns des autres, il ne serait pas " opérant " d'envisager les effets de ces décrets pris individuellement. Il ressort toutefois des pièces du dossier, et tout particulièrement du procès-verbal de la séance de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales qui s'est tenue le 21 octobre 2020 et de la délibération n° 20-1 rendue par cette instance que, pour évaluer le montant des dépenses en cause, ces services ont, dans un premier temps, évalué le coût de la revalorisation du RSA année par année, pour chaque foyer bénéficiaire du RSA sur les douze mois glissants de chaque revalorisation à compter de la date d'entrée en vigueur de chaque décret de revalorisation, avant de calculer ce coût globalement, en procédant à des ajustements pour tenir compte des événements susceptibles d'interférer sur l'ouverture ou le montant des droits des bénéficiaires et en complétant cette évaluation par une évaluation des surcoûts liés à l'augmentation du nombre de bénéficiaires induite par la revalorisation. Ils ont, dans un deuxième temps, calculé le coût de chaque revalorisation sur les années suivant l'année de référence, et, enfin, agrégé le coût pluriannuel de chaque décret. Eu égard aux différentes étapes de ce calcul, le coût de chaque décret ayant été calculé isolément pour être ensuite agrégé afin de procéder à une évaluation globale de la réforme, la circonstance, invoquée en défense, selon laquelle les effets financiers définitifs de la réforme des revalorisations exceptionnelles du RSA conduite à son terme n'auraient été connus qu'à partir du 1er septembre 2018, n'apparaît pas de nature à faire obstacle à la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l'entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause qui contrairement à ce que soutient le ministre de l'intérieur ont pu être appréciées de manière isolée. 
 8. Le ministre de l'intérieur ne saurait davantage invoquer utilement une " pratique constante et jamais remise en cause jusqu'à présent " de la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, selon laquelle il n'entrerait pas dans le périmètre de l'arrêté prévu par le code de détailler le surcoût des revalorisations passées mais seulement d'arrêter, pour l'avenir, les effets pérennes de la réforme. Il ne saurait davantage se prévaloir d'un avis favorable sur la méthodologie d'évaluation des charges qui a été présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, alors au demeurant qu'il ressort de la lecture de la délibération n° 20-1 mentionnée ci-dessus qu'en présence d'un partage des voix, l'avis a simplement été réputé donné. Enfin, la question de l'édiction de l'arrêté constatant le montant des dépenses résultant des accroissements et diminutions de charges procédant d'une modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées étant, comme le fait valoir le ministre en défense, distincte de celle de l'existence et du niveau de la compensation des charges transférées, il ne saurait pas davantage valablement invoquer l'existence de mesures de compensation pour justifier l'abstention du pouvoir réglementaire sur les points en litige. 
 9. Les exigences de clarté et de lisibilité de la norme dont se prévaut également le ministre de l'intérieur ne font pas obstacle à l'édiction soit d'un arrêté unique, soit de cinq arrêtés pour chacun des décrets en cause, constatant de manière distincte le montant des dépenses résultant de l'accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets. Un constat établi de la sorte ne saurait contrevenir, contrairement à ce qui est soutenu, à la méthode préconisée, en matière de compensation des charges nouvelles transférées aux collectivités territoriales, dans l'avis rendu le 2 mai 1984 par la Section sociale du Conseil d'Etat, et selon laquelle la charge résultant de la modification des règles relatives à l'exercice des compétences transférées doit être appréciée en prenant en considération la situation de fait à laquelle la modification prend effet, et est constituée par la différence entre le coût du service tel qu'il résulte, à cette date, de l'application de la réglementation nouvelle et le coût du même service tel qu'il était imposé, à la même date, par la réglementation émanant de l'Etat, antérieurement en vigueur. 
 10. Enfin, la demande du département de la Haute-Garonne ne tendait pas à l'exécution du jugement rendu par le tribunal administratif de Paris le 30 juin 2020 mais, ainsi qu'il a été dit précédemment, portait sur les refus opposés à des demandes présentées par ce département, et tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des cinq décrets portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA. Dès lors, les considérations tenant à la teneur et à l'étendue des mesures qu'impliquait nécessairement la correcte exécution du jugement, rendu le 30 juin 2020 par le tribunal administratif de Paris, à la demande de trois autres départements, ne sauraient être invoquées de manière pertinente en l'espèce. 
 11. Il résulte de ce qui précède que, en se bornant à mentionner le montant global des accroissements de charges tel qu'il résulte de l'ensemble des modifications sans préciser, de manière distincte et dans les délais impartis, le montant résultant de chacune des revalorisations intervenues entre le 1er septembre 2013 et le 31 août 2018, les ministres signataires de l'arrêté ont méconnu les dispositions mentionnées au point 5. Dès lors, les décisions implicites contestées, en tant qu'elles rejettent la demande du 14 octobre 2020 du président du conseil départemental de la Haute-Garonne tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales, permettant la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l'entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause, sont entachées d'illégalité et doivent, par suite, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, être annulées. 
 12. Enfin, il ne résulte pas des dispositions citées au point 5 que l'arrêté constatant les accroissements de charges aurait pour objet de décider du versement effectif par l'Etat des sommes qu'il mentionne. Il s'ensuit que le moyen tiré de l'absence de compensation de ces accroissements de charges ne saurait être utilement invoqué pour contester la légalité de l'arrêté du 2 décembre 2020.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 13. Eu égard au motif d'annulation des décisions contestées retenu, la présente ordonnance implique nécessairement que le ministre de l'intérieur et la ministre chargée des comptes publics, constatent, sous la forme d'un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, le montant des dépenses résultant, pour le département de la Haute-Garonne, de l'accroissement des charges induit par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets pris entre 2013 et 2017 en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l'année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présent ordonnance. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu d'assortir cette injonction d'une astreinte.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de l'Etat le versement au département de la Haute-Garonne de la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 ORDONNE : 
 Article 1er : Le jugement n° 2101526 du 15 décembre 2023 du tribunal administratif de Paris est annulé en tant qu'il statue sur les décisions implicites du ministre de l'intérieur et du ministre des comptes publics chargé du budget, en ce qu'elles ont rejeté sa demande tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, permettant la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l'entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause. 
 Article 2 : Les décisions implicites du ministre de l'intérieur et du ministre des comptes publics chargé du budget, en tant qu'elles rejettent la demande du 14 octobre 2020 du département de la Haute-Garonne tendant à ce que soit édicté l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales pour chacun des décrets n° 2013-793 du 30 août 2013, n° 2014-1127 du 3 octobre 2014, n° 2015-1231 du 6 octobre 2015, n° 2016-1276 du 29 septembre 2016 et n° 2017-739 du 4 mai 2017 portant revalorisation exceptionnelle du montant forfaitaire du RSA, l'arrêté prévu par l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales permettant la mesure des effets de chacune des étapes intermédiaires, correspondant à l'entrée en vigueur, au 1er septembre de chaque année, des cinq revalorisations en cause, sont annulées.  
 Article 3 : Il est enjoint au ministre de l'intérieur et à la ministre chargée des comptes publics de constater, sous la forme d'un arrêté conjoint unique ou de cinq arrêtés conjoints, le montant des dépenses résultant de l'accroissement des charges induit, pour le département de la Haute-Garonne, par chacune des revalorisations annuelles exceptionnelles du RSA décidées par les cinq décrets pris entre 2013 et 2017 en faisant apparaître, de façon distincte, le coût de chaque revalorisation sur l'année de référence au cours de laquelle elle est intervenue et sur les années suivantes, selon la méthode présentée devant la commission consultative sur l'évaluation des charges du Comité des finances locales, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la présente ordonnance. 
 Article 4 : L'Etat versera au département de la Haute-Garonne la somme de 1 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Article 5 : Le surplus des conclusions du département de la Haute-Garonne est rejeté.  
 Article 6 : La présente ordonnance sera notifiée au département de la Haute-Garonne, au ministre de l'intérieur et à la ministre chargée des comptes publics.  
 Fait à Paris, le 27 août 2025 
 La présidente de la 8ème chambre, 
 A. Menasseyre 
 La République mande et ordonne au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.