CAA78 · Cour administrative d'appel de Versailles — 25 juillet 2024

Vu la procédure suivante :  
 Procédure contentieuse antérieure :  
 La SAS Action Logement Services a demandé au tribunal administratif de Cergy-Pontoise, à titre principal, d'annuler la décision du 31 août 2022 par laquelle l'Institut national de la statistique et des études économiques l'a qualifiée d'organisme divers d'administration centrale, ensemble le rejet implicite opposé à son recours gracieux, à titre subsidiaire, de surseoir à statuer et de poser à la Cour de Justice de l'Union Européenne la question préjudicielle suivante : " l'article 47, premier alinéa, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne, le principe général de droit à une protection juridictionnelle effective, consacré par la Cour de justice et le principe d'effectivité du droit de l'Union Européenne doivent-ils être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à ce qu'une règle procédurale de droit interne entache d'irrecevabilité pour défaut de grief, de portée juridique de l'acte attaqué ou d'intérêt à agir, les recours formés à l'encontre des classifications opérées par les instituts nationaux de statistiques sur le fondement du Règlement n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne, lorsque cette classification porte directement sur le classement au sein des administrations publiques de l'entité requérante, étant précisé que si ladite classification devait être confirmée par l'administration centrale de l'Etat membre, elle pourrait produire d'importantes conséquences pour l'entité requérante, telle que l'interdiction d'emprunter au-delà de douze mois ", enfin, de mettre à la charge de l'État une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Par un jugement n° 2301981 du 7 mai 2024, le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande.  
 Procédure devant la cour :  
 Par une requête enregistrée le 3 juillet 2024, la SAS Action Logement Services (ALS), représentée par Me Paul, avocat, demande à la cour :  
 1°) à titre subsidiaire et avant dire droit, transmettre une question préjudicielle à la CJUE permettant de déterminer si la directive 2011/85/UE du conseil du 8 novembre 2011 sur les exigences applicables aux cadres budgétaires des États membres et le Règlement européen n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne, lus à la lumière de l'article 47, premier alinéa, de la Charte des droits fondamentaux de l'Union Européenne ; du principe général de droit à une protection juridictionnelle effective et du principe d'effectivité du droit de l'Union Européenne, doivent être interprétés en ce sens qu'ils s'opposent à ce qu'une règle procédurale de droit interne entache d'irrecevabilité pour défaut de grief, de portée juridique de l'acte attaqué ou d'intérêt à agir les recours juridictionnels formés à l'encontre des classifications opérées par les instituts nationaux de statistiques sur le fondement du Règlement n° 549/2013 du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne, lorsque cette classification porte directement sur le classement au sein des administrations publiques de l'entité requérante, étant précisé que ladite classification peut conduire l'administration centrale de l'Etat membre à adopter un arrêté emportant d'importantes conséquences pour l'entité requérante, telle que l'interdiction d'emprunter au-delà de douze mois ; 
 2°) en tout état de cause, d'annuler le jugement du tribunal administratif de Cergy-Pontoise n° 2301981 du 7 mai 2024 et la décision de l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) ayant qualifié Action Logement Services comme relevant des " Organismes divers d'administration centrale " (ODAC) pour le calcul du déficit public, ensemble la décision de publication de cette qualification sur le site internet de l'INSEE et le rejet opposé au recours gracieux d'ALS à l'encontre de ces décisions ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat le versement d'une somme de 5 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que : 
 - sa requête est recevable, elle justifie d'un intérêt à agir compte tenu des effets notables du classement sur sa situation ; le tribunal a entaché sa décision d'erreur et d'irrégularité, dès lors, d'une part, que l'acte attaqué est directement pris pour l'application du droit de l'Union Européenne, qui impose d'admettre le recours formé à son encontre, d'autre part, qu'il a omis de vérifier l'absence d'effet notable de la décision attaquée, qui aurait en tout état de cause pleinement justifié la recevabilité du recours ; 
 - la décision attaquée a des effets défavorables sur la requérante, puisqu'elle la prive de toute visibilité quant à ses ressources d'emprunt ; s'agissant d'une décision individuelle, elle aurait dû être précédée d'une procédure contradictoire, en application des articles L. 121- 1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration, ce qui n'a pas été le cas ;  
 - sur l'application erronée des critères du SEC par l'INSEE, ALS justifie de l'absence d'unité institutionnelle au regard du 2.12 de l'annexe A au règlement SEC ; les entités du groupe ALS ont été considérées par la Commission européenne et par l'Autorité de la concurrence comme des entreprises au sens du droit de la concurrence et donc comme exerçant par construction une activité de nature économique, soumise aux aléas du marché ; l'analyse de l'INSEE quant à la qualification d'ALS en tant que producteur non marchand doit être censurée ; au regard du point 20.39 et du point 20.15 du règlement SEC, c'est à tort que l'INSEE a estimé que le critère du contrôle de l'Etat devait être regardé comme rempli et aucun des éléments qu'il cite ne permet de caractériser un contrôle d'une ampleur telle que définie par la Cour de justice de l'union européenne (11 septembre 2019 / n° C-612/17, Federazione Italiana Golf (FIG) contre Istituto Nazionale di Statistica (ISTAT)) comme rempli ; rien dans l'intervention de l'Etat au sein d'ALS ne saurait justifier la reconnaissance d'un contrôle permettant la qualification d'ODAC ; ALS ne relève pas de la catégorie des administrations publiques, l'INSEE s'est donc mépris en regardant le critère du contrôle étatique comme rempli ; la décision en cause devra être annulée au regard des erreurs matérielles qui l'affectent et ce, y compris si ALS devait être qualifiée d'ODAC, ce qu'elle conteste fermement ;  
 - elle est ainsi entachée d'une erreur d'appréciation au regard des dispositions de l'article 2. 1 du règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne et de son annexe A, dès lors qu'ALS n'est pas une unité institutionnelle, qu'elle réalise des activités à caractère marchand, que ses ressources n'ont pas de caractère fiscal et que l'Etat n'exerce pas à son égard un contrôle comparable à celui qu'il exerce sur ses propres services.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le règlement (UE) n° 549/2013 du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2013 relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans l'Union européenne, dit règlement SEC ;  
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de justice administrative. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. Aux termes du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative : " () les présidents des formations de jugement des cours () peuvent () par ordonnance, rejeter () après l'expiration du délai de recours () les requêtes d'appel manifestement dépourvues de fondement. () ".  
 2. Par une publication portant " Dette et déficit publics au sens de Masstricht en 2021 ", l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) a pris en compte la dette de la SAS Action Logement Services dans le calcul de la dette publique au sens de Maastricht. Estimant que ce calcul emportait son classement dans la catégorie des organismes divers d'administration centrale - ODAC-, la SAS Action Logement Services a demandé à l'INSEE de retirer sa position tendant à son classement en tant qu'ODAC. Par un courrier en date du 11 décembre 2022, l'INSEE a refusé de modifier son classement. La SAS Action Logement Services relève appel du jugement par lequel le tribunal administratif de Cergy-Pontoise a rejeté sa demande d'annulation de la décision par laquelle l'INSEE a refusé de retirer la requérante du classement ODAC. 
 3. Aux termes de l'article 1er du règlement SEC susvisé : " Objet : 1. Le présent règlement établit le système européen de comptes 2010 (ci-après dénommé "SEC 2010 " ou "SEC ") / .2. Le SEC 2010 prévoit : a) une méthodologie (annexe A) relative aux normes, définitions, nomenclatures et règles comptables communes, destinée à permettre l'élaboration de comptes et de tableaux sur des bases comparables pour les besoins de l'Union, ainsi que des résultats selon les modalités prévues à l'article 3/ b) un programme (annexe B) définissant les délais dans lesquels les États membres doivent transmettre à la Commission (Eurostat) les comptes et tableaux à élaborer en conformité avec la méthodologie visée au point a). / () ". Aux termes de l'article 2 dudit règlement : " Méthodologie : 1 - La méthodologie du SEC 2010, visée à l'article 1er, paragraphe 2, point a), figure à l'annexe A ". Aux termes de l'article 1.19 de l'annexe A au règlement : " Les données obtenues dans le cadre du SEC sont essentielles pour la définition et le suivi des politiques économiques et sociales de l'UE et de ses États membres : Les exemples qui suivent illustrent quelques applications spécifiques du SEC : () b) " définition des critères de déficit public et de dette publique appliqués dans le cadre de la procédure concernant les déficits excessifs ; () ". Aux termes de l'article 1.34 dudit règlement : " Des comptes sectoriels sont établis en rattachant les unités aux secteurs, ce qui permet de présenter les opérations et les soldes comptables par secteur et ainsi de mettre en évidence de nombreuses valeurs clés pour la politique économique et la politique budgétaire. Les principaux secteurs sont () les administrations publiques () ". 
 4. L'autorité statistique nationale en charge de la collecte, de la transmission et de la diffusion des statistiques européennes, au nombre desquelles figurent le calcul de la dette publique et des déficits publics au sens de Maastricht, est l'INSEE, dont les travaux scientifiques sont dépourvus de toute portée juridique. Le classement de la requérante, unité au sens du règlement SEC, dans le secteur des administrations publiques - ODAC- a pour unique objet d'établir des comptes sectoriels, dans l'objectif de présenter les opérations et soldes comptables par secteur, et de permettre notamment le calcul de la dette publique de la France pour les besoins de l'Union Européenne. Un tel classement, établi pour le calcul d'une valeur relative aux déficits publics à des fins d'études et d'information de la Commission européenne, constitue un élément du travail scientifique de l'INSEE et n'emporte en lui-même aucun effet juridique. Il ne fait par conséquent pas grief à la requérante, quand bien même il aurait fait l'objet d'une publication, ainsi que l'a jugé à bon droit le tribunal administratif de Cergy-Pontoise. Il s'ensuit qu'en l'absence de décision susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir, la fin de non-recevoir opposée par l'INSEE devant les premiers juges et tirée de l'irrecevabilité des conclusions en annulation de la SAS Action Logement Services devait être accueillie. 
 5. Il résulte de ce qui précède, et sans qu'il soit besoin, comme le demande à titre subsidiaire la requérante, d'adresser une question préjudicielle à la Cour de justice de l'Union européenne, que la requête d'appel de la SAS Action Logement Services est manifestement dépourvue de fondement doit être rejetée dans toutes ses conclusions y compris celles tendant à l'application des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, en application du dernier alinéa de l'article R. 222-1 du code de justice administrative, précité. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de la société Action Logement Services est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à la société Action Logement Services et au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique. 
 Fait à Versailles, le 25 juillet 2024. 
 Le président de la 6ème chambre, 
 Paul-Louis ALBERTINI 
 La République mande et ordonne au ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
           Pour expédition conforme, 
           La greffière00