TA31 · Tribunal Administratif de Toulouse — 7 novembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête, enregistrée le 28 octobre 2022, l'association Automobile Club du Midi (ACM), représentée par Me Cabrol, demande au juge des référés : 
 1°) d'ordonner, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l'exécution de l'acte de résiliation unilatérale, notifié le            29 juillet 2022 par le maire de Toulouse, et de la délibération du conseil municipal de la commune de Toulouse du 1er juin 2022 portant approbation de la décision de résiliation de la concession d'occupation du domaine public, signée le 20 novembre 1984, d'un terrain municipal situé avenue du Grand Ramier à Toulouse ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Toulouse le paiement de la somme de        6 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 L'association requérante soutient que : 
 En ce qui concerne l'urgence : 
 - cette condition est remplie en l'espèce dès lors que la fin de l'occupation du site et des locaux qu'elle occupe au 14 avenue du Grand Ramier se présente à brève échéance, au              31 décembre 2022, ce qui la place dans une situation de péril avérée, de dommage imminent dans la mesure où ses activités ne souffrent d'aucune interruption ; 
 - la mesure de résiliation de la convention d'occupation du domaine communal porte une atteinte grave à ses droits et à l'intérêt général ; 
 - en effet, la fin anticipée de la convention conduira à l'arrêt de ses activités, notamment celles répondant à un besoin d'intérêt général à savoir : les stages de sensibilisation à la sécurité routière, qui requièrent notamment des locaux répondant à des exigences réglementaires et agréés par les services de la préfecture ; les stages en alternative à la poursuite judiciaire proposée par le Procureur de la République ; les ateliers de formation et de prévention au titre du plan départemental d'actions de sécurité routière en partenariat avec la préfecture de la Haute-Garonne ; les tests psychotechniques et d'évaluation de l'aptitude médicale à la conduite ; le centre d'examen théorique général du code de la route ; 
 - de surcroît, elle emploie trois salariés à temps plein en contrat à durée indéterminée au sein des locaux en litige pour lesquels l'abandon du site fait peser un risque grave sur la préservation de leur emploi ; 
 - sur le plan économique, l'équilibre de sa situation financière est précaire, l'exploitation actuelle étant déficitaire ; la recherche de nouveaux locaux s'avère très difficile ; les investissements qu'elle a réalisés dans les locaux existants ne sont pas totalement amortis, une somme de 38 000 euros demeurant à son passif à ce titre en cas d'abandon du site ; 
 - si elle a conclu un mandat non exclusif de recherche avec un cabinet immobilier, en février 2022, la situation d'urgence dans laquelle elle se trouve rend très difficile la recherche de locaux adaptés à ses besoins et à son budget ; 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la légalité de la décision en litige : 
 - le contrat en litige n'est pas un contrat administratif mais une convention de droit privé, un contrat de location régi par les dispositions du droit privé, notamment du code civil sur le contrat de bail ; 
 - en effet, l'occupation en litige ne porte pas sur un bien appartenant au domaine public mais au domaine privé de la commune ; de plus l'association, si elle a des missions d'intérêt général, n'est pas investie d'une mission de service public, ni de prérogatives de puissance publique, ne perçoit aucune subvention de sorte que l'objet du contrat ne porte pas sur l'occupation du domaine public ; il suit de là que la commune ne peut mettre fin de manière anticipée et unilatérale au contrat en cause, la résiliation opérée étant entachée de nullité et à tout le moins inopérante ; 
 - en tout état de cause, à supposer qu'il s'agisse d'un contrat administratif, le motif d'intérêt général invoqué est insuffisant aux fins de justifier la résiliation prononcée ; de plus, le montant de la proposition d'indemnisation est insuffisant et son caractère n'est pas pertinent ; en effet, l'ACM serait privée d'indemnisation et seule l'ACM Contrôle serait indemnisée à hauteur de 250 000 euros ; par ailleurs, la résiliation prononcée témoigne de la mauvaise foi et du manque de loyauté contractuelle de la part de la collectivité. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - la requête n° 2205767, enregistrée le 30 septembre 2022, par laquelle l'association Automobile Club du Midi conteste notamment la validité des actes en litige et demande la reprise des relations contractuelles. 
    
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de justice administrative. 
 La présidente du tribunal a désigné M. Sorin, vice-président, pour statuer sur les demandes de référé. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Aux termes de l'article L. 521-1 du code de justice administrative : " Quand une décision administrative, même de rejet, fait l'objet d'une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d'une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l'exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l'urgence le justifie et qu'il est fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision ". Aux termes de l'article L. 522-1 du même code : " Le juge des référés statue au terme d'une procédure contradictoire écrite ou orale. Lorsqu'il lui est demandé de prononcer les mesures visées aux articles L. 521-1 et L. 521-2, de les modifier ou d'y mettre fin, il informe sans délai les parties de la date et de l'heure de l'audience publique () ". L'article L. 522-3 de ce même code dispose : " Lorsque la demande ne présente pas un caractère d'urgence ou lorsqu'il apparaît manifeste, au vu de la demande, que celle-ci ne relève pas de la compétence de la juridiction administrative, qu'elle est irrecevable ou qu'elle est mal fondée, le juge des référés peut la rejeter par une ordonnance motivée sans qu'il y ait lieu d'appliquer les deux premiers alinéas de l'article L. 522-1 ". 
 En ce qui concerne la condition d'urgence : 
 2. D'une part et de manière générale, l'urgence justifie que soit prononcée la suspension d'un acte administratif lorsque l'exécution de celui-ci porte atteinte, de manière suffisamment grave et immédiate, à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu'il entend défendre. Il appartient au juge des référés, saisi de conclusions tendant à la suspension d'un acte administratif, d'apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de l'acte litigieux sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l'exécution de la décision soit suspendue. L'urgence doit être appréciée objectivement compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'affaire. 
 3. D'autre part, lorsqu'il est saisi, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de conclusions tendant spécifiquement à la suspension d'une mesure de résiliation d'une convention ou d'un contrat publics, il incombe au juge des référés, après avoir vérifié que l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet, de prendre en compte, pour apprécier la condition d'urgence, d'une part, les atteintes graves et immédiates que la résiliation litigieuse est susceptible de porter à un intérêt public ou aux intérêts du requérant, notamment à la situation financière de ce dernier ou à l'exercice même de son activité, d'autre part, l'intérêt général ou l'intérêt de tiers, notamment du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse, qui peut s'attacher à l'exécution immédiate de la mesure de résiliation. 
 4. Pour justifier de l'urgence qu'il y aurait à suspendre les effets de la mesure de résiliation de la convention quinquagennale conclue le 20 novembre 1984 entre la commune de Toulouse et l'association Automobile Club du Midi (ACM) et portant sur la mise à disposition d'un terrain municipal sous la forme d'une concession d'une durée de 50 ans afin d'y créer un centre de prévention et de sécurité routière, l'association requérante se prévaut tout d'abord de ce qu'elle serait placée dans une " situation de péril avérée " et de " dommage imminent " dès lors que ses activités ne sauraient être interrompues. Toutefois, il résulte de l'instruction que, dès le mois de juin 2017, l'association ACM avait été informée par le maire de Toulouse du projet de schéma d'aménagement et de développement de l'île du Ramier devant conduire notamment, à brève échéance, à la relocalisation de ses activités dès lors que la collectivité était porteuse d'un projet global d'aménagement et de développement de l'île du Ramier visant notamment à en faire le " poumon vert " de l'agglomération et à la transformer en un parc urbain dédié à la nature, à la culture et aux loisirs dans le cadre du projet communautaire " Grand Parc Garonne ". De plus, l'association a accusé réception, le 4 août 2022, de la lettre du 29 juillet 2022 du maire de Toulouse portant notification de la résiliation du contrat de concession d'occupation du domaine public, conclu le 20 novembre 1984, et accompagnée de la délibération du conseil municipal de Toulouse du 1er juillet 2022, et stipulant la prise d'effet de cette résiliation pour motif d'intérêt général à la date du 31 décembre 2022, de sorte qu'elle disposait, a minima, de cinq mois aux fins de trouver de nouveaux locaux adaptés à la poursuite de ses activités, actuellement réalisées au sein d'un bâtiment à usage de bureau et d'atelier de mécanique d'une contenance totale de 863 m². Il s'ensuit que l'association ne peut sérieusement soutenir que la fin anticipée de la concession conduirait, par elle-même, à l'arrêt de ses activités et à un risque grave pour la préservation des emplois des trois salariés qui travaillent au sein des locaux situés avenue du Grand Ramier. Elle n'établit pas davantage, à cet égard, l'impossibilité de trouver, au sein de l'agglomération toulousaine, des locaux adaptés à ses besoins, aux activités qu'elle réalise et au budget de fonctionnement courant dont elle dispose. Elle ne démontre pas non plus le fait que sa situation financière qu'elle qualifie de fragile, pourrait être aggravée, au seul motif d'un changement de localisation de ses locaux et alors même, par ailleurs, qu'il n'est pas contesté, d'une part, que l'amortissement des biens immobiliers édifiés sur les parcelles en litige est pratiquement achevé ainsi que cela résulte de son bilan comptable au 30 septembre 2022 et, d'autre part, que la résiliation pour motif d'intérêt général s'accompagnera d'une indemnisation de l'association ACM à hauteur d'un montant évalué par la collectivité à la somme de       250 250 euros, sur la base du rapport d'expertise indépendant qu'a fait réaliser la collectivité.  
 5. Dans ces conditions, la résiliation pour motif d'intérêt général de la concession d'occupation du domaine communal, notifiée le 4 août 2022 à l'association requérante, ne peut être regardée comme portant une atteinte grave et immédiate aux intérêts de l'association ACM ou à un intérêt public, compte tenu par ailleurs du projet d'intérêt général " Grand Parc Garonne " porté par les collectivités publiques tel qu'il a été précédemment rappelé, à l'origine de cette mesure. Dès lors, la condition d'urgence particulière exigée par les dispositions rappelées aux points 1 à 3, ne peut être regardée comme remplie en l'espèce. 
 En ce qui concerne le doute sérieux sur la validité de la mesure de résiliation litigieuse : 
 6. D'une part, il incombe au juge du contrat, saisi par une partie d'un recours de plein contentieux contestant la validité d'une mesure de résiliation et tendant à la reprise des relations contractuelles, lorsqu'il constate que cette mesure est entachée de vices relatifs à sa régularité ou à son bien-fondé, de déterminer s'il y a lieu de faire droit, dans la mesure où elle n'est pas sans objet, à la demande de reprise des relations contractuelles, à compter d'une date qu'il fixe, ou de rejeter le recours, en jugeant que les vices constatés sont seulement susceptibles d'ouvrir, au profit du requérant, un droit à indemnité. Dans l'hypothèse où il fait droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il peut décider, si des conclusions sont formulées en ce sens, que le requérant a droit à l'indemnisation du préjudice que lui a, le cas échéant, causé la résiliation, notamment du fait de la non-exécution du contrat entre la date de sa résiliation et la date fixée pour la reprise des relations contractuelles. Et pour déterminer s'il y a lieu de faire droit à la demande de reprise des relations contractuelles, il incombe au juge du contrat d'apprécier, eu égard à la gravité des vices constatés et, le cas échéant, à celle des manquements du requérant à ses obligations contractuelles, ainsi qu'aux motifs de la résiliation, si une telle reprise n'est pas de nature à porter une atteinte excessive à l'intérêt général et, eu égard à la nature du contrat en cause, aux droits du titulaire d'un nouveau contrat dont la conclusion aurait été rendue nécessaire par la résiliation litigieuse.  
 7. D'autre part, il incombe spécifiquement au juge des référés lorsqu'il est saisi, sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, de conclusions tendant à la suspension d'une mesure de résiliation, après avoir vérifié que l'exécution du contrat n'est pas devenue sans objet, de prendre en compte, pour déterminer si un moyen est propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux sur la validité de la mesure de résiliation litigieuse, d'apprécier si, en l'état de l'instruction, les vices invoqués paraissent d'une gravité suffisante pour conduire à la reprise des relations contractuelles et non à la seule indemnisation du préjudice résultant, pour le requérant, de la résiliation. 
 8. Il résulte de l'instruction que la convention du 20 novembre 1984 de mise à disposition par la commune de Toulouse à l'association ACM d'un terrain municipal sous forme de concession d'une durée de 50 ans avait pour objet d'y créer un centre de prévention et de sécurité routière et comportait, de surcroît, un certain nombre de charges et conditions particulières d'occupation pour l'association, notamment l'édification et l'entretien, à ses frais, des bâtiments liés à l'activité d'intérêt public de prévention et de sécurité routières, la restitution au concédant sans indemnité ni compensation de toutes les constructions érigées à cette fin au terme de la convention, l'affectation exclusive à la réalisation de l'activité précitée tout au long de l'exécution de la convention et, enfin, la possibilité d'une résiliation unilatérale de la concession de la part de la ville de Toulouse en cas d'inexécution de l'une des clauses de la convention par son concessionnaire, de sorte que cette convention comportait des clauses exorbitantes du droit commun et la mise en œuvre par la collectivité concédante de prérogatives de puissance publique, excluant la qualification de convention de droit privé ou de simple contrat de bail, en toute hypothèse. Dès lors, en l'état de l'instruction et compte tenu également de ce qui a été exposé aux points 4 et 5, aucun des moyens invoqués par l'association ACM à l'encontre de la mesure litigieuse, tels qu'ils sont précisément rappelés dans les visas de la présente ordonnance, n'est de nature à créer un doute sérieux sur la validité de la mesure de résiliation pour motif d'intérêt général édictée par la commune de Toulouse les 1er et 29 juillet 2022. 
 9. Il suit de là, sans qu'il soit besoin de surseoir à statuer, qu'il y a lieu, par application des dispositions précitées de l'article L. 522-3 du code de justice administrative, de rejeter les conclusions de la requête de l'association ACM tendant à la suspension de l'exécution de l'acte de résiliation unilatérale, notifié le 29 juillet 2022 par le maire de Toulouse, et de la délibération du conseil municipal de la commune de Toulouse du 1er juin 2022 portant approbation de la décision de résiliation de la concession d'occupation du domaine public, signée le 20 novembre 1984, d'un terrain municipal situé avenue du Grand Ramier à Toulouse. Par voie de conséquence, les conclusions de l'association ACM présentées au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent être accueillies. 
 O R D O N N E : 
 Article 1er : La requête de l'association Automobile Club du Midi est rejetée. 
 Article 2 : La présente ordonnance sera notifiée à l'association Automobile Club du Midi. 
 Une copie en sera adressée, pour information à la commune de Toulouse. 
 Fait à Toulouse, le 7 novembre 2022. 
 Le juge des référés, 
 T. Sorin 
 La République mande et ordonne au préfet de la Haute-Garonne en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées de pourvoir à l'exécution de la présente ordonnance. 
 Pour expédition conforme, 
 la greffière en chef, 
 ou par délégation, la greffière,