TA44 · Tribunal Administratif de Nantes — 27 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés les 8 et 23 octobre 2025, la société Free Mobile, représentée par Me Martin, demande au tribunal : 
 
d’ordonner, sur le fondement des dispositions de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, la suspension de l’exécution de la décision du 11 août 2025 par laquelle le maire de La Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable pour la création d’un relais de téléphonie en toiture ; 
 
d’enjoindre au maire de la commune, à titre principal, de lui délivrer une décision de non-opposition dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance sous astreinte de 500 euros par jour de retard ou, à titre subsidiaire, de procéder au réexamen de la déclaration dans un délai d’un mois à compter de la notification de l’ordonnance ; 
 
de mettre à la charge de l’Etat le versement d’une somme de 5 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle soutient que : 
- la condition d’urgence est satisfaite eu égard la nécessité pour la société et à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile de couvrir ce territoire par son propre réseau de téléphonie ; 
- il existe un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée : 
* elle méconnaît le principe général d’impartialité qui s’impose à toute autorité administrative ; 
* elle a été prise en méconnaissance de l’autorité de la chose décidée par le juge des référés à travers ses ordonnances n° 2500861 du 13 février 2025 et n° 2510989 du 17 juillet 2025, sans que la commune ne puisse utilement se prévaloir de la décision de non opposition qui lui a été délivrée le 3 juillet 2025 pour une implantation située sur un terrain communal cadastré section BI n° 324, laquelle ne porte pas sur la même zone de couverture ; 
* elle méconnaît les dispositions de l’article II.1.1.2.1 du règlement du site patrimonial remarquable (SPR) dans le périmètre duquel la parcelle d’assiette du projet est située, lequel motif s’inscrit en tout état de cause en méconnaissance de l’autorité de chose décidée ; 
* elle méconnaît les dispositions de l’article UA 10.4 du règlement du plan local d’urbanisme, lequel motif s’inscrit en tout état de cause en méconnaissance de l’autorité de la chose décidée ; 
* elle méconnaît les dispositions des articles II.2.3 et suivants du règlement du SPR, lequel motif s’inscrit en tout état de cause en méconnaissance de l’autorité de la chose décidée dès lors que l’intégration paysagère du projet a déjà été examinée sous l’angle de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme ; 
* elle méconnaît les dispositions générales de l’article II.1.1.1 du règlement du SPR, lesquelles ne sont pas applicables au projet litigieux ; 
* le dossier de déclaration préalable était suffisamment complet et précis en vue d’en vérifier la conformité aux dispositions de l’article II.2.8.5 du règlement du SPR et aucune demande de complément n’a jamais été formulée par la commune en vertu de l’article R. 423-22 du code de l’urbanisme ; 
* elle méconnaît les dispositions de l’article II.2.8.5 du règlement du plan local d’urbanisme ; 
* elle méconnaît les dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme et est entachée d’une erreur d’appréciation dans son application. 
 
Par deux mémoires en défense enregistrés les 22 et 23 octobre 2025, le maire de la commune de La Baule, représenté par Me Leraisnable, conclut : 
 
1°) au rejet de la requête ; 
 
2°) à ce qu’il soit mis à la charge de la société la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- la condition d’urgence n’est pas satisfaite dès lors que l’arrêté litigieux ne porte une atteinte suffisamment grave et immédiate ni à l’intérêt public ni aux intérêts propres de la société ; d’une part, le territoire de la commune est entièrement couvert par le réseau de la société et ne relève pas des zones identifiées par l’ARCEP comme étant une « zone à couvrir » ; d’autre part, alors qu’elle ne démontre pas que la décision dont elle sollicite la suspension ferait obstacle à ce qu’elle puisse mettre en œuvre les objectifs qui lui ont été assignés, sans qu’elle ne puisse à ce titre se prévaloir utilement des objectifs fixés aux années 2018 et 2019 pour les réseaux 3G, 4G et bande 1 800 MHz, le réseau de la société couvre, dans des conditions satisfaisantes, l’ensemble du territoire de la commune ; plusieurs projets d’antenne-relais de la société ont été autorisés sur le territoire de la commune, par arrêtés du 3 juillet 2025 et du 18 septembre suivant ; 
- il n’existe pas de doute sérieux quant à la légalité de la décision. 
 
Vu : 
- les autres pièces du dossier ; 
- la requête enregistrée le 9 septembre 2025 sous le n° 2515671 tendant à l’annulation de la décision du 11 août 2025. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Le président du tribunal a désigné M. Garnier, premier conseiller, pour statuer sur les demandes de référé en application de l’article L. 511-2 du code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 23 octobre 2025 à 14h30 : 
- le rapport de M. Garnier, juge des référés ; 
- les observations de Me Clauzure, substituant Me Martin, représentant la société ; 
- et les observations de Me Lainé, substituant Me Leraisnable, représentant la commune de La Baule-Escoublac. 
 
La clôture de l’instruction a été prononcée à l’issue de l’audience. 
 
Une note en délibéré, présentée par la société Free Mobile, a été enregistrée le 24 octobre 2025 et n’a pas été communiquée. 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Par un premier arrêté du 9 octobre 2024, le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable du 23 juillet 2024 présentée par la société Free Mobile en vue de l’installation d’une station relais de téléphonie sur le toit d’un bâtiment situé 53 à 57 avenue Louis Lajarrige à La Baule-Escoublac. Par une ordonnance n° 2500861 du 13 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu cette décision et enjoint au maire de la commune de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile dans un délai d’un mois à compter de la notification de cette ordonnance. Le 3 mars 2025, la commune de la Baule-Escoublac s’est pourvue en cassation devant le Conseil d’Etat lequel n’a pas admis ce pourvoi par une décision n° 502093 du 15 mai 2025. Par un second arrêté du 9 avril 2025, le maire de la commune de La Baule-Escoublac s’est, à nouveau, opposé à la déclaration préalable présentée par la société Free Mobile. Par une ordonnance n° 2510989 du 17 juillet 2025, le juge des référés du tribunal administratif a une nouvelle fois suspendu cette décision et enjoint au maire de la commune de délivrer, à titre provisoire, la même décision que celle objet de la précédente injonction, dans le même délai. La commune s’est, à nouveau, opposé à la déclaration préalable par un arrêté du 11 août 2025, dont la société Free mobile demande au juge des référés, sur le fondement de l’article L. 521-1 du code de justice administrative, d’ordonner la suspension de l’exécution.  
 
Aux termes de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : « Quand une décision administrative, même de rejet, fait l’objet d’une requête en annulation ou en réformation, le juge des référés, saisi d’une demande en ce sens, peut ordonner la suspension de l’exécution de cette décision, ou de certains de ses effets, lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision. ». 
 
Sur les conclusions à fin de suspension présentées au titre de l’article L. 521-1 du code de justice administrative : 
 
En ce qui concerne l’urgence : 
 
Il résulte des dispositions précitées que la condition d’urgence à laquelle est subordonné le prononcé d’une mesure de suspension doit être regardée comme remplie lorsque la décision contestée préjudicie de manière suffisamment grave et immédiate à un intérêt public, à la situation du requérant ou aux intérêts qu’il entend défendre. Il appartient alors au juge des référés, saisi d’une demande tendant à la suspension d’une telle décision, d’apprécier concrètement, compte tenu des justifications fournies par le requérant, si les effets de celle-ci sur la situation de ce dernier ou le cas échéant, des personnes concernées, sont de nature à caractériser une urgence justifiant que, sans attendre le jugement de la requête au fond, l’exécution de la décision soit suspendue. L’urgence doit s’apprécier objectivement et globalement. Enfin, la condition d’urgence s’apprécie à la date de la présente ordonnance. 
 
Il résulte des cartes de couverture produites par la société requérante que la zone objet de la décision dont la suspension de l’exécution est demandée n’est pas couverte au titre des réseaux 3G, 4G et 5G par son propre réseau de téléphonie. Si la commune entend contester la valeur probante de ces cartes, certes datées du 23 juillet 2024, au profit de celles réactualisées au 30 juin 2025 disponibles sur le site de l’autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP), d’une part, les premières n’ont pas la même précision ni la même portée que celles de l’ARCEP et permettent également de justifier de l’atteinte des engagements qui incombent à l’opérateur vis-à-vis de l’Etat quant à la couverture du territoire national et, d’autre part, celles de l’ARCEP, dont il est indiqué sur le site que « des imprécisions peuvent être présentes localement », ne portent en tout état de cause que sur le déploiement des réseaux 3G et 4G et non 5G. En outre, ces dernières, qui font état de la population et de la surface couvertes sur le territoire de la commune au regard du niveau de couverture, allant d’une échelle de « zone non couverte » à « très bonne couverture », présente la commune de La Baule-Escoublac comme ne relevant pas d’une zone à couvrir et, surtout, la zone en litige comme relevant seulement d’une « bonne couverture ». Ainsi, ces cartes représentent la couverture du territoire de façon globalisante sans permettre de connaître pour un lieu précisément déterminé, contrairement aux cartes produites par l’opérateur, la couverture effective du réseau par cet opérateur. Enfin, alors que le déploiement des relais de téléphonie implique un maillage continu du territoire afin de permettre le chevauchement des zones de couverture et, ainsi, le fonctionnement technique du réseau, la commune de La Baule-Escoublac ne conteste pas sérieusement les allégations de la société Free Mobile qui soutient, tant eu égard à la nature des dispositifs qui seront installés qu’à leur localisation, que les autorisations d’urbanisme qui lui ont été accordées par arrêtés du 3 juillet 2025 et du 18 septembre suivant ne seront pas en mesure de couvrir la zone en litige et, donc, d’assurer ce fonctionnement technique du réseau. Dans ces conditions, eu égard aux objectifs assignés par l’Etat à la requérante et à l’intérêt public qui s’attache à la couverture du territoire national par les réseaux de téléphonie mobile, la condition d’urgence exigée par l’article L. 521-1 du code de justice administrative doit être regardée comme remplie. 
 
En ce qui concerne le doute sérieux quant à la légalité de la décision : 
 
En premier lieu, si, eu égard à leur caractère provisoire, les décisions du juge des référés n’ont pas, au principal, l’autorité de la chose jugée, elles sont néanmoins, conformément au principe rappelé à l’article L. 11 du code de justice administrative, exécutoires et, en vertu de l’autorité qui s’attache aux décisions de justice, obligatoires. Il en résulte notamment que lorsque le juge des référés a prononcé la suspension d'une décision administrative et qu’il n’a pas été mis fin à cette suspension - soit, par l’aboutissement d’une voie de recours, soit dans les conditions prévues à l’article L. 521--4 du code de justice administrative, soit par l'intervention d'une décision au fond - l’administration ne saurait légalement reprendre une même décision sans qu’il ait été remédié au vice que le juge des référés avait pris en considération pour prononcer la suspension. 
 
D’une part, par l’ordonnance n° 2500861 du 13 février 2025, le juge des référés du tribunal administratif de Nantes a suspendu l’exécution de l’arrêté du 9 octobre 2024 en retenant que le moyen tiré de ce que le maire de la commune de la Baule-Escoublac, en s’opposant au projet au motif que celui-ci ne respectait pas l’article II.1.1.2.1 du règlement du site patrimonial remarquable (SPR), avait commis une erreur de droit, était de nature à créer un doute sérieux quant à la légalité de cet arrêté et n’avait pas fait droit à la demande de substitution de motifs par lesquels le maire faisait valoir que le projet contesté méconnaissait les dispositions de l’article UA 10 du règlement du plan local d’urbanisme (PLU), les « dispositions générales » de l’article II.1.1.1 du règlement du SPR, les dispositions de l’article II.2.8.5 du règlement du SPR, les dispositions de l’article R. 111- 27 du Code de l’urbanisme et l’insuffisance du dossier de déclaration préalable en estimant que ces nouveaux motifs n’apparaissaient pas susceptibles de fonder légalement la décision contestée. D’autre part, par l’ordonnance n° 2510989, le juge des référés du tribunal a suspendu l’exécution de l’arrêté d’opposition à déclaration préalable du 9 avril 2025, pris en exécution de l’ordonnance du 13 février 2025, au motif que le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’était de nouveau fondé sur les mêmes motifs que ceux écartés par l’ordonnance précédente, y compris les dispositions de l’article II.2.3 du règlement du SPR qui ont trait à l’intégration paysagère du projet, déjà analysée à l’aune des dispositions de l’article R. 111-27 du code de l’urbanisme, méconnaissant ainsi le caractère exécutoire de cette ordonnance. En vue de s’opposer par son arrêté du 11 août 2025 à la déclaration préalable sollicitée par la société Free Mobile, le maire de la commune s’est à nouveau fondé sur les mêmes motifs que ceux déjà écartés dans le cadre des précédentes instances. Si la commune se prévaut à ce titre d’avoir introduit devant le tribunal un recours sur le fondement de l’article L. 521-4 du code de justice administrative, enregistré sous le n° 2518033 en vue d’obtenir la modification des mesures fixées par l’ordonnance n° 2500861 du 13 février 2025, notamment la levée de la suspension de l’exécution de son arrêté du 9 octobre 2024 et la fin de l’injonction de délivrer à titre provisoire à la société requérante une décision de non-opposition à la déclaration préalable qu’elle sollicite, cette circonstance ne saurait être regardée comme ayant mis fin à la suspension décidée par le juge des référés faute pour celui-ci d’avoir rendu sa décision dans le cadre de cette nouvelle instance à la date de la présente ordonnance, de sorte que le maire de la commune ne pouvait légalement reprendre la même décision pour les mêmes motifs. Par suite, en vertu du principe rappelé au point 5 précédent, et en l’absence de circonstances nouvelles invoquées par la commune en réponse à ce moyen, la société Free Mobile est fondée à soutenir que le maire de la commune de la Baule-Escoublac ne pouvait à nouveau, sans méconnaître le caractère exécutoire de la décision du juge des référés et sans entacher d’illégalité l’arrêté du 11 août 2025, se fonder sur des motifs analogues à ceux retenus dans ses deux précédents arrêtés des 9 octobre 2024 et 9 avril 2025, tous écartés par le juge des référés. 
 
En deuxième lieu, et en tout état de cause, les moyens tirés de la méconnaissance des dispositions des articles II. 1.1.1, II.1.1.2.1, II.2.3 et II.2.8.5 du règlement du site patrimonial remarquable (SPR) dans le périmètre duquel la parcelle d’assiette du projet est située et de ce que le dossier de déclaration préalable était suffisamment complet et précis sont propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
Pour l’application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, aucun autre moyen de la requête n’est susceptible, en l’état de l’instruction, de créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision attaquée. 
 
Il résulte de ce qui précède que les deux conditions auxquelles l'article L. 521-1 du code de justice administrative subordonne la suspension d'une décision administrative étant réunies, il y a lieu de suspendre l’exécution de l’arrêté du 11 août 2025 par lequel le maire de la commune de la Baule-Escoublac s’est de nouveau opposé à la déclaration préalable déposée le 23 juillet 2024 par la société Free Mobile pour l’implantation d’antennes de téléphonie mobile sur le toit d’un bâtiment situé 53 à 57 avenue Louis Lajarrige. 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction et d’astreinte : 
 
Il y a lieu d’enjoindre au maire de La Baule-Escoublac d’accorder, à titre provisoire, une décision de non opposition à la déclaration préalable de la société Free Mobile dans un délai d’un mois à compter de la notification de la présente décision. 
 
Eu égard au caractère répété des refus opposés par la commune au projet de la société, en méconnaissance des mesures d’injonction ordonnées par le juge des référés par les ordonnances précitées, il y a lieu d’assortir cette injonction d’une astreinte en la fixant à 150 euros par jour de retard jusqu’à la date à laquelle elle aura reçu exécution. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société requérante, qui n’est pas la partie perdante, verse à la commune de La Baule-Escoublac la somme que celle-ci réclame au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. Il y a lieu en revanche de mettre à la charge de la commune une somme de 1 200 euros à verser à la société Free Mobile au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
ORDONNE : 
 
Article 1er : L’exécution de l’arrêté du 11 août 2025 par lequel le maire de la commune de La Baule-Escoublac s’est opposé à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile le 23 juillet 2024 est suspendue. 
 
Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de La Baule-Escoublac de délivrer, à titre provisoire, une décision de non-opposition à la déclaration préalable déposée par la société Free Mobile, dans un délai d’un mois suivant la notification de la présente ordonnance. 
 
Article 3 : Une astreinte de 150 euros par jour de retard est prononcée à l’encontre de la commune s’il n’est pas justifié de l’exécution de la présente ordonnance dans le délai mentionné à l’article 2 ci-dessus. 
 
Article 4 : La commune de La Baule-Escoublac versera à la société Free Mobile une somme de 1 200 euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Free Mobile et à la commune de La Baule-Escoublac. 
 
 
Fait à Nantes, le 27 octobre 2025. 
 
 
Le juge des référés, 
  
  
  
  
J. GARNIER 
   
La greffière, 
  
  
  
  
L. LECUYER 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme, 
La greffière,