CAA75 · 8ème chambre — 11 avril 2023

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 M. A E a demandé au Tribunal administratif de Paris d'annuler la décision du ministre de l'intérieur du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale en tant qu'il n'y figure pas, ensemble la décision du 10 octobre 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours administratif préalable formé le 26 janvier 2017. 
 Par jugement n°1823622/5-3 du 18 novembre 2020, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande. 
 Procédure devant la Cour : 
 Par une requête et des mémoires enregistrés les 21 janvier et 30 juin 2021, 26 mai et 16 novembre 2022 et 21 février 2023, M. E, représenté par la Selarl MDMH, demande à la Cour dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler le jugement n° 1823622/5-3 du 18 novembre 2020 du Tribunal administratif de Paris ; 
 2°) d'annuler la décision du 10 octobre 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours administratif préalable formé le 26 janvier 2017 contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale sur lequel son nom ne figurait pas ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur de l'inscrire au tableau d'avancement 2017 pour être promu au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale à compter du 1er janvier 2017 et de rétablir l'ensemble de ses droits, prérogatives et intérêts et notamment en enjoignant à la reconstitution de sa carrière, en lui attribuant l'ancienneté et l'indice de solde correspondant, outre les arriérés de solde qui pourraient en découler, le versement de l'indemnité de fonction et de responsabilité des militaires de la gendarmerie nationale, la promotion au grade de colonel avec rattrapage des nouveaux arriérés de solde, son inscription à la prochaine promotion de la Légion d'honneur, sans délai et sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 8 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que :  
 - le jugement attaqué est entaché d'irrégularité dès lors que les premiers juges n'ont pas tiré les conséquences de l'incohérence relevée entre les écritures en défense du ministre de l'intérieur et ses feuilles de notation au titre de la période 2013 à 2016 et ont décidé de neutraliser le motif erroné alors même que l'administration n'avait demandé de procéder ni à une neutralisation ni à une substitution de motifs ;  
 - les carences de l'administration et des premiers juges qui n'ont pas mis en œuvre leurs pouvoirs d'instruction constituent une méconnaissance des stipulations de l'article 1er du protocole n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales ; 
 - la décision en litige est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ; 
 - les premiers juges ont admis que l'administration n'avait pas commis d'erreur manifeste dans l'appréciation des mérites respectifs des candidats à l'avancement alors même que celle-ci n'a produit aucun élément probant au soutien de ses allégations ;  
 - la décision est entachée d'un détournement de pouvoir ;  
 - elle est constitutive d'une sanction déguisée. 
 Par des mémoires en défense et des pièces enregistrés les 4 et 15 juin 2021, 28 mars et 25 novembre 2022 et 21 mars 2023, le ministre de l'intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête de M. E. 
 Il soutient que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la défense ; 
 - le décret n° 2008-946 du 12 septembre 2008 ; 
 - l'arrêté du 9 mars 2017 modifiant l'arrêté du 21 juillet 2015 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de Mme Bernard, rapporteure publique, 
 - et les observations de M. E. 
 Une note en délibéré présentée par la Selarl MDMH pour M. E a été enregistrée le 30 mars 2023.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. E, chef d'escadron du corps des officiers de la gendarmerie nationale depuis le 1er novembre 2011, a formé le 26 janvier 2017 devant la commission des recours des militaires un recours administratif préalable obligatoire contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription de 109 chefs d'escadron au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale et sur lequel son nom ne figurait pas. Par une décision du 10 octobre 2018, le ministre de l'intérieur a rejeté son recours. Par jugement n° 1823622/5-3 du 18 novembre 2020, dont M. E relève appel, le Tribunal administratif de Paris a rejeté sa demande tendant à l'annulation de cette décision. 
 Sur la régularité du jugement attaqué :  
 2. L'article R. 611-10 du code de justice administrative dispose que : " Sous l'autorité du président de la chambre à laquelle il appartient et avec le concours du greffier de cette chambre, le rapporteur fixe, eu égard aux circonstances de l'affaire, le délai accordé aux parties pour produire leurs mémoires. Il peut demander aux parties, pour être jointes à la procédure contradictoire, toutes pièces ou tous documents utiles à la solution du litige ".  
 3. Il ressort du dossier de première instance que les écritures du ministre de l'intérieur n'étaient accompagnées d'aucune pièce permettant d'en apprécier le bien-fondé alors que M. E contestait le contenu des affirmations avancées en défense relatives à la comparaison des mérites des candidats retenus sur le tableau d'avancement au titre de l'année 2017 par rapport à sa propre candidature et sollicitait la production des pièces permettant une telle comparaison. Si la mise en œuvre de son pouvoir d'instruction constitue un pouvoir propre du juge, toutefois, dans les circonstances particulières de l'espèce, en l'absence de production spontanée par le ministre de l'intérieur des pièces permettant de suffisamment éclairer les premiers juges et en raison de l'étendue du contrôle qu'il leur appartenait d'exercer pour apprécier la légalité de la décision du 10 octobre 2018 du ministre de l'intérieur, à savoir effectuer une analyse comparée des mérites de cet agent et de ceux des autres agents candidats à ce même grade, ces derniers ont méconnu leur office en s'abstenant de diligenter une telle mesure d'instruction. Par suite, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens tirés de l'irrégularité du jugement attaqué, M. E est fondé à soutenir que le jugement n° 1823622/5-3 du 18 novembre 2020 du Tribunal administratif de Paris doit, pour ce motif, être annulé. 
 4. Il y a lieu pour la Cour d'évoquer l'affaire et de statuer immédiatement sur la demande présentée par M. E devant le Tribunal administratif de Paris. 
 Sur la légalité de la décision du ministre de l'intérieur du 10 octobre 2018 rejetant le recours administratif préalable formé par M. E contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel :  
 5. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 4136-1 du code de la défense : " Les promotions sont prononcées dans les mêmes conditions que les nominations. / L'avancement de grade a lieu soit au choix, soit au choix et à l'ancienneté, soit à l'ancienneté. Sauf action d'éclat ou services exceptionnels, les promotions ont lieu de façon continue de grade à grade et nul ne peut être promu à un grade s'il ne compte dans le grade inférieur un minimum de durée de service, fixé par voie réglementaire ". Aux termes du II de l'article L. 4136-4 du même code : "  Au titre des conditions pour être promu au grade supérieur, les statuts particuliers peuvent prévoir : / 1° Que l'ancienneté des militaires de carrière dans le grade inférieur n'excède pas un niveau déterminé. Dans le cas où des dérogations à cette règle sont prévues, les statuts particuliers en fixent les limites par référence au nombre de promotions prononcées chaque année dans les grades considérés ; / 2° Le temps minimum à passer dans le grade supérieur avant la limite d'âge ". 
 6. D'autre part, aux termes de l'article 30 du décret du 12 septembre 2008 portant statut particulier du corps des officiers de gendarmerie : " Les promotions aux grades de lieutenant et de capitaine ont lieu à l'ancienneté. / Les autres promotions ont lieu au choix ". Aux termes de l'article 32-1 du même décret : " I. - A l'exception des promotions dans les grades d'officiers généraux et de capitaine, le nombre maximum d'officiers de gendarmerie pouvant être promus au choix à l'un des grades supérieurs de ce corps est déterminé par application d'un taux de promotion à l'effectif des officiers remplissant les conditions statutaires d'avancement pour le grade supérieur. Cet effectif s'apprécie au 31 décembre de l'année précédant celle au titre de laquelle sont prononcées les promotions. / II. - Le taux de promotion mentionné au I est fixé par arrêté du ministre de l'intérieur () ". Aux termes de l'article 33 du même décret, dans sa rédaction applicable au litige : " Seuls peuvent être promus à un grade supérieur à celui qu'ils détiennent : () / 2° Les chefs d'escadron ayant au moins trois ans de grade et au plus huit ans de grade () ". Aux termes de l'article 34 du même décret : " Les membres de la commission prévue à l'article L. 4136-3 du code de la défense et, le cas échéant, leurs suppléants sont désignés par arrêté du ministre de l'intérieur. / (). La commission présente au ministre de l'intérieur ses propositions d'inscription aux tableaux d'avancement aux grades d'officiers supérieurs (). / Elle procède, au préalable, à un examen approfondi de la valeur professionnelle des militaires susceptibles d'être promus compte tenu, notamment, de l'ordre de préférence, des notations et des propositions des supérieurs hiérarchiques et de l'appréciation portée sur leur manière de servir. / L'appréciation de la valeur professionnelle peut également prendre en compte les difficultés des emplois occupés et les responsabilités particulières qui s'y attachent, ainsi que, le cas échéant, les actions de formation continue suivies ou dispensées par le militaire ". Il résulte de ces dispositions que tant la promotion au grade de lieutenant-colonel des officiers de gendarmerie, à laquelle postulait M. E, que son inscription préalable au tableau élaboré à cette fin ne constituent pas un droit et relèvent d'une appréciation comparée des mérites et de la qualité des services des militaires remplissant les conditions exigées pour l'inscription audit tableau. 
 7. Le juge de l'excès de pouvoir, saisi d'un recours tendant à l'annulation d'un arrêté portant inscription au tableau d'avancement et nomination dans un grade supérieur, ne peut se borner, dans le cadre de son contrôle restreint, à apprécier la valeur professionnelle d'un candidat écarté et doit analyser les mérites comparés de cet agent et de ceux des autres candidats à ce même grade.   
 8. Il ressort des pièces du dossier que 777 chefs d'escadron pouvaient prétendre à leur inscription au titre de l'année 2017 à l'avancement au grade de lieutenant-colonel et que compte tenu du taux de promotion de 14 % fixé par l'arrêté du 9 mars 2017 du ministre de l'intérieur modifiant l'arrêté du 21 juillet 2015, 109 chefs d'escadron du corps des officiers de gendarmerie ont été inscrits. Contrairement à ce que soutient le requérant, la comparaison de ses mérites avec ceux des trois derniers agents inscrits sur le tableau d'avancement contesté constitue, dans les circonstances de l'espèce, un échantillonnage suffisamment pertinent.  
 9. La comparaison des fiches individuelles de classement des trois derniers candidats retenus sur le tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel produites suite aux mesures d'instruction diligentées par la Cour montre qu'ils bénéficient tous de la mention " tout spécialement appuyé " alors que M. E ne bénéficiait que de la mention " très appuyé ".  
 10. Toutefois, M. E soutient que dès 2014, il était considéré par ses supérieurs comme parfaitement à l'aise dans son emploi et immédiatement apte à occuper un emploi de niveau supérieur et qu'il a fait l'objet d'excellentes notations sans qu'aucun point à améliorer ne soit mentionné puisque son goût des responsabilités, ses capacités humaines et professionnelles étaient régulièrement relevées. Il ressort de la comparaison des fiches de notation de M. E et des trois derniers inscrits sur le tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale, à savoir M. B, M. D et M. F, que ces quatre officiers bénéficiaient dès la feuille de notation 2014 des mentions " parfaitement à l'aise " s'agissant de la rubrique " réussite dans l'emploi " et " oui immédiatement " concernant la " capacité à occuper un emploi de niveau supérieur ". Par ailleurs, M. E, M. D et M. F avaient la note de 13 dès la notation 2014 alors que M. B n'avait que la note de 11. En 2015, M. E et M. F ont été maintenus dans leur note de 13 tandis que M. D et M. B ont progressé d'un point obtenant respectivement 14 et 12. Enfin, au titre de 2016, dernière feuille de notation prise en compte pour l'établissement du tableau d'avancement pour l'année 2017 précité, M. D a conservé la note de 14, laquelle a été obtenue cette année-là par M. F tandis que M. E a conservé la note de 13, laquelle a été obtenue cette année-là par M. B, dont le notateur a souligné sa motivation pour l'exercice des responsabilités, ses solides compétences professionnelles et sa qualité d'auxiliaire précieux.  
 11. Par ailleurs, il ressort des feuilles de notation de M. E que ce dernier a bénéficié d'appréciations particulièrement laudatives de sa manière de servir de la part du notateur, notamment dès l'année 2014, indiquant qu'il cherche les responsabilités, est très bien intégré dans l'équipe de commandement et reconnu des autorités d'emploi et que son supérieur hiérarchique lui accorde toute sa confiance. Dans sa feuille de notation 2015 a été souligné le fait qu'il est particulièrement investi, a introduit de nombreuses idées nouvelles, qu'il est minutieux, patient, qu'il est apprécié pour sa réactivité et son bon sens dans l'analyse des situations, qu'il a montré pendant les permanences un excellent esprit d'initiative, qu'il exerce un commandement sûr, qu'il a des qualités morales et intellectuelles certaines et qu'il est de toute confiance et possède un solide potentiel à réaliser. Enfin, au titre de 2016, dernière feuille de notation prise en compte pour l'établissement du tableau d'avancement pour l'année 2017 précité, le notateur a indiqué qu'il était particulièrement investi, a souligné sa rigueur, sa créativité, sa réactivité et qu'il est reconnu par l'autorité d'emploi qui l'a d'ailleurs félicité et qu'il constituait un adjoint précieux. Cette continuité dans la satisfaction de la manière de servir de M. E se traduit également dans la progression de son classement au niveau du fusionnement général mentionné dans la fiche individuelle de classement 2014 et 2015 avec un classement de 4/4 à 2/5 lors de sa deuxième proposition d'inscription au tableau d'avancement pour l'année 2016 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale, avec d'ailleurs une proposition de fusionnement au 1er niveau pour 2015 mention " spécialement appuyé " conduisant finalement pour le fusionnement de dernier niveau à la mention " appuyé " alors qu'au cours de cette année, il a reçu une lettre de félicitations du major général de la gendarmerie nationale et a été nommé chevalier de l'ordre national du Mérite. S'agissant de l'année 2016, alors que la feuille de notation de M. E comportait toujours des appréciations aussi laudatives que les années précédentes et qu'il a bénéficié d'une proposition de fusionnement au 2ème niveau cette fois de la mention " spécialement appuyé ", il n'a encore obtenu pour le fusionnement de dernier niveau que la mention " appuyé " avec un numéro de fusionnement général de 5/7, moins bon que l'année précédente, alors qu'au cours de l'année 2016, il a reçu deux lettres de remerciements, une lettre de félicitations et a bénéficié de deux primes pour résultats exceptionnels. Toutefois, les appréciations des trois derniers inscrits sur le tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale, à savoir celles de M. B, M. D et M. F, sont tout aussi laudatives, de sorte que leur comparaison ne permet pas d'établir qu'ils seraient moins méritants que M. E, quand bien même ce dernier aurait obtenu la mention " spécialement appuyé " en 2016. L'étude analytique effectuée par M. E sur la physionomie des promus, des pourcentages des notations obtenues par les officiers de gendarmerie au titre de l'année 2016 et de leur évolution par rapport aux années antérieures et des différents promus du tableau d'avancement attaqué ne permet pas davantage d'établir le contraire. 
 12. Enfin, si le requérant soutient que le temps moyen de promotion est de cinq années de grade, soit trois présentations, cette circonstance n'est pas davantage de nature à établir que la décision du 10 octobre 2018 du ministre de l'intérieur serait entachée d'une erreur d'appréciation dès lors que s'il était proposé pour la troisième fois pour l'avancement au grade de lieutenant-colonel, il s'agissait pour M. D de sa quatrième proposition et pour M. B et M. F de la cinquième fois de sorte qu'ils ont attendu ladite promotion plus longtemps que lui.  
 13. Au surplus, sont sans incidence sur la légalité du tableau d'avancement de l'année 2017 les circonstances qu'un agent moins méritant que M. E ait été inscrit postérieurement au tableau d'avancement au titre de l'année 2018 et que lui-même n'ait été inscrit qu'en 2020 sur ledit tableau. 
 14. Il s'ensuit qu'en considérant que les mérites de M. E n'étaient pas supérieurs à ceux des agents promus sur le tableau d'avancement de l'année 2017, le ministre de l'intérieur n'a pas entaché d'illégalité sa décision du 10 octobre 2018 par laquelle il a rejeté son recours administratif préalable contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel de la gendarmerie nationale sur lequel son nom ne figurait pas. Il suit de là qu'en rejetant le recours administratif préalable formé par M. E contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel, le ministre de l'intérieur n'a pas commis une erreur manifeste dans l'appréciation des mérites respectifs des candidats à l'avancement.  
 15. Pour les mêmes motifs, il n'est pas établi que cette décision constituerait une sanction déguisée et qu'elle serait entachée d'un détournement de pouvoir. 
 16. M. E ne peut, en tout état de cause, pas utilement se prévaloir des conséquences pécuniaires de la décision attaquée, laquelle n'est pas entachée d'illégalité, sur ses émoluments et sur ses droits à pension de sorte qu'il ne peut utilement invoquer le moyen selon lequel les droits garantis par l'article 1er du protocole additionnel n°1 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales a été méconnu.  
 17. Il résulte de tout ce qui précède que M. E n'est pas fondé à demander l'annulation de la décision du 10 octobre 2018 par laquelle le ministre de l'intérieur a rejeté son recours administratif préalable formé le 26 janvier 2017 contre la décision du 29 novembre 2016 portant inscription au tableau d'avancement pour l'année 2017 au grade de lieutenant-colonel sur lequel son nom ne figurait pas. Les conclusions de première instance et d'appel à fin d'annulation de M. E doivent être rejetées ainsi que, par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction et celles qu'il a présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 DÉCIDE : 
 Article 1er : Le jugement n° 1823622/5-3 du 18 novembre 2020 du Tribunal administratif de Paris est annulé. 
 Article 2 : La demande présentée par M. E devant le Tribunal administratif de Paris ainsi que le surplus de ses conclusions d'appel sont rejetés.  
 Article 3 : Le présent arrêt sera notifié à M. A E et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Délibéré après l'audience du 27 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 - M. Le Goff, président de chambre, 
 - M. Ho Si Fat, président assesseur,  
 - Mme Collet, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 avril 2023.  
 La rapporteure, 
 A. C Le président, 
 R. LE GOFF  
 Le greffier, 
   
 P. TISSERAND 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.