CAA31 · 2ème chambre — 7 avril 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Procédures contentieuses antérieures : 
 
Sous le n°2004364, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 6 mars 2020 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a déclaré cessible une parcelle de 6 m² lui appartenant au bénéfice de l’établissement public de coopération intercommunale Toulouse métropole et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Sous le n°2102825, M. A... B... a demandé au tribunal administratif de Toulouse d’annuler l’arrêté du 25 mars 2021 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a déclaré cessible une parcelle de 6 m² lui appartenant au bénéfice de l’établissement public de coopération intercommunale Toulouse métropole et de mettre à la charge de l’Etat une somme de 1 500 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
  Par un jugement n°2004364 et n°2102825, rendu le 13 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a estimé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de l’arrêté du 6 mars 2020 et a rejeté le surplus de la demande de M. B....  
 
Procédure devant la cour : 
  
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 11 septembre 2023 et le 20 février 2024, M. A... B..., représenté par Me Lefrançois, de la société d’exercice libéral à responsabilité limitée DBA, demande à la cour, dans le dernier état de ses conclusions :  
 
1°) d’ordonner, avant-dire droit, une expertise, afin de déterminer si Toulouse Métropole a tenu compte de la réserve du commissaire-enquêteur ou si, à l’inverse, la prise en compte de cette réserve permettait d’éviter l’expropriation, de préciser si l’acquisition de sa parcelle aurait pu être évitée et de savoir si toutes les options pour éviter cette expropriation ont été réfléchies par l’établissement public de coopération intercommunale et si ce dernier était bien en mesure de réaliser l’opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l’expropriation ; 
 
2°) d’infirmer et d’annuler le jugement rendu le 13 juillet 2023 ; 
 
3°) d’annuler l’arrêté du 25 mars 2021 par lequel le préfet de la Haute-Garonne a déclaré cessible au profit de Toulouse Métropole une emprise de 6m² de sa parcelle ;  
 
4°) de mettre à la charge solidaire de l’Etat et de Toulouse Métropole les entiers dépens et la somme de 2 000 euros en application de l’article L.761-1 du code de la justice administrative. 
 
Il soutient que : 
- le jugement contesté méconnaît le principe du contradictoire dès lors que le tribunal s’est fondé sur le document d’arpentage, en version numérique, que le préfet de la Haute-Garonne avait en sa possession sans qu’il ait été produit à l’instance ; 
- il est entaché d’erreurs d’appréciation ;  
- il est entaché d’erreur de fait ;  
- le commissaire-enquêteur n’a pas reçu l’ensemble des informations de nature à lui permettre d’émettre un avis éclairé et notamment celle selon laquelle des travaux étaient en cours ;  
- le projet a à tort fait l’objet d’une modification substantielle au cours de l’enquête publique ;  
- l’expropriation n’est ni justifiée par un motif d’intérêt général, ni nécessaire, et présente un coût excessif par rapport à ses avantages ; 
- sa parcelle n’est concernée qu’à la marge et aurait pu ne pas figurer dans le périmètre de l’expropriation ;  
- Toulouse métropole n’a pas tenu compte de la réserve du commissaire enquêteur relative au délaissé issu de sa parcelle lors de l’enquête de cessibilité, ainsi que cela ressort de l’arrêté de cessibilité. 
 
 
Par un mémoire, enregistré le 6 mars 2024, le ministre de l’intérieur et des outre-mer conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que les moyens de régularité soulevés ne sont pas fondés et, en ce qui concerne les moyens relatifs au bien-fondé du jugement, renvoie aux observations en défense, présentées par le préfet de la Haute-Garonne en première instance. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 14 mars 2024, Toulouse Métropole, représentée par Me Teisseyre, de la société civile professionnelle Bouyssou et Associés, conclut au rejet de la requête de M. B... et à ce qu’une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de ce dernier en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que : 
- la demande d’expertise ne présente aucune utilité dès lors notamment que l’option tenant au décalage du trottoir face à la propriété de M. B... a largement été débattue en première instance et a été écartée dans la mesure où elle induisait une déviation de la voie de circulation ;  
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
 
Par une ordonnance du 22 janvier 2025, la date de clôture d’instruction a été en définitive fixée au 24 février 2025 à 12 heures. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Delphine Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
- les conclusions de Mme Michèle Torelli, rapporteure publique, 
- et les observations de Me El Ghanane représentant M. B.... 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Le conseil communautaire de Toulouse métropole projetant de rectifier l’assiette et les accès sur le chemin des Izards à Toulouse (Haute-Garonne), dans le cadre d’un projet de hiérarchisation du réseau viaire au nord de l’agglomération toulousaine en vue d’y améliorer la sécurité routière, a approuvé, le dossier d’enquête publique préalable, laquelle s’est déroulée du 4 janvier au 7 février 2017. Le préfet de la Haute-Garonne a, par un arrêté du 19 juillet 2017, déclaré cette opération d’utilité publique puis, le 19 janvier 2018, a édicté un premier arrêté qui a déclaré cessible au profit de la métropole une parcelle de 6 m² située ... et appartenant à M. B.... Par un arrêté du 6 mars 2020, le préfet de la Haute-Garonne a retiré ce premier arrêté. Par un jugement, rendu le 9 avril 2020, le tribunal administratif de Toulouse a annulé l’arrêté de cessibilité du 19 janvier 2018.  Le 25 mars 2021, le préfet de la Haute-Garonne a édicté un nouvel arrêté de cessibilité portant sur la même parcelle. Par un jugement, rendu le 13 juillet 2023, le tribunal administratif de Toulouse a estimé qu’il n’y avait plus lieu de statuer sur la demande d’annulation de l’arrêté du 6 mars 2020 et a rejeté la demande d’annulation de l’arrêté du 25 mars 2021. M. B... relève appel de ce jugement en tant qu’il a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté du 25 mars 2021. 
Sur la régularité du jugement : 
2. D’une part, aux termes de l’article L. 5 du code de justice administrative : « L’instruction des affaires est contradictoire (…) » 
 
3. Si M. B... soutient que premiers juges ont fondé leur jugement sur un document d’arpentage, en version informatique, qui n’aurait pas été préalablement soumis au contradictoire, il ressort toutefois des pièces des dossiers et notamment de l’instance n°2004364 que ce document, annexé au mémoire du préfet de la Haute-Garonne, enregistré le 26 février 2021, a été communiqué à M. B.... Au surplus, ce dernier a produit ce même document à l’appui de sa demande d’annulation de l’arrêté de cessibilité du 25 mars 2021. Le moyen de régularité ainsi soulevé ne peut qu’être écarté. 
 
4. D’autre part, hormis le cas où le juge de première instance a méconnu les règles de compétence, de forme ou de procédure qui s’imposaient à lui et a ainsi entaché son jugement d’une irrégularité, il appartient au juge d’appel, non d’apprécier le bien‑fondé des motifs par lesquels le juge de première instance s’est prononcé sur les moyens qui lui étaient soumis, mais de se prononcer directement sur les moyens dirigés contre la décision administrative contestée dont il est saisi dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel. M. B... ne peut donc utilement se prévaloir de l’erreur d’appréciation ni de l’erreur de fait qui entacheraient le jugement attaqué pour en demander l’annulation pour irrégularité. 
 
Sur le bien-fondé du jugement :  
En ce qui concerne les moyens soulevés par la voie de l’exception contre l’arrêté déclarant d’utilité publique les travaux sur le chemin des Izards : 
 
5. En premier lieu, l’arrêté de cessibilité, l’acte déclaratif d’utilité publique sur le fondement duquel il a été pris et la ou les prorogations dont cet acte a éventuellement fait l’objet constituent les éléments d’une même opération complexe. Dès lors, à l’appui de conclusions dirigées contre l’arrêté de cessibilité, un requérant peut utilement se prévaloir, par la voie de l’exception, de l’illégalité de l’acte déclaratif d’utilité publique ou de l’acte le prorogeant, quand bien même le requérant aurait vu son recours en excès de pouvoir contre la déclaration d’utilité publique ou l’acte la prorogeant, être rejeté. 
 
6. Aux termes des dispositions de l’article R. 112-4 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ; / 6° Pour les travaux et ouvrages mentionnés à l'article R. 122-8, les études mentionnées à l'article R. 122-9 et, le cas échéant, à l'article R. 122-10 ; / 7° Le cas échéant, l'avis mentionné à l'article R. 122-11 ». Aux termes de l’article R. 112-5 de ce code : « Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de l'acquisition d'immeubles, ou lorsqu'elle est demandée en vue de la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'urbanisme importante et qu'il est nécessaire de procéder à l'acquisition des immeubles avant que le projet n'ait pu être établi, l'expropriant adresse au préfet du département où sont situés les immeubles, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le périmètre délimitant les immeubles à exproprier ; / 4° L'estimation sommaire du coût des acquisitions à réaliser ». Enfin, aux termes des dispositions de l’article R. 112-19 de ce code : « Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission (…) » 
 
7. En premier lieu, M. B... reprend en appel le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure tenant à l’organisation de l’enquête publique au regard de la circonstance que le commissaire enquêteur n’aurait pas été informé que les travaux de remise en état du chemin des Izards avaient déjà été engagés sans aucun élément de fait ou de droit nouveau par rapport à l’argumentation développée devant les premiers juges. Par suite, il y a lieu d’écarter ce moyen par adoption des motifs retenus à bon droit par le tribunal administratif de Toulouse au point 6 du jugement attaqué. 
 
8. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête (…) ». Son article L. 121-2 prévoit que : « L’acte déclarant l’utilité publique ou la décision refusant de la déclarer intervient au plus tard un an après la clôture de l’enquête préalable (…) ». Enfin, aux termes de son article L. 121-4 : « L’acte déclarant l’utilité publique précise le délai accordé pour réaliser l’expropriation. Il ne peut excéder cinq ans, si la déclaration d’utilité publique n’est pas prononcée par décret en Conseil d’Etat en application de l’article L. 121-1. (…) » 
 
9. Il résulte de ces dispositions combinées que, lorsqu’un projet déclaré d’utilité publique fait l’objet de modifications substantielles durant la période prévue pour procéder aux expropriations nécessaires, sans toutefois qu’elles conduisent à faire regarder celui-ci comme constituant un projet nouveau, il incombe à l’autorité compétente de porter une nouvelle appréciation sur son utilité publique au regard de ces changements et de modifier en conséquence la déclaration d’utilité publique initiale. Une telle modification, qui n’a pas pour effet de prolonger la durée pendant laquelle doivent être réalisées les expropriations, ne saurait toutefois légalement intervenir qu’à la suite d’une nouvelle enquête publique, destinée notamment à éclairer le public concerné sur la portée des changements ainsi opérés au regard du contexte dans lequel s’inscrit désormais le projet. 
  
10. Les modifications apportées au projet, postérieurement à l’enquête publique, portent sur la suppression de 13 places de stationnement parmi les 78 places initialement prévues et consistent à diminuer l’emprise du projet et à prendre en compte les observations de M. B... lors de l’enquête publique. Dans ces conditions, alors que l’opération en cause a pour objet de corriger la configuration et les aménagements viaires de l’ensemble du chemin des Izards pour un coût supérieur à sept millions d’euros, elles ne remettent pas en cause son économie générale. Par suite, contrairement à ce qui est allégué, la prise en compte de ces évolutions n’appelait aucune modification de l’acte déclaratif d’utilité publique ni même l’organisation d’une nouvelle enquête publique. Il suit de là que le vice de procédure ainsi soulevé doit être écarté. 
 
11. En dernier lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente. Il appartient également au juge, s'il est saisi d'un moyen en ce sens, de s'assurer, au titre du contrôle sur la nécessité des atteintes au droit de propriété, que l'inclusion d'une parcelle déterminée dans le périmètre du projet n'est pas sans rapport avec l'opération déclarée d'utilité publique. 
 
12. D’une part, il ressort des pièces du dossier que l’opération en cause, qui a pour objet de corriger la configuration et les aménagements viaires du chemin des Izards afin d’y améliorer les conditions de circulation et la sécurité routière pour les véhicules et pour les piétons et de restituer à ce chemin sa fonction de desserte locale, répond à une finalité d’intérêt général. Il ressort également des pièces du dossier qu’au regard des caractéristiques du chemin des Izards et de la présence de nombreuses propriétés privées sur le domaine public routier, l’opération, qui comportait le redressement de la voie ou son élargissement en plusieurs endroits, ne pouvait être réalisée sans que la métropole Toulouse métropole recourût à l’expropriation. En outre, les travaux, dont l’utilité publique ne saurait être appréciée au seul regard du secteur d’implantation de la propriété de M. B... ou du seul coût relatif à l’expropriation de sa parcelle, qui n’est pas significatif à l’échelle de l’opération, présentent d’importants avantages en termes de sécurité routière et d’organisation des déplacements, sans que puissent être relevés des inconvénients de tous ordres, qui ne sont d’ailleurs pas décrits avec précision par le requérant. Il en va ainsi notamment de la création de trottoirs de 1,5 mètre, dont l’utilité publique ressort des termes du projet pour favoriser la sécurité des piétons, et dont l’appelant ne peut utilement contester le choix d’implantation dès lors qu’il n’appartient pas au juge d’apprécier l'opportunité du tracé retenu pour un équipement public. A cet égard, M. B... n’établit pas, par la production d’un rapport de géomètre expert, non contradictoire, et rédigé le 17 février 2022, à sa demande, que le projet contesté aurait pu être réalisé dans des conditions équivalentes en utilisant le trottoir de la parcelle faisant face à sa propriété. En effet, les solutions qu’il proposait impliquaient, au demeurant, soit une déviation de la voie routière induisant nécessairement un coût plus important, soit une réduction de la largeur de la route, solution empêchant le passage des bus. Enfin, contrairement aux allégations de l’appelant, le coût de l’ensemble du projet, à savoir 7 380 000 euros, rapporté à l’expropriation des 6 mètres carrés de sa parcelle, ne peut être estimé à la somme de 44 800 euros et ne saurait, en tout état de cause, être qualifié de disproportionné.  
 
13. D’autre part, en se bornant à indiquer que sa parcelle, qui n’est concernée que très à la marge, aurait pu ne pas figurer au nombre des parcelles expropriées, l’appelant n’apporte aucun élément de nature à établir que l’inclusion de cette parcelle dans le périmètre d’expropriation serait sans rapport avec le projet de la métropole, alors même que cette parcelle, ainsi qu’il a été dit au point précédent, va permettre un élargissement de la route et des trottoirs.  
 
14. Il suit de là que le moyen tiré de ce que le projet en litige serait dénué d’utilité publique doit être écarté. 
 
En ce qui concerne le moyen soulevé contre l’arrêté de cessibilité :  
 
15. Contrairement à ce que M. B... soutient, l’arrêté de cessibilité a fait apparaître la réserve que le commissaire enquêteur avait formulée et tenant à ce que le délaissé du terrier au droit de la propriété de M. B... devait être en concordance avec la largeur nécessaire à la création d’une place de stationnement.  En outre, si la réserve en cause avait été mentionnée dans l’arrêté de cessibilité, il ressort toutefois des pièces du dossier que cette réserve a été levée par Toulouse métropole, qui, comme l’indique le courrier du 12 juin 2017, a accepté de modifier le projet, pour prendre en compte la contestation de M. B..., et supprimer la place de stationnement au droit de sa propriété, l’expropriation de sa parcelle se cantonnant au déplacement du mur et de la haie de clôture et à une emprise d’une superficie de 6 m2. Par suite, le moyen tiré de ce que Toulouse métropole n’aurait pas tenu compte de la réserve du commissaire enquêteur ne peut qu’être écarté. 
 
16. Il résulte de ce qui précède, et sans qu’il soit besoin d’ordonner l’expertise, sollicitée par M. B..., et qui ne présenterait pas un caractère utile, que ce dernier n’est pas fondé à soutenir que c’est à tort que, par le jugement contesté, le tribunal administratif de Toulouse a rejeté sa demande d’annulation de l’arrêté de cessibilité du 25 mars 2021. 
  
   Sur les frais liés au litige :  
 
17. D’une part, en l’absence de dépens au sens de l’article R. 761-1 du code de justice administrative, dans la présente instance, M. B... n’est, en tout état de cause, pas fondé à en solliciter le remboursement. 
 
18. D’autre part, les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge solidaire de l’Etat et de Toulouse Métropole, qui ne sont pas, dans cette instance, les parties perdantes, la somme que sollicite M. B... au titre des frais exposés par lui et non compris dans les dépens. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y pas lieu de mettre à la charge de M. B... la somme que sollicite Toulouse Métropole sur le même fondement.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée.  
 
Article 2 : Les conclusions présentées par Toulouse Métropole en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à. M. A... B..., au ministre de l’intérieur et à Toulouse métropole. 
 
Copie en sera adressée au préfet de la Haute-Garonne. 
 
 
 
 
Délibéré après l'audience du 24 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. Massin, président de chambre, 
Mme Teuly-Desportes, présidente-assesseure, 
Mme Dumez-Fauchille, première conseillère. 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 7 avril 2026. 
 
 
        La rapporteure, 
 
         D. Teuly-Desportes 
 
Le président, 
 
 O. Massin 
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
M-M. Maillat 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent arrêt.