CAA78 · 5ème chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Procédure contentieuse antérieure : 
 I. Par une requête enregistrée sous le n° 2002679, M. A B a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision implicite née le 16 juin 2020 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté son recours administratif préalable obligatoire formé à l'encontre de la décision du 15 mars 2020 de la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest lui refusant la délivrance d'un agrément en qualité de dirigeant d'une entreprise de sécurité privée.  
 II. Par une requête enregistrée sous le n° 2003429, M. A B a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la délibération du 13 août 2020 par laquelle la Commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du Conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS) a rejeté sa demande tendant à la délivrance d'un agrément en qualité de dirigeant d'une entreprise de sécurité privée.  
 Par un jugement nos 2002679, 2003429 du 26 janvier 2023, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses demandes.  
 Procédure devant la cour : 
 Par une requête enregistrée le 15 mars 2023, M. B, représenté par Me Pinczon du Sel, demande à la cour : 
 1°) d'annuler ce jugement ; 
 2°) d'annuler la délibération de la CNAC du 13 août 2020 ;  
 3°) d'enjoindre au CNAPS, au besoin sous astreinte, de lui délivrer l'agrément sollicité dans un délai d'un mois suivant l'arrêt à intervenir ; 
 4°) de mettre à la charge du CNAPS la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - la décision attaquée est entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale, dès lors que la saisine préalable du procureur de la République n'a porté que sur le caractère accessible des données figurant au TAJ et non sur les suites judiciaires réservées aux procédures dans lesquelles il était apparu en qualité de mis en cause ;  
 - elle est également entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article L. 612-7 du code de la sécurité intérieure, dès lors que l'agent ayant consulté le TAJ ne justifiait d'aucune habilitation du représentant de l'Etat ;  
 - elle est encore entachée d'un vice de procédure au regard des dispositions de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, la consultation du TAJ ayant porté sur des fichiers d'identification ;   
 - le CNAPS ne justifie d'aucun fait matériel portant atteinte à l'honneur ou à la probité justifiant ce refus ;  
 - la décision attaquée est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors que les mentions figurant au TAJ qui lui ont été opposées ont été effacées, que le bulletin n° 2 de son casier judiciaire est vierge et que les faits qui lui sont imputés datent de plus de dix ans.  
 Une mise en demeure de défendre a été adressée le 25 mai 2023 au conseil national des activités privées de sécurité. 
 Par ordonnance du 10 janvier 2025, la clôture d'instruction a été fixée au 29 janvier 2025. 
 Un mémoire en défense, présenté pour le conseil national des activités privées de sécurité, a été enregistré le 17 mars 2025, postérieurement à la clôture, et n'a pas été communiqué.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de procédure pénale ;  
 - le code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le code de la sécurité intérieure ; 
 - l'ordonnance n° 2020-306 du 25 mars 2020 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bahaj,  
 - les conclusions de Mme Janicot, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lacoeuilhe, pour le CNAPS.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B a demandé le 7 février 2020 à la commission locale d'agrément et de contrôle Ouest le renouvellement de son agrément en qualité de dirigeant d'une société de sécurité privée. Cette demande a été rejetée par une délibération du 11 mars 2020. Par un courrier du 1er avril 2020, reçu le 16 avril suivant, M. B a présenté un recours administratif préalable obligatoire devant la commission nationale d'agrément et de contrôle (CNAC) du conseil national des activités privées de sécurité (CNAPS), qui en a accusé réception le 15 juin 2020. Le 31 juillet suivant, l'intéressé a demandé au tribunal administratif d'Orléans d'annuler la décision implicite de rejet de ce recours, née selon lui le 16 juin 2020. Par une délibération du 13 août 2020, la CNAC a expressément rejeté le recours administratif préalable obligatoire formé par M. B ainsi que sa demande de renouvellement d'agrément. L'intéressé a alors sollicité l'annulation de cette décision le 29 septembre 2020. Par la présente requête, M. B relève appel du jugement du 26 janvier 2023 par lequel le tribunal administratif d'Orléans a rejeté ses deux demandes.   
 Sur l'objet du litige :  
 2. D'une part, aux termes de l'article L. 633-3 du code de la sécurité intérieure, alors en vigueur : " Tout recours contentieux formé par une personne physique ou morale à l'encontre d'actes pris par une commission d'agrément et de contrôle est précédé d'un recours administratif préalable devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle, à peine d'irrecevabilité du recours contentieux. ". Aux termes de l'article R. 633-9 du même code, alors en vigueur : " Le recours administratif préalable obligatoire devant la Commission nationale d'agrément et de contrôle prévu à l'article L. 633-3 peut être exercé dans les deux mois de la notification, par la commission locale d'agrément et de contrôle, de la décision contestée. Cette notification précise les délais et les voies de ce recours. / Toute décision de la Commission nationale d'agrément et de contrôle se substitue à la décision initiale de la commission locale d'agrément et de contrôle. () ". Selon l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration : " Par dérogation à l'article L. 231-1, le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet : () 2° Lorsque la demande () présente le caractère () d'un recours administratif () ".  
 3. D'autre part, aux termes de l'article 1er de l'ordonnance du 25 mars 2020 relative à la prorogation des délais échus pendant la période d'urgence sanitaire et à l'adaptation des procédures pendant cette même période : " I. ' Les dispositions du présent titre sont applicables aux délais et mesures qui ont expiré ou qui expirent entre le 12 mars 2020 et le 23 juin 2020 inclus. () ". Aux termes de l'article 6 du même texte : " Le présent titre s'applique aux administrations de l'Etat, aux collectivités territoriales, à leurs établissements publics administratifs ainsi qu'aux organismes et personnes de droit public et de droit privé chargés d'une mission de service public administratif, y compris les organismes de sécurité sociale. ". Aux termes de l'article 7 suivant : " Sous réserve des obligations qui découlent d'un engagement international ou du droit de l'Union européenne, les délais à l'issue desquels une décision () de l'un des organismes ou personnes mentionnés à l'article 6 () est acquis implicitement et qui n'ont pas expiré avant le 12 mars 2020 sont, à cette date, suspendus jusqu'à la fin de la période mentionnée au I de l'article 1er. / Le point de départ des délais de même nature qui auraient dû commencer à courir pendant la période mentionnée au I de l'article 1er est reporté jusqu'à l'achèvement de celle-ci. () ".  
 4. En application des dispositions précitées, le point de départ du délai de deux mois, au terme duquel le silence gardé par la CNAC sur le recours administratif préalable obligatoire formé par M. B le 16 avril 2020 valait décision implicite de rejet, a été reporté au 24 juin 2020. Par suite, c'est avant l'expiration de ce délai que la CNAC a, par une décision du 13 août 2020 qui est seule l'objet du litige, explicitement rejeté le recours préalable de l'intéressé et refusé le renouvellement de son agrément. 
 Sur la légalité de la décision du 13 août 2020 : 
 5. D'une part, aux termes de l'article L. 611-1 du code de la sécurité intérieure : " Sont soumises aux dispositions du présent titre, dès lors qu'elles ne sont pas exercées par un service public administratif, les activités qui consistent : / 1° A fournir des services ayant pour objet la surveillance humaine ou la surveillance par des systèmes électroniques de sécurité ou le gardiennage de biens meubles ou immeubles ainsi que la sécurité des personnes se trouvant dans ces immeubles ou dans les véhicules de transport public de personnes () ". Aux termes de l'article L. 612-6 du même code : " Nul ne peut exercer à titre individuel une activité mentionnée à l'article L. 611-1, ni diriger () une personne morale exerçant cette activité, s'il n'est titulaire d'un agrément délivré selon des modalités définies par décret en Conseil d'Etat. ". Aux termes de l'article L. 114-1 de ce code : " I. - Les décisions administratives () d'agrément (), prévues par des dispositions législatives ou réglementaires, concernant () les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité () peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées. / Ces enquêtes peuvent donner lieu à la consultation de traitements automatisés de données à caractère personnel relevant de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification. Les conditions dans lesquelles les personnes intéressées sont informées de cette consultation sont précisées par décret. () ". Enfin, selon le dernier alinéa de son article L. 612-7 : " L'agrément ne peut être délivré s'il résulte de l'enquête administrative, ayant le cas échéant donné lieu à consultation, par des agents du Conseil national des activités privées de sécurité spécialement habilités par le représentant de l'Etat territorialement compétent et individuellement désignés, des traitements de données à caractère personnel gérés par les services de police et de gendarmerie nationales relevant des dispositions de l'article 31 de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés, à l'exception des fichiers d'identification, que son comportement ou ses agissements sont contraires à l'honneur, à la probité, aux bonnes mœurs ou sont de nature à porter atteinte à la sécurité des personnes ou des biens, à la sécurité publique ou à la sûreté de l'Etat et sont incompatibles avec l'exercice des fonctions susmentionnées. ".  
 6. D'autre part, aux termes de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale : " I. - Dans le cadre des enquêtes prévues () aux articles L. 114-1 () du code de la sécurité intérieure (), les données à caractère personnel figurant dans le traitement qui se rapportent à des procédures judiciaires en cours ou closes, à l'exception des cas où sont intervenues des mesures ou décisions de classement sans suite, de non-lieu, de relaxe ou d'acquittement devenues définitives, ainsi que des données relatives aux victimes, peuvent être consultées, sans autorisation du ministère public, par : () / 5° Les personnels investis de missions de police administrative individuellement désignés et spécialement habilités par le représentant de l'Etat. L'habilitation précise limitativement les motifs qui peuvent justifier pour chaque personne les consultations autorisées. Lorsque la consultation révèle que l'identité de la personne concernée a été enregistrée dans le traitement en tant que mise en cause, l'enquête administrative ne peut aboutir à un avis ou une décision défavorables sans la saisine préalable, pour complément d'information, des services de la police nationale ou des unités de la gendarmerie nationale compétents et, aux fins de demandes d'information sur les suites judiciaires, du ou des procureurs de la République compétents. Le procureur de la République adresse aux autorités gestionnaires du traitement un relevé des suites judiciaires devant figurer dans le traitement d'antécédents judiciaires et relatif à la personne concernée. Il indique à l'autorité de police administrative à l'origine de la demande si ces données sont accessibles en application de l'article 230-8 du présent code. () ".  
 7. En premier lieu, il ressort des pièces du dossier que, par des courriers électroniques du 29 mai 2020, auxquels était jointe une fiche navette précisant les faits pour lesquels M. B apparaissait comme " mis en cause " en qualité d'auteur dans le fichier de traitement des antécédents judiciaires (TAJ), le service des affaires juridiques du CNAPS a saisi, sur le fondement des dispositions précitées de l'article R. 40-29 du code de procédure pénale, le procureur de la République près le tribunal judiciaire d'Orléans et les services de gendarmerie afin que lui soient indiquées, non seulement l'accessibilité desdites mentions mais également toute information et précision complémentaire s'agissant des faits et des suites judiciaires s'y rapportant, le cas échéant. Il en résulte que le moyen tiré de ce que la décision attaquée serait entachée d'un vice de procédure, en l'absence de saisine préalable du procureur de la République aux fins de demande d'information sur les suites judiciaires des procédures au cours desquelles le requérant était apparu au TAJ en qualité de " mis en cause ", manque en fait et doit être écarté.    
 8. En deuxième lieu, dès lors que les dispositions citées ci-dessus du code de la sécurité intérieure prévoient la possibilité que certains traitements automatisés de données à caractère personnel soient consultés au cours de l'enquête conduite par l'administration dans le cadre de ses pouvoirs de police, préalablement à la délivrance d'un agrément individuel, la circonstance que l'agent ayant procédé à cette consultation n'aurait pas été, en application des dispositions également citées ci-dessus du code de procédure pénale, individuellement désigné et régulièrement habilité à cette fin, si elle est susceptible de donner lieu aux procédures de contrôle de l'accès à ces traitements, n'est pas, par elle-même, de nature à entacher d'irrégularité la décision prise sur la demande d'agrément. Il en résulte que le moyen tiré du défaut d'habilitation de l'agent ayant consulté le TAJ est inopérant et doit être écarté.  
 9. En troisième lieu, en se bornant à soutenir que le CNAPS aurait obtenu toutes les données d'identification physique le concernant, M. B n'établit pas que l'enquête administrative préalable aurait donné lieu à la consultation, prohibée par les dispositions précitées de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, d'un fichier d'identification. Par suite et en tout état de cause, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du deuxième alinéa de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure doit être écarté.  
 10. En quatrième lieu, il ressort des pièces du dossier, et notamment de l'extraction du TAJ en date du 15 mai 2020, que M. B a été mis en cause, le 10 avril 2014, en qualité d'auteur des faits, d'exécution d'un travail dissimulé, de prêt de main d'œuvre à but lucratif hors du cadre légal du travail temporaire, de fourniture illégale de main d'œuvre à but lucratif - marchandage, d'emploi pour l'exercice d'une activité de surveillance, gardiennage, transport de fonds ou de protection des personnes, de personne non titulaire d'une carte professionnelle, commis entre le 2 mai 2011 et le 18 mars 2014. Il ressort également du courriel du 29 mai 2020 adressé au CNAPS par les services de gendarmerie, que l'intéressé a été convoqué au tribunal d'Orléans pour ces faits le 17 mars 2015. En se bornant à soutenir que le CNAPS ne justifierait d'aucun de ces faits, M. B n'en conteste pas sérieusement la matérialité, alors qu'il n'apporte par ailleurs aucun élément de nature à démontrer qu'il aurait été mis hors de cause. Enfin, compte tenu de leur nature, de leur gravité, et en dépit de leur relative ancienneté, la CNAC a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, estimer que le comportement et les agissements de M. B étaient contraires à l'honneur et à la probité et s'avéraient ainsi incompatibles avec l'exercice des fonctions de dirigeant d'une entreprise de sécurité privée. A cet égard, la circonstance que le bulletin n° 2 de son casier judiciaire soit vierge et qu'il ait pu en conséquence solliciter l'effacement des mentions litigieuses figurant au TAJ est sans incidence sur la possibilité, pour l'administration, de se fonder sur ces éléments, dont la matérialité n'est pas infirmée. Il en résulte que les moyens tirés de l'erreur de fait et d'appréciation dont serait entachée la décision attaquée doivent être écartés.    
 11. Il résulte de l'ensemble de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à soutenir que c'est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d'Orléans a rejeté sa demande. Par voie de conséquence, ses conclusions à fin d'injonction sous astreinte ainsi que celles présentées sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative ne peuvent qu'être rejetées.  
 DÉCIDE : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent arrêt sera notifié à M. A B et au ministre d'Etat, ministre de l'intérieur. 
 Copie en sera adressée au conseil national des activités privées de sécurité.   
 Délibéré après l'audience du 20 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Camenen, président, 
 Mme Bahaj, première conseillère,  
 Mme Florent, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2025. 
 La rapporteure, 
 C. BAHAJ 
 Le président, 
 G. CAMENEN 
 La greffière, 
 C. RICHARD 
 La République mande et ordonne au ministre d'État, ministre de l'intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme 
 La greffière,