TA06 · 4ème Chambre — 22 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 30 juillet, 4 décembre 2019 et 15 juin 2022, la société civile immobilière La Cigalière, représentée par Me Sam-Simenot, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 15 mars 2019 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a refusé de lui délivrer un permis de construire une villa avec piscine sur la parcelle cadastrée section A n° 2370, ensemble la décision rejetant son recours gracieux ; 
 2°) à titre principal, d'enjoindre au maire de la commune de lui délivrer un certificat constatant qu'elle est bénéficiaire d'un permis de construire tacite délivré le 17 février 2019 ; 
 3°) à titre subsidiaire, d'enjoindre au maire de la commune et au préfet des  
 Alpes-Maritimes de réexaminer sa demande ; 
 4°) en tout état de cause, de mettre à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer la somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté attaqué est entaché d'un vice de procédure dès lors que la procédure contradictoire préalable au retrait du permis de construire tacite n'a pas été respectée ; 
 - le maire a commis une erreur de droit en estimant qu'il était tenu de retirer le permis de construire au vu de l'avis défavorable tardif du préfet ; 
 - l'avis défavorable du 13 mars 2019 a été rendu par une autorité incompétente ; 
 - les dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme ne sont pas applicables en l'espèce ; 
 - l'avis du préfet est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 30 septembre 2019, 23 janvier 2020 et  
 30 juin 2022, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 5 000 euros soit mise à la charge de la société requérante au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que : 
 - le moyen tiré de ce que la procédure contradictoire préalable au retrait du permis de construire tacite n'aurait pas été respectée est inopérant dès lors que le maire se trouvait dans une situation de compétence liée ; 
 - l'avis du préfet n'était pas tardif dès lors qu'il a été saisi à la date du 14 février 2019 par la commune ; 
 - les autres moyens soulevés par la société requérante ne sont pas fondés. 
 La requête a été communiquée au préfet des Alpes-Maritimes qui n'a pas produit de mémoire en défense. 
 La clôture immédiate de l'instruction a été prononcée par ordonnance du 2 septembre 2022. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme A, 
 - les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Sam-Simenot représentant la société La Cigalière, et de Me Quema, substituant Me Masquelier, représentant la commune de Théoule-sur-Mer. 
 Considérant ce qui suit :  
 1. La société La Cigalière est propriétaire des parcelles cadastrées section A n° 2367 et 2370 situées sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer. Elle a déposé, le 17 décembre 2018, une demande de permis de construire une villa avec piscine sur la parcelle cadastrée section A n° 2370. Le préfet des Alpes-Maritimes a rendu, le 13 mars 2019, un avis conforme défavorable en raison de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Par un arrêté du 15 mars 2019, le maire de la commune de Théoule-sur-Mer a refusé d'accorder le permis de construire sollicité. Par un courrier, reçu le 15 avril 2019 par la commune, la société La Cigalière a formé un recours gracieux contre cette décision et a sollicité la délivrance d'un certificat de permis tacite. En l'absence de réponse, une décision implicite de rejet est née le  
 16 juin 2019. La société demande l'annulation de l'arrêté du 15 mars 2019, ensemble de la décision rejetant son recours gracieux. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation :  
 Sur la nature de l'avis du préfet du 13 mars 2019 : 
 2. Aux termes de l'article L. 422-5 du code de l'urbanisme : " Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / () " et aux termes de l'article R. 423-59 du même code : " Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R*423-60 à R*423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ". 
 3. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que le préfet des Alpes-Maritimes a été saisi pour avis conforme par la commune de Théoule-sur-Mer à la date du 14 février 2019. L'avis conforme du préfet a été rendu le 13 mars 2019, dans le délai d'un mois prévu par les dispositions citées au point précédent. Par suite, la société requérante n'est pas fondée à soutenir qu'un avis conforme tacite favorable serait né au préalable du silence du préfet des Alpes-Maritimes. 
 Sur l'existence d'un permis de construire tacite : 
 4. D'une part, aux termes de l'article R.*424-1 du code de l'urbanisme : " A défaut de notification d'une décision expresse dans le délai d'instruction déterminé comme il est dit à la section IV du chapitre III ci-dessus, le silence gardé par l'autorité compétente vaut, selon les cas : / () / b) Permis de construire, permis d'aménager ou permis de démolir tacite. / () ". Et aux termes de l'article R.*423-23 du même code : " Le délai d'instruction de droit commun est de : / () ; / b) Deux mois pour les demandes de permis de démolir et pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle, au sens du titre III du livre II du code de la construction et de l'habitation, ou ses annexes ; / () ".  
 5. D'autre part, aux termes de l'article R.*423-19 du code de l'urbanisme : " Le délai d'instruction court à compter de la réception en mairie d'un dossier complet " et aux termes de l'article R.*423-22 du même code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 ".  
 6. En l'espèce, d'une part, les dispositions citées au point précédent qui ont vocation à empêcher le service instructeur de reporter le délai d'instruction par des demandes de pièces tardives, n'interdisent en toutes hypothèses pas au pétitionnaire de déposer des pièces complémentaires spontanément, ce dépôt n'ayant alors pas pour effet de reporter le point de départ du délai d'instruction. Par suite, en l'absence de demande de pièces complémentaires dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41 du code de l'urbanisme, le point de départ du délai d'instruction de la demande présentée par la société La Cigalière doit être fixé au 17 décembre 2018.  
 7. D'autre part, il résulte des dispositions citées au point 4 que la société La Cigalière était bénéficiaire d'un permis de construire tacite à la date du 18 février 2019. A cet égard, la circonstance qu'à cette date, aucun avis conforme expresse ou tacite du préfet des Alpes-Maritimes n'était intervenu n'est pas de nature à faire obstacle à la naissance d'un tel permis tacite. Il suit de là que l'arrêté en litige, daté du 15 mars 2019, doit s'analyser comme une décision de retrait de ce permis de construire tacite. 
 Sur l'existence d'une compétence liée du maire de Théoule-sur-Mer pour retirer le permis de construire tacite dont bénéficiait la société pétitionnaire : 
 8. Lorsque le préfet émet un avis défavorable au projet postérieurement à la délivrance d'une autorisation d'urbanisme tacite, l'autorité compétente ne se trouve pas en situation de compétence liée pour retirer cette autorisation. Il suit de là que la commune n'est pas fondée à soutenir que le maire de Théoule-sur-Mer se trouvait en situation de compétence liée pour adopter l'arrêté attaqué. 
 Sur le respect de la procédure contradictoire préalable :  
 9. D'une part, aux termes de l'article L. 424-5 du code de l'urbanisme : " La décision de non-opposition à une déclaration préalable ou le permis de construire ou d'aménager ou de démolir, tacite ou explicite, ne peuvent être retirés que s'ils sont illégaux et dans le délai de trois mois suivant la date de ces décisions. Passé ce délai, la décision de non-opposition et le permis ne peuvent être retirés que sur demande expresse de leur bénéficiaire. / () ".  
 10. D'autre part, aux termes de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Exception faite des cas où il est statué sur une demande, les décisions individuelles qui doivent être motivées en application de l'article L. 211-2, ainsi que les décisions qui, bien que non mentionnées à cet article, sont prises en considération de la personne, sont soumises au respect d'une procédure contradictoire préalable " et aux termes de l'article  
 L. 211-2 du même code  : " Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent. / A cet effet, doivent être motivées les décisions qui : / () / 4° Retirent ou abrogent une décision créatrice de droits ; / () ". Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d'une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n'est de nature à entacher d'illégalité la décision prise que s'il a été susceptible d'exercer, en l'espèce, une influence sur le sens de cette décision ou s'il a privé les intéressés d'une garantie. 
 11. Il résulte des dispositions citées aux points 9 et 10 que, sauf cas de fraude, un retrait de permis de construire ne peut intervenir que dans un délai de trois mois suivant la date de délivrance du permis de construire et s'il est illégal. En outre, sauf urgence ou circonstances exceptionnelles, un permis de construire ne peut être retiré sans qu'ait été préalablement respectée la procédure contradictoire, permettant au titulaire du permis de construire d'être informé de la mesure qu'il est envisagé de prendre, ainsi que des motifs sur lesquels elle se fonde, et de bénéficier d'un délai suffisant pour présenter ses observations. Le respect de la procédure ainsi prévue par les dispositions de l'article L. 122-1 du même code constitue une garantie pour le titulaire du permis de construire que l'autorité administrative entend rapporter. 
 12. En l'espèce, il est constant que l'arrêté en litige n'a pas été précédé d'une procédure contradictoire préalable en application des dispositions citées au point 10. A cet égard, il résulte de ce qui a été dit au point 8 que la commune de Théoule-sur-Mer ne peut se prévaloir de ce qu'elle aurait été en situation de compétence liée pour écarter ce moyen comme inopérant. Par suite, l'arrêté du 15 mars 2019 par lequel le maire de Théoule-sur-Mer a retiré le permis de construire tacitement délivré à la société La Cigalière a été pris en méconnaissance des dispositions de l'article L. 121-1 du code des relations entre le public et l'administration et doit être annulé. 
 Sur la légalité de la décision implicite portant refus de délivrance d'un certificat de permis tacite : 
 13. Aux termes de l'article R.*424-13 du code de l'urbanisme : " En cas de permis tacite ou de non-opposition à un projet ayant fait l'objet d'une déclaration, l'autorité compétente en délivre certificat sur simple demande du demandeur, du déclarant ou de ses ayants droit. / () ".  
 14. En l'espèce, d'une part il ressort des pièces du dossier que la société La Cigalière a sollicité, par son recours gracieux reçu le 15 avril 2019 par la commune, la délivrance d'une attestation confirmant qu'elle est bénéficiaire d'un permis de construire tacite. Aucune réponse n'a été apportée à cette demande, de sorte qu'une décision implicite de rejet est née le 16 juin 2019. D'autre part, il résulte de ce qui a été dit aux point 7 et 12 que la société La Cigalière est titulaire d'un permis de construire tacite depuis le 18 février 2019.  
 15. Il résulte de ce qui précède que le maire ne pouvait refuser de lui délivrer un certificat de permis tacite, sauf à méconnaître les dispositions citées au point 13. Dans ces conditions, la décision implicite née du silence de l'administration méconnaît ces dispositions. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 15 mars 2019 doit être annulé, ensemble la décision rejetant le recours gracieux de la société requérante. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun des autres moyens soulevés par la société requérante n'est susceptible de fonder cette annulation. 
 Sur les conclusions aux fins d'injonction :  
 17. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. / La juridiction peut également prescrire d'office cette mesure ". 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que la société La Cigalière est titulaire d'un permis de construire tacite depuis le 18 février 2019. Par suite, l'annulation de l'arrêté du 15 mars 2019 et de la décision rejetant son recours gracieux impliquent nécessairement d'enjoindre au maire de la commune de Théoule-sur-Mer de lui délivrer le certificat de permis de construire prévu à l'article R. 424-13 du code de l'urbanisme dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige :  
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la société La Cigalière, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que la commune de Théoule-sur-Mer demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, en revanche, de faire application de ces dispositions et de mettre à la charge de la commune de Théoule-sur-Mer une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la société La Cigalière et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 15 mars 2019 est annulé, ensemble la décision rejetant le recours gracieux de la société requérante. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune de Théoule-sur-Mer de délivrer à la société La Cigalière un certificat de permis de construire tacite dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune de Théoule-sur-Mer versera à la société La Cigalière une somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions de la commune de Théoule-sur-Mer présentées sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société civile immobilière La Cigalière, au ministre de la transition écologique et des territoires et à la commune de Théoule-sur-Mer. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet des Alpes-Maritimes. 
 Délibéré après l'audience du 1er mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Bonhomme, président, 
 Mme Soler, conseillère, 
 M. Holzer, conseiller,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 22 mars 2023 
 La rapporteure, 
 Signé 
 N. A 
 Le président, 
 Signé 
 T. BONHOMME      La greffière, 
                                                 Signé 
 O. MOULOUD 
 La République mande et ordonne au ministre de la transition écologique et des territoires en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Pour le greffier en chef, 
 Ou par délégation la greffière,