TA06 · 4ème Chambre — 26 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par un déféré et un mémoire, enregistrés le 17 mai 2023 et le 4 juin 2025, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d'annuler le permis de construire accordé tacitement par le maire de Théoule-sur-Mer à la société la Cigalière, le 17 février 2019, pour l’édification d’une villa avec piscine sur un terrain situé 7, avenue de la Côte d’Azur, sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer. 
 
Il soutient que : 
- le permis tacite est entaché d’un vice de procédure, dès lors qu’il n’a pas été précédé d’un avis conforme du préfet des Alpes-Maritimes, en méconnaissance de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme ; 
- le projet est situé en dehors des parties actuellement urbanisées de la commune, de sorte qu’il méconnaît l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme ; 
- il emporte une extension de l’urbanisation qui n’est pas réalisée en continuité avec les agglomérations et villages existants, en méconnaissance de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme ; 
- le projet, situé dans les espaces proches du rivage, au sein des espaces urbanisés sensibles, méconnaît la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes.  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 18 décembre 2023, la commune de Théoule-sur-Mer, représentée par Me Masquelier, conclut à ce qu’il lui soit donné acte qu’elle s’en rapporte à la justice et à ce que les dépens soient réservés. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le préfet des Alpes-Maritimes sont fondés. 
 
Par deux mémoires en défense, enregistrés le 7 mai 2025 et le 26 juin 2025, la société la Cigalière, représentée par Me Sam-Simenot, conclut au rejet du déféré du préfet des Alpes-Maritimes et à ce que la somme de 5 000 euros soit mise à la charge de l’Etat sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que : 
- le déféré est tardif ; 
- les moyens soulevés par le préfet des Alpes-Maritimes ne sont pas fondés.  
 
 
Vu : 
- l’ordonnance du juge des référés du tribunal du 1er juin 2023 n° 2302362 ; 
-  les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le décret n° 2003-1169 du 2 décembre 2003 ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Monnier-Besombes, 
- les conclusions de M. Beyls, rapporteur public, 
- les observations de M. A..., représentant le préfet des Alpes-Maritimes, 
- les observations de Me Cugnet, substituant Me Sam-Simenot, qui représente la société la Cigalière. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Le 17 décembre 2018, la société la Cigalière a déposé une demande de permis de construire une villa avec piscine sur la parcelle cadastrée section A n° 2370, située 7, avenue de la Côte d’Azur, sur le territoire de la commune de Théoule-sur-Mer. Par un arrêté du 15 mars 2019, le maire de Théoule-sur-Mer a refusé d’accorder le permis de construire sollicité. Toutefois, par un jugement n° 1903813 du 22 mars 2023, le tribunal administratif de Nice a annulé cet arrêté et a enjoint au maire de Théoule-sur-Mer de délivrer à la société la Cigalière un certificat de permis de construire tacite, lequel a été délivré par le maire le 18 avril 2023. Le préfet des Alpes-Maritimes a saisi le juge des référés du tribunal, sur le fondement de l’article L. 554-1 du code de justice administrative, qui a prononcé la suspension de l’exécution de la décision du maire de Théoule-sur-Mer du 17 février 2019. Par le présent déféré, le préfet des Alpes-Maritimes demande au tribunal d’annuler le permis de construire tacitement accordé à la société la Cigalière le 17 février 2019.  
 
Sur la fin de non-recevoir opposée en défense :  
 
D’une part, aux termes de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : « Le représentant de l’Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L.  2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. (…) ». Parmi les actes mentionnés par l’article L. 2131-2 de ce code figurent, au 6°, « le permis de construire et les autres autorisations d’utilisation du sol (…) délivrés par le maire ». L’article R. 423-23 du code de l’urbanisme fixe à deux mois le délai d’instruction de droit commun pour les demandes de permis de construire portant sur une maison individuelle. L’article R. 424-1 du même code prévoit que, à défaut d’une décision expresse dans le délai d’instruction, le silence gardé par l’autorité compétente vaut permis de construire. Aux termes de l’article L. 424-8 du code de l’urbanisme : « Le permis tacite et la décision de non-opposition à une déclaration préalable sont exécutoires à compter de la date à laquelle ils sont acquis. » Le premier alinéa de l’article R. 423-7 du même code, dans sa rédaction applicable au litige, dispose que : « Lorsque l’autorité compétente pour délivrer le permis ou pour se prononcer sur un projet faisant l’objet d’une déclaration préalable est le maire au nom de la commune, celui-ci transmet un exemplaire de la demande ou de la déclaration préalable au préfet dans la semaine qui suit le dépôt ». D’autre part, aux termes de l’article L. 422-5 du même code : « Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu (…) ».  
 
S’il résulte des dispositions de l’article L. 424-8 du code de l’urbanisme rappelées ci-dessus qu’un permis de construire tacite est exécutoire dès qu’il est acquis, sans qu’il y ait lieu de rechercher s’il a été transmis au représentant de l’Etat, les dispositions de cet article ne dérogent pas à celles de l’article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales, en vertu desquelles le préfet défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l’article L. 2131-2 qu’il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. Figurent au nombre de ces actes les permis de construire tacites. Dans l’état des textes applicables au litige, une commune est réputée avoir satisfait à l’obligation de transmission, dans le cas d’un permis de construire tacite, si elle a transmis au préfet, en application des dispositions citées ci-dessus de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, l’entier dossier de la demande au moment de l’enregistrement de celle-ci. Le délai du déféré court alors à compter de la date à laquelle le permis est acquis ou, dans l’hypothèse où la commune ne satisfait à l’obligation de transmission au préfet que postérieurement à cette date, à compter de la date de cette transmission. Toutefois, lorsqu’une commune a consulté les services de l’Etat pour recueillir leur avis sur le fondement des dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme, cette demande ne constitue ni une transmission faite aux services de l’Etat en application des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, ni une transmission au préfet au titre de l’obligation posée par l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, et n’est donc pas de nature à faire courir le délai du déféré préfectoral. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la commune de Théoule-sur-Mer a transmis à la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes, le 14 février 2019, le dossier de la demande de permis de construire déposée le 17 décembre 2018 par la société la Cigalière, aux fins de recueillir l’avis du préfet sur ce permis de construire, en application de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme. Avant que le préfet n’émette un avis défavorable, le 13 mars 2019, la société la Cigalière est devenue titulaire d’un permis de construire tacite, né le 18 février 2019. Contrairement à ce que soutient la société pétitionnaire, cette transmission, qui n’a pas été effectuée sur le fondement de l’article R. 423-7 du code de l’urbanisme, mais uniquement dans le cadre d’une demande d’avis requise par l’article L. 422-5 de ce code, n’a pas commencé à faire courir le délai de recours de deux mois dont disposait le préfet pour déférer le permis de construire au tribunal administratif. Dans la mesure où le préfet des Alpes-Maritimes expose, sans être contredit, que le dossier de permis de construire ne lui a pas été transmis dans le cadre du contrôle de légalité et qu’il n’a été informé de la naissance d’un permis de construire tacite qu’à la date de la communication pour information du jugement du tribunal administratif du 22 mars 2023, le déféré, introduit le 17 mai 2023, n’est pas tardif. La fin de non-recevoir doit, dès lors, être écartée.  
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation :  
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme : « Lorsque le maire ou le président de l'établissement public de coopération intercommunale est compétent, il recueille l'avis conforme du préfet si le projet est situé : / a) Sur une partie du territoire communal non couverte par une carte communale, un plan local d'urbanisme ou un document d'urbanisme en tenant lieu ; / b) Dans un périmètre où des mesures de sauvegarde prévues par le deuxième alinéa de l'article L. 424-1 peuvent être appliquées, lorsque ce périmètre a été institué à l'initiative d'une personne autre que la commune ». Et aux termes de l’article R. 423-59 du même code : « Sous réserve des dispositions des articles L. 752-4, L. 752-14 et L. 752-17 du code de commerce et des exceptions prévues aux articles R. 423-60 à R. 423-71-1, les collectivités territoriales, services, autorités ou commissions qui n'ont pas fait parvenir à l'autorité compétente leur réponse motivée dans le délai d'un mois à compter de la réception de la demande d'avis sont réputés avoir émis un avis favorable ». 
 
Si les actes administratifs doivent être pris selon les formes et conformément aux procédures prévues par les lois et règlements, un vice affectant le déroulement d’une procédure administrative préalable, suivie à titre obligatoire ou facultatif, n’est de nature à entacher d’illégalité la décision prise que s’il ressort des pièces du dossier qu’il a été susceptible d’exercer, en l’espèce, une influence sur le sens de la décision prise ou qu’il a privé les intéressés d’une garantie. 
 
Il est constant que le préfet des Alpes-Maritimes, qui n’a été saisi pour avis conforme que le 14 février 2019, a rendu son avis défavorable le 13 mars 2019, soit postérieurement à la naissance du permis de construire tacite, le 18 février 2019. Le permis de construire tacite n’ayant dès lors pas été précédé de l’avis conforme du préfet des Alpes-Maritimes, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article L. 422-5 du code de l’urbanisme doit être accueilli. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 111-3 du code de l’urbanisme : « En l'absence de plan local d'urbanisme, de tout document d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, les constructions ne peuvent être autorisées que dans les parties urbanisées de la commune ». D’une part, la règle de la constructibilité limitée issue du règlement national d’urbanisme et les dispositions protectrices spécifiques au littoral s’appliquent de façon combinée dans les communes dépourvues de document d’urbanisme. D’autre part, il résulte des dispositions citées au point précédent qu'en dehors des cas où elles relèvent des exceptions expressément et limitativement prévues, les constructions ne peuvent être autorisées dès lors que leur réalisation a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune. Pour apprécier si un projet a pour effet d'étendre la partie actuellement urbanisée de la commune, il est tenu compte de sa proximité avec les constructions existantes situées dans les parties urbanisées de la commune ainsi que du nombre et de la densité des constructions projetées. 
 
En l’espèce, il est constant que la commune de Théoule-sur-Mer n’est pas couverte par un document d’urbanisme. Par ailleurs, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet se situe en contrebas du boulevard de la corniche d’Or, qui longe la côte méditerranéenne le long du massif de l’Esterel, au lieu-dit « Pointe des deux frères », à environ trois kilomètres du centre-ville de Théoule-sur-Mer. La parcelle en litige, d’une superficie de 9 494 m2, est vierge de toute construction, à l’exception d’un kiosque implanté le long de la route. Elle est entourée au nord, à l’est et au sud de terrains accueillant des constructions qui ne présentent toutefois pas un nombre et une densité significatifs, tandis que cette parcelle s’ouvre à l’ouest, au-delà du boulevard de la corniche d’Or, sur une vaste zone laissée à l’état naturel. Compte tenu de la faible densité du secteur et de son absence de structuration, le terrain d’assiette du projet appartient à une zone caractérisée par un habitat diffus. Dans ces conditions, et alors même que la parcelle en litige est située dans le périmètre d’un lotissement et qu’elle est desservie par les réseaux publics, celle-ci ne peut être regardée comme étant située à l’intérieur des parties actuellement urbanisées de la commune, alors que le projet en litige, eu égard à ses caractéristiques et à sa situation, aurait pour effet d’entraîner une extension de l’urbanisation. Par suite, le maire de Théoule-sur-Mer ne pouvait légalement délivrer le permis de construire en litige sans méconnaître les dispositions de l’article L. 111-3 du code de l'urbanisme. Le moyen doit, dès lors, être accueilli.   
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable au litige : « L'extension de l'urbanisation se réalise soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement. » Il résulte de ces dispositions que les constructions peuvent être autorisées dans les communes littorales en continuité avec les secteurs déjà urbanisés caractérisés par un nombre et une densité significatifs de constructions, mais qu’aucune construction ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les espaces d’urbanisation diffuse éloignées de ces agglomérations et villages. La nature de l’opération foncière ayant présidé à la création d’un secteur est sans incidence pour apprécier s’il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121-8 du code de l’urbanisme. Un projet de construction situé en continuité avec un secteur urbanisé issu d’une opération de lotissement peut, ainsi, être autorisé si le nombre et la densité des constructions de ce lotissement sont suffisamment significatifs pour qu’il caractérise une agglomération ou un village existant au sens de l’article L. 121-8. 
 
En l’espèce, pour les mêmes motifs que ceux exposés au point 9, le préfet des Alpes-Maritimes est fondé à soutenir que le permis de construire tacite, portant sur un projet situé dans une zone d’urbanisation diffuse qui n’est pas en continuité avec les agglomérations et villages existants, méconnaît les dispositions de l’article L. 121-8 du code de l'urbanisme. 
 
En dernier lieu, l’article L. 121-13 du code de l’urbanisme dispose d’une part que : « L'extension limitée de l'urbanisation des espaces proches du rivage ou des rives des plans d'eau intérieurs désignés au 1° de l'article L. 321-2 du code de l'environnement est justifiée et motivée dans le plan local d'urbanisme, selon des critères liés à la configuration des lieux ou à l'accueil d'activités économiques exigeant la proximité immédiate de l'eau. / Toutefois, ces critères ne sont pas applicables lorsque l'urbanisation est conforme aux dispositions d'un schéma de cohérence territoriale ou d'un schéma d'aménagement régional ou compatible avec celles d'un schéma de mise en valeur de la mer. / En l'absence de ces documents, l'urbanisation peut être réalisée avec l'accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites appréciant l'impact de l'urbanisation sur la nature. Le plan local d'urbanisme respecte les dispositions de cet accord. / Dans les communes riveraines des plans d'eau d'une superficie supérieure à 1 000 hectares et incluses dans le champ d'application de la loi n° 85-30 du 9 janvier 1985, les autorisations prévues aux articles L. 122-20 et L. 122-21 valent accord de l'autorité administrative compétente de l'Etat au titre du troisième alinéa du présent article ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 121-1 du code de l’urbanisme : « Les dispositions du présent chapitre déterminent les conditions d'utilisation des espaces terrestres, maritimes et lacustres : / 1° Dans les communes littorales définies à l'article L. 321-2 du code de l'environnement (…) ». Aux termes du premier alinéa de l’article L. 121-3 du même code : « Les dispositions du présent chapitre sont applicables à toute personne publique ou privée pour l'exécution de tous travaux, constructions, (…) ». L’article L. 172-1 du code de l’urbanisme prévoit par ailleurs que : « Les directives territoriales d'aménagement approuvées avant le 13 juillet 2010 restent en vigueur. Elles sont soumises aux dispositions des articles L. 172-2 à L. 172-5 ». Aux termes de l’article L. 172-2 du même code, dans sa rédaction applicable à la date de la décision attaquée : « Les directives territoriales d'aménagement conservent les effets suivants : / (…) / 2° Les dispositions des directives territoriales d'aménagement qui précisent les modalités d'application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne prévues aux chapitres Ier et II du titre II du présent livre s'appliquent aux personnes et opérations qui y sont mentionnées ». 
 
Il résulte de la combinaison de ces dispositions que seules les dispositions de ces directives qui ont pour objet de préciser les modalités d’application des dispositions particulières au littoral et aux zones de montagne sont opposables aux demandes d’autorisation d’urbanisme portant sur des projets situés dans des territoires couverts par ces directives, sous réserve que ces prescriptions soient suffisamment précises et compatibles avec ces dispositions. 
 
Le décret du 2 décembre 2003 portant approbation de la directive territoriale d’aménagement (DTA) des Alpes-Maritimes comporte une troisième partie relative aux orientations et aux modalités d’application des lois littoral et montagne, qui comporte un chapitre III-124 qui définit « les orientations et les modalités d’application de la loi littoral en matière d’aménagement ». La directive prévoit au point III-124-1, intitulé « Les orientations en matière d’aménagement », une appréciation différenciée de la notion d’extension limitée de l’urbanisation selon les zones comprises dans les espaces proches du rivage. A ce titre, elle énonce que pour les « espaces urbanisés sensibles » qu’elle définit, « qui représentent environ 25% des secteurs urbanisés proches du rivage, (…) l’extension de l’urbanisation sera strictement limitée aux seules parcelles interstitielles du tissu urbain, ou « dents creuses » des îlots bâtis, ainsi qu’à la reconstruction et à la réhabilitation des bâtiments existants ». Au point III-124-2, intitulé « Les modalités d’application de la loi littoral », la directive distingue notamment au sein des espaces urbanisés sensibles « certaines urbanisations diffuses à forte valeur paysagère telles que celles des caps, des grands versants dominant la mer, de certaines crêtes ou collines où ce type d'urbanisation a généré des paysages spécifiques, riches par leur couvert végétal et où le construit, de valeur architecturale très inégale, reste secondaire ». Elle indique également que « l’image et l’équilibre actuels de ces espaces doivent être préservés. Les opérations d’urbanisme devront respecter les morphologies, l’organisation parcellaire, le végétal et plus généralement les règles qui caractérisent ces espaces. Ceci implique : / (…) / - pour les urbanisations diffuses, la prédominance du végétal sur le minéral afin de préserver l'image et la perception à l'échelle du paysage lointain. Les grands terrassements, les constructions de masse importante et d'une façon générale tous éléments susceptibles d'entraîner une mutation irréversible du paysage sont à exclure ». Ces dispositions doivent dans leur ensemble, eu égard à leur objet et quel que soit l’intitulé de leur emplacement respectif au sein de la troisième partie de cette directive, être regardées comme précisant les modalités d'application des dispositions particulières au littoral au sens du 2° de l’article L. 172-2 du code de l’urbanisme. 
 
En l’espèce, d’une part, il ressort des pièces du dossier que le terrain d’assiette du projet en litige, situé dans un espace urbanisé sensible selon la cartographie de la directive territoriale d’aménagement des Alpes-Maritimes, ne constitue pas une parcelle interstitielle du tissu urbain ou « dent creuse » d’un îlot bâti. D’autre part, il ressort de ces mêmes pièces que ce terrain doit s’analyser comme appartenant à une urbanisation diffuse à forte valeur paysagère au sens des dispositions citées au point précédent. Dans la mesure où le projet en litige porte sur la création d’une villa de 184 m2 s’implantant sur trois niveaux, le dernier étant celui de la piscine, d’une hauteur de 8 mètres par rapport au terrain naturel et développant un linéaire en façade sud d’une dizaine de mètres, et nécessitant la réalisation de mouvements de sol conséquents, il constitue une construction de masse importante, susceptible d’entraîner une mutation irréversible du paysage, prohibée par les dispositions précitées. Par suite, en accordant le permis de construire sollicité, le maire de Théoule-sur-Mer a méconnu les dispositions de la directive territoriale d'aménagement des Alpes-Maritimes. Il s’ensuit que ce moyen doit être accueilli.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que le préfet des Alpes-Maritimes est fondé à demander l’annulation du permis de construire accordé tacitement par le maire de Théoule-sur-Mer à la société la Cigalière, le 17 février 2019. 
 
Sur les dépens :  
 
La présente instance n’a donné lieu à aucun dépens. Les conclusions de la commune de Théoule-sur-Mer tendant à ce que les dépens soient réservés ne peuvent, en tout état de cause, qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance :  
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que l’Etat, qui n’a pas la qualité de partie perdante, verse à la société la Cigalière la somme qu’elle réclame au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Il y a lieu, dès lors, de rejeter les conclusions présentées à ce titre par la société la Cigalière.  
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : Le permis de construire accordé tacitement le 17 février 2019 par le maire de Théoule-sur-Mer à la société la Cigalière est annulé.  
 
Article 2 : Les conclusions de la société la Cigalière présentées sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié au préfet des Alpes-Maritimes, à la commune de Théoule-sur-Mer et à la société La Cigalière. 
 
Copie du jugement sera adressée pour information au procureur de la République près le tribunal judiciaire de Grasse, en application de l’article R. 751-10 du code de justice administrative, et au ministre de l’aménagement du territoire et de la décentralisation. 
 
 
Délibéré après l'audience du 5 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
M. Myara, président, 
 
Mme Monnier-Besombes, conseillère, 
M. Garcia, conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 26 novembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
 
signé 
 
 
A. Monnier-BesombesLe président, 
 
signé 
 
 
A. Myara 
 
La greffière, 
 
                                                         signé 
 
  
S. Génovèse 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
P/Le greffier en chef, 
Le greffier