TA44 · 1ère Chambre — 14 février 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 17 février 2020, M. A D, représenté par la SELARL Lexpublica, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 18 décembre 2019 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal en ce qu'elle classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AS n°s 128 et 129 situées sur le territoire de Grandchamp-des-Fontaines lui appartenant ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté de communes Erdre et Gesvres une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Il soutient que : 
 - les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme intercommunal après l'enquête publique, compte tenu de leur nombre et de leur nature, ont eu pour effet d'infléchir les partis d'urbanisme initialement retenus ;   
 - le classement en zone agricole des parcelles AS n°s 128 et 129 situées sur le territoire de Grandchamp-des-Fontaines est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 Par un mémoire, enregistré le 21 juin 2021, la communauté de communes Erdre et Gesvres, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 1 500 euros soit mise à la charge du requérant sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle fait valoir que :  
 - la requête est irrecevable faute pour le requérant de justifier d'un intérêt à agir en qualité de propriétaire sur le territoire d'Erdre et Gesvres ;  
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme C, 
 - les conclusions de M. Sarda, rapporteur public, 
 - les observations de Me Oueslati, substituant Me Rouhaud, avocat de la communauté de communes Erdre et Gesvres.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par une délibération du 16 décembre 2015, le conseil communautaire de la communauté de communes Erdre et Gesvres a prescrit la révision du plan local d'urbanisme intercommunal. Par une délibération du 28 novembre 2018, le conseil communautaire a arrêté le projet de plan local d'urbanisme intercommunal, qui a fait l'objet d'une enquête publique du 15 avril 2019 au 24 mai 2019. Par une délibération du 18 décembre 2019, la communauté de communes Erdre et Gesvres a approuvé le plan local d'urbanisme intercommunal, qui classe en zone agricole les parcelles cadastrées section AS n°s 128 et 129 situées sur le territoire de Grandchamp-des-Fontaines et dont M. D est propriétaire. Le requérant demande au tribunal d'annuler la délibération du 18 décembre 2019.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. Il résulte de l'article L. 153-43 du code de l'urbanisme que l'autorité compétente peut modifier le plan local d'urbanisme après l'enquête publique sous réserve, d'une part, que ne soit pas remise en cause l'économie générale du projet et, d'autre part, que cette modification procède de l'enquête, ces deux conditions découlant de la finalité même de l'enquête publique. L'atteinte à l'économie générale d'un plan local d'urbanisme peut résulter de changements qui, par leur nature ou leur ampleur, eu égard à leurs effets propres ou combinés, modifient substantiellement les possibilités de construction et d'usage du sol sur le territoire de la commune par rapport aux choix antérieurs. En se bornant à soutenir que " les modifications apportées après l'enquête publique au plan de zonage et au règlement du PLU ont pour effet d'infléchir les partis d'urbanisme initialement retenus ", en évoquant seulement la " suppression de trois parcs d'activités de proximité " et la "suppression et création d'OAP ", sans faire état des partis d'urbanisme qui auraient été ainsi substantiellement modifiés, le requérant n'assortit pas le moyen des précisions permettant d'en apprécier le bien-fondé.  
 3. Aux termes de l'article R. 151-17 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite, sur le ou les documents graphiques, les zones urbaines, les zones à urbaniser, les zones agricoles, les zones naturelles et forestières. / Il fixe les règles applicables à l'intérieur de chacune de ces zones dans les conditions prévues par la présente section. ". L'article R. 151-22 du même code dispose que : " Les zones agricoles sont dites " zones A ". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ".  
 4. D'une part, pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou à un objectif du PADD ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 5. D'autre part, il résulte des dispositions précédemment citées qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé.  
 6. Il est de la nature de toute réglementation d'urbanisme de distinguer des zones où les possibilités de construire sont différentes. Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par ce plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir mais sans être lié par les modalités existantes d'utilisation des sols, dont ils peuvent prévoir la modification dans l'intérêt de l'urbanisme, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. La légalité des dispositions du règlement d'un plan local d'urbanisme s'apprécie au regard du parti d'urbanisme retenu, défini notamment par les orientations générales et par les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables. L'appréciation des auteurs du plan sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle est fondée sur des faits matériellement inexacts ou entachée d'une erreur manifeste ou d'un détournement de pouvoir 
 7. Aux termes du projet d'aménagement et de développement durable du plan local d'urbanisme intercommunal d'Erdre et Gesvres : " Axe 1 : ménager un socle agricole et naturel en forte évolution, en adoptant un modèle de développement respectueux de l'environnement. / 1.1 Favoriser le développement d'Erdre et Gesvres vers des solutions moins consommatrices en espaces agricoles et naturels. / ) Modérer la consommation des terres agricoles à travers un urbanisme raisonné et économe en espace dans le respect des lois et documents supra-communaux en vigueur, et notamment : / - réduire la consommation des espaces agricoles, naturels et forestiers d'environ 35% par rapport à la consommation d'espace constatée sur la période précédente, / - permettre l'accueil a minima de 30% des objectifs de production de logements au sein de l'enveloppe urbaine en privilégiant le renouvellement urbain, l'utilisation des " dents creuses " et la densification des tissus bâtis, / - limiter les impacts sur l'activité agricole en privilégiant le développement où le contexte urbain est le plus opportun, / (). 4. Encadrer l'évolution des hameaux, écarts et sites d'activités isolés en définissant des marges d'évolution adaptées aux besoins et au contexte. / 4.1 Distinguer à l'échelle d'Erdre et Gesvres les hameaux constitués, pouvant accueillir un développement endogène, des écarts à limiter à une évolution du bâti existant. / ) En dehors des bourgs et des deux villages identifiés au SCoT (la Paquelais à Vigneux-de-Bretagne et la Ménardais à Treillières), limiter le développement aux espaces compris à l'intérieur des enveloppes urbaines. / ) Permettre une densification adaptée des hameaux constitués les plus importants, dans le respect des sensibilités environnementales et agricoles (risques, nuisances sonores, etc.) (). ".  
 8. Le rapport de présentation du PLUi expose : " Objectifs poursuivis par le règlement relatif aux hameaux et habitations isolés en zone A " / La zone A () doit s'entendre comme étant une entité globale dont la vocation principale est agricole, ce qui explique que l'on puisse y trouver de l'habitat, des équipementsdès lors que le secteur présente principalement un caractère et des enjeux agricoles et que ces constructions ne remettent pas en cause l'exercice de l'activité agricole. / Le classement en zone A des écarts et bâtis isolés permet ainsi de mettre en avant le caractère agricole et rural de ces entités qui se situent toutes au sein de vastes zones agricoles et naturelles, et de mettre un terme au mitage de ces espaces. Ce classement ne se limite donc pas uniquement à une analyse du caractère agricole spécifique à la parcelle ou de son potentiel agronomique. / () Confirmer le caractère rural et agricole de ces entités bâties en limitant leur développement permet également de maîtriser des problématiques d'aménagement importantes liés au mitage. ".  
 9. Il ressort des pièces du dossier que les parcelles AS n°s 128 et 129, végétalisées et vierges de toute construction, d'une superficie de 4 500m² qui ne les prive pas de potentiel cultivable, ne se situent pas dans un espace urbanisé mais dans un espace à dominante naturelle et agricole, peu densément bâti. Contrairement à ce que soutient le requérant, elles ne sont pas encerclées de parcelles construites mais s'ouvrent au nord-est, au-delà de la route de la Grande Haie, sur un vaste espace naturel, la présence de quelques constructions à proximité n'étant pas de nature à priver le tènement de tout potentiel agronomique, biologique ou économique compte tenu de ses caractéristiques naturelles et de son environnement. Il ressort en outre clairement des partis d'urbanisme susmentionnés, ressortant tant du rapport de présentation que du PADD, que les auteurs du PLUi ont entendu mettre fin au mitage des espaces agricoles de la communauté de communes, y compris en classant des écarts et bâtis isolés en zone agricole, les parcelles avoisinantes construites étant d'ailleurs également classées en zone agricole et ce, afin de préserver le potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la communauté de communes. Par suite, compte tenu du parti d'urbanisme retenu, des caractéristiques des parcelles et de leur situation et sans qu'y fasse obstacle leur desserte par les réseaux publics, leur classement en zone agricole n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 10. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la fin de non-recevoir opposée en défense, que M. D n'est pas fondé à demander l'annulation de la délibération du 18 décembre 2019 approuvant le plan local d'urbanisme intercommunal d'Erdre et Gesvres.  
 Sur les frais liés au litige : 
 11. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes, qui n'a pas dans la présente instance la qualité de partie perdante, le versement d'une somme sur ce fondement. Il n'y a pas lieu dans les circonstances de l'espèce de faire droit aux conclusions que la communauté de communes présente également à ce titre. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. D est rejetée. 
 Article 2 : Les conclusions de la communauté de communes Erdre et Gesvres présentées sur le fondement de l'article L. 761-1du code de l'urbanisme sont rejetées.   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A D et à la communauté de communes Erdre et Gesvres. 
 Délibéré après l'audience du 17 janvier 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. B de Baleine, président,  
 Mme Thomas, première conseillère, 
 Mme Milin, première conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 février 2023. 
 La rapporteure, 
 C. CLe président, 
 A. B DE BALEINE 
 La greffière, 
 L. LÉCUYER 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique, en ce qui le concerne  
 ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun 
 contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier, 
 N°2001894