TA34 · 1ère chambre — 13 juillet 2022

Vu les procédures suivantes : 
 I°) Sous le n° 2002075, par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 18 mai 2020, 21 octobre 2020, 3 mars 2021 et 2 décembre 2021, la SAS MC Faro, représentée par la SELARL Noûs Avocats, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner la commune de Béziers et/ou l'Etat au paiement de la somme de 239 065,29 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du 12 septembre 2019 par lequel le maire de la commune de Béziers a refusé de lui délivrer une autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Béziers la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté municipal du 12 septembre 2019 est entaché d'illégalité dès lors qu'il méconnaît le champ d'application de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - il est fondé sur une mesure de police générale disproportionnée qui porte atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - il révèle un détournement de pouvoir ; 
 - cette illégalité fautive est susceptible d'engager la responsabilité de la commune de Béziers et/ou de l'Etat dès lors qu'elle a été privée de la possibilité d'ouvrir l'établissement qu'elle souhaitait exploiter ;  
 - elle a subi un préjudice financier qui peut être évalué à la somme de 56 565,29 euros correspondant aux apports en capital des trois associés gérants ;  
 - en outre, compte tenu des investissements humains effectués par chacun des associés, il est raisonnable de les indemniser forfaitairement à hauteur de 500 euros par mois travaillé chacun, soit une somme totale de 55 500 euros ; 
 - elle peut prétendre au versement d'une somme de 92 000 euros au titre du bénéfice prévisionnel de la première année d'exploitation ;  
 - le préjudice moral des associés gérants peut être évalué à la somme de 35 000 euros. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 2 juillet 2020 et 14 juillet 2021, la commune de Béziers, représentée par le cabinet JPBA, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS MC Faro au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors qu'elle présente un caractère prématuré ; 
 - l'arrêté municipal du 12 septembre 2019 n'est pas entaché d'illégalité ; 
 - les préjudices allégués ne présentent pas un lien direct et certain avec la faute supposée commise ;  
 - en outre, les théories de la force majeure et du fait du prince doivent recevoir application dès lors qu'en raison de la pandémie de la Covid-19, la fermeture des établissements non essentiels à la vie économique du pays depuis le mois de mars 2020 rendait impossible l'exploitation de l'activité projetée par la société requérante. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2021, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que le maire de Béziers ayant fait usage des pouvoirs de police générale qu'il tient de l'article L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales, seule la responsabilité de la commune de Béziers est susceptible d'être engagée. 
 II°) Sous le n° 2002610, par une requête et des mémoires complémentaires, enregistrés les 3 juillet 2020, 22 octobre 2020, 3 mars 2021 et 2 décembre 2021, la SAS MC Faro, représentée par la SELARL Noûs Avocats, demande au tribunal : 
 1°) de condamner la commune de Béziers au paiement de la somme de 239 065,29 euros en réparation des préjudices subis du fait de l'illégalité de l'arrêté du maire de Béziers du 12 septembre 2019 susvisé ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Béziers la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté municipal du 12 septembre 2019 est entaché d'illégalité dès lors qu'il méconnaît le champ d'application de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation ; 
 - il est fondé sur une mesure de police générale disproportionnée qui porte atteinte à la liberté du commerce et de l'industrie ; 
 - il révèle un détournement de pouvoir ; 
 - cette illégalité fautive est susceptible d'engager la responsabilité de la commune de Béziers et/ou de l'Etat dès lors qu'elle a été privée de la possibilité d'ouvrir l'établissement qu'elle souhaitait exploiter ;  
 - elle a subi un préjudice financier qui peut être évalué à la somme de 56 565,29 euros correspondant aux apports en capital des trois associés gérants ;  
 - en outre compte tenu des investissements humains effectués par chacun des associés, il est raisonnable de les indemniser forfaitairement à hauteur de 500 euros par mois travaillé chacun soit une somme totale de 55 500 euros ; 
 - elle peut prétendre au versement d'une somme de 92 000 euros au titre du bénéfice prévisionnel de la première année d'exploitation ;  
 - le préjudice moral des associés gérants peut être évalué à la somme de 35 000 euros. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 17 février 2021, la commune de Béziers, représentée par le cabinet JPBA, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la SAS MC Faro au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la requête est irrecevable en application de l'article R. 421-1 du code de justice administrative dès lors que la société requérante ne vise pas précisément la date de la prétendue décision implicite de rejet de sa réclamation préalable, alors en outre que la requête présente un caractère prématuré ; 
 - l'arrêté municipal du 12 septembre 2019 n'est pas entaché d'illégalité ; 
 - les préjudices allégués ne présentent pas un lien direct et certain avec la faute supposée commise ;  
 - en outre, les théories de la force majeure et du fait du prince doivent recevoir application dès lors qu'en raison de la pandémie de la Covid-19, la fermeture des établissements non essentiels à la vie économique du pays depuis le mois de mars 2020 rendait impossible l'exploitation de l'activité projetée par la société requérante. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 27 octobre 2021, le préfet de l'Hérault conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que le maire de Béziers ayant fait usage des pouvoirs de police générale qu'il tient de l'article L. 2112-2 du code général des collectivités territoriales, seule la responsabilité de la commune de Béziers est susceptible d'être engagée. 
 Vu : 
 - le jugement du tribunal administratif de Montpellier n° 1905491 du 15 avril 2021 ;  
 - les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ; 
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Goursaud, premier conseiller ; 
 - les conclusions de M. Santoni, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Ravesteim, représentant la SAS MC Faro, et celles de Me Broc, représentant la commune de Béziers.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 12 septembre 2019, le maire de Béziers a refusé de délivrer à la SAS MC Faro l'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public qu'elle avait sollicitée le 29 avril 2019 au titre des dispositions des articles L. 111-8 et suivants du code la construction et de l'habitation pour un immeuble situé                   12 rue Etienne Marcel. Le 14 janvier 2020, la SAS MC Faro a adressé à la commune de Béziers une demande indemnitaire tendant à obtenir la réparation des préjudices financier et moral qu'elle estime avoir subis du fait de l'illégalité de cet arrêté municipal. Par les requêtes identiques enregistrées sous les n° 2002075 et n° 2002610, la SAS MC Faro sollicite la condamnation de la commune de Béziers et/ou de l'Etat à lui verser la somme de 239 065,29 euros à raison des préjudices occasionnés par l'impossibilité de démarrer son exploitation commerciale.  
 Sur la jonction des requêtes : 
 2. Les requêtes n° 2002075 et n° 2002610 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'indemnisation : 
 En ce qui concerne l'illégalité fautive de l'arrêté du maire de Béziers du                             12 septembre 2019 :  
 3. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, dans sa version applicable au présent litige : " Les travaux qui conduisent à la création, l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public ne peuvent être exécutés qu'après autorisation délivrée par l'autorité administrative qui vérifie leur conformité aux règles prévues aux articles L. 111-7, L. 123-1 et L. 123-2. () ". L'article R. 111-19-13 du même code dispose que : " L'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant le public prévu à l'article L. 111-8 est délivrée au nom de l'Etat par : a) Le préfet, lorsque celui-ci est compétent pour délivrer le permis de construire ou lorsque le projet porte sur un immeuble de grande hauteur ; b) Le maire, dans les autres cas. " Enfin, aux termes de l'article R. 111-19-14 dudit code : " L'autorisation ne peut être délivrée que si les travaux projetés sont conformes : / a) Aux règles d'accessibilité aux personnes handicapées prescrites, pour la construction ou la création d'un établissement recevant du public, à la sous-section 4 de la présente section ou, pour l'aménagement ou la modification d'un établissement recevant du public existant, à la sous-section 5 de la même section ; b) Aux règles de sécurité prescrites aux articles R. 123-1 à R. 123-21 () ".  
 4. D'autre part, aux termes de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales : " La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques. Elle comprend notamment : () / 2° Le soin de réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que les rixes et disputes accompagnées d'ameutement dans les rues, le tumulte excité dans les lieux d'assemblée publique, les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements nocturnes qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique ; () ". 
 5. Il résulte de l'instruction que le refus d'autorisation de travaux en date du 12 septembre 2019, pris par le maire au nom de la commune sur le fondement de l'article L. 2212-2 précité du code général des collectivités territoriales, est fondé sur ce qu'en raison de la situation du restaurant-bar-musical en centre-ville et au regard de l'effectif du public susceptible d'y être accueilli, le projet est de nature à entrainer des troubles en matière de sécurité, de tranquillité et de salubrité publique.  
 6. Toutefois, le maire de Béziers devait se prononcer au nom de l'Etat, au regard des règles d'accessibilité aux personnes handicapées et des règles de sécurité contre les risques d'incendie et de panique prévues par les dispositions précitées du code de la construction et de l'habitation, mais ne pouvait, au titre de la préservation des intérêts dont il a la charge en sa qualité d'autorité de police municipale, sur le fondement de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales, rejeter la demande d'autorisation de travaux sollicitée. Par un jugement définitif n° 1905491 du 15 avril 2021, le tribunal de céans a prononcé l'annulation pour excès de pouvoir de cet arrêté municipal après avoir relevé la méconnaissance par l'autorité administrative du champ d'application de la loi en fondant son arrêté sur l'existence de troubles à l'ordre public et en faisant application des dispositions du code général des collectivités territoriales.  
 7. En deuxième lieu, la société requérante ne saurait utilement faire valoir que l'usage fait par le maire de Béziers des dispositions précitées de l'article L. 2212-2 du code général des collectivités territoriales porte une atteinte disproportionnée à la liberté du commerce et de l'industrie dès lors, et ainsi qu'il a été exposé précédemment, que le maire de Béziers ne pouvait légalement se fonder sur ses pouvoirs de police générale pour fonder ledit refus.  
 8. En troisième lieu, si, dans le cadre d'une opération de rénovation urbaine du quartier du Théâtre des variétés, le conseil municipal de Béziers a décidé, par délibération du                     27 janvier 2020, de procéder à l'acquisition de l'immeuble situé 12 rue Etienne Marcel moyennant le prix de 200 000 euros, il ne résulte toutefois pas de l'instruction que l'arrêté du 12 septembre 2019 ait été édicté dans le seul but de favoriser cette transaction. Par suite, le moyen tiré du détournement de pouvoir ne peut qu'être écarté.  
 9. En quatrième lieu, l'administration peut faire valoir devant le juge de plein contentieux que la décision dont l'illégalité est alléguée, est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existante à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte des pièces du dossier que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative, il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10. La commune de Béziers fait valoir en défense que l'arrêté contesté est légalement justifié par la fraude commise par le pétitionnaire qui n'a pas justifié de l'attestation du propriétaire des lieux de procéder à la réalisation des travaux entrepris, en méconnaissance de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation, et compte tenu de l'insuffisance du système de désenfumage. 
 11. D'une part, aux termes de l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation : " La demande d'autorisation est présentée : / a) Soit par le ou les propriétaires du ou des terrains, leur mandataire ou par une ou plusieurs personnes attestant être autorisées par eux à exécuter les travaux ; () ". Il résulte de ces dispositions que, sous réserve de la fraude, le pétitionnaire qui fournit l'attestation prévue à l'article R. 111-19-16 du code de la construction et de l'habitation doit être regardé comme ayant qualité pour présenter sa demande. Par ailleurs, la fraude est caractérisée lorsqu'il ressort des pièces du dossier que le pétitionnaire a eu l'intention de tromper l'administration sur sa qualité pour présenter la demande d'autorisation. Il ressort des pièces du dossier, notamment du formulaire Cerfa de demande d'autorisation de construire, d'aménager ou de modifier un établissement recevant du public, que la SAS MC Faro a attesté avoir qualité pour déposer l'autorisation en litige. Dans ces conditions, quand bien même la société requérante n'aurait pas produit une attestation du propriétaire de l'immeuble concerné sur lequel elle ne dispose que d'un bail commercial, la commune n'est pas fondée à soutenir que le motif tiré de la fraude pouvait légalement justifier un refus. 
 12. D'autre part, si la commune de Béziers soutient que la notice de sécurité jointe au dossier de demande présentait un caractère incomplet en l'absence de description du système de désenfumage envisagé, il ressort toutefois de l'avis favorable émis le 7 janvier 2019 par la commission de sécurité que l'immeuble est déjà doté d'un exutoire de désenfumage naturel en partie haute et que cet équipement pouvait être maintenu en bon fonctionnement ou remplacé par un autre dispositif équivalent, sous réserve d'une visite de contrôle avant ouverture. Dans ces conditions, la demande de substitution de motif sollicitée par la commune de Béziers ne peut être accueillie. 
 13. Il résulte de ce qui précède que l'arrêté du 12 septembre 2019 du maire de Béziers est entaché d'illégalité.  
 En ce qui concerne la demande de mise hors de cause de l'Etat : 
 14. Il résulte des dispositions citées au point 3 du présent jugement que, lorsqu'il exerce la compétence prévue à l'article L. 111-8 du code de la construction et de l'habitation, le maire agit au nom de l'Etat, de sorte que seule la responsabilité de l'Etat peut être recherchée à raison des décisions prises par le maire sur ce fondement. Dès lors, la demande de mise hors de cause présentée par le préfet de l'Hérault au nom de l'Etat ne peut qu'être rejetée.  
 En ce qui concerne le lien de causalité entre les préjudices invoqués et l'illégalité fautive :  
 15. L'illégalité qui entache l'arrêté du maire de Béziers du 12 septembre 2019 constitue une faute susceptible d'engager la responsabilité de l'Etat à l'égard de la société MC Faro et de donner lieu à indemnisation dès lors que celle-ci justifie l'existence de préjudices réels, directs et certains. 
 16. En premier lieu, la société requérante sollicite la condamnation de l'Etat à lui payer une somme de 56 565,29 euros correspondant aux apports en capital des trois associés gérants ainsi qu'une somme globale de 55 500 euros compte tenu des " investissements humains " effectués par chacun des associés en vue de préparer l'ouverture de l'établissement. Toutefois, il résulte de l'instruction que, d'une part, la commission de sécurité compétente a, dans son avis du 7 janvier 2019, certes émis un avis favorable mais a émis une prescription relative au système de désenfumage en prévoyant que la mise aux normes du système existant devra donner lieu à une visite sur les lieux avant l'ouverture au public et à la remise par un organisme agréé d'un rapport de vérification réglementaire après travaux (RVRAT). Or il ne résulte pas de l'instruction que cette prescription aurait été remplie par la société MC Faro, qui ne précise pas non plus dans quels délais elle aurait été en mesure de s'y conformer. D'autre part, s'il résulte de l'instruction que deux des associés bénéficiaient de permis d'exploitation d'un débit de boisson sur place de 3ème ou 4ème catégorie délivrés le 19 mai 2018, en revanche n'est produit à l'instance qu'un bail de licence de débit de boisson d'une durée d'un an du 11 juin 2018 au 10 juin 2019, antérieur à la date du refus d'autorisation opposé le 12 septembre 2019. Il s'ensuit que l'obtention d'une autorisation régularisant les aménagements effectués ne constituait pas la seule condition de réouverture de l'établissement. Au surplus, la société se borne à faire état des apports de chacun des associés sur la base du Grand Livre général, sans justifier de leur destination notamment par des factures, et à évaluer forfaitairement à la somme de 500 euros par mois travaillé en vue de l'ouverture de l'établissement, sans faire état d'aucune circonstance particulière ou d'éléments concrets permettant de regarder ces préjudices allégués comme suffisamment certains. 
 17. En deuxième lieu, la production par la société d'un document prévisionnel interne d'activité reprenant un estimatif de bénéfices pour trois années, ne peut permettre de regarder comme établi le préjudice relatif à la perte de chance des résultats d'exploitation escomptés, dont se prévaut la société à hauteur de 92 000 euros, qui ne présente qu'un caractère purement éventuel, en l'absence de tout début d'exploitation. En outre il est constant que la SAS MC Faro n'était titulaire que d'un bail commercial précaire qui expirait le 31 juillet 2020. Ce chef de préjudice doit ainsi être écarté. 
 18. En troisième lieu, le préjudice moral subi par chacun des trois associés de la société, évalué forfaitairement à la somme de 35 000 euros, ne constitue pas un préjudice personnel dès lors que la décision fautive ne leur a pas été opposée, mais l'a été à la société MC Faro, constituée sous la forme d'une société par action simplifiée. 
 19. Il résulte de tout ce qui précède que la décision fautive du maire de Béziers du 12 septembre 2019 ne saurait constituer la cause directe, certaine et personnelle des préjudices allégués par la société MC Faro. Il s'ensuit, et sans qu'il soit besoin de statuer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense, que les requêtes de la société MC Faro doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés aux litiges : 
 20. En application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge respective de chacune des parties les frais qu'elles ont pu exposer et qui ne sont pas compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes n° 2002075 et n° 2002610 sont rejetées. 
 Article 2 : Les conclusions présentées par la commune de Béziers au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la SAS MC Faro, à la commune de Béziers et au préfet de l'Hérault. 
   
 Délibéré après l'audience du 30 juin 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Denis Chabert, président, 
 Mme Delphine Teuly-Desportes, première conseillère, 
 M. François Goursaud, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 13 juillet 2022. 
 Le rapporteur, 
 F. Goursaud 
 Le président, 
 D. Chabert 
 La greffière, 
 M. A 
 La République mande et ordonne au préfet de l'Hérault en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis, en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 13 juillet 2022. 
 La greffière, 
 M. A 
 Nos 2002075 et 200261000