TA44 · 12eme chambre — 5 octobre 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 12 mars 2020 et 13 août 2021, M. A B, représenté par Me Deniau, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir la décision implicite de rejet résultant du silence gardé par le ministre de l'intérieur sur son recours gracieux dirigé contre la décision par laquelle sa demande de mutation au sein de la circonscription de sécurité publique de Lorient a été rejetée, ainsi que cette décision ; 
 2°) d'annuler l'avis de la commission administrative paritaire nationale du 25 juin 2019 relative au mouvement polyvalent des agents du corps d'encadrement et d'application de la police nationale au titre de l'année 2019 ; 
 3°) d'enjoindre au ministre de l'intérieur, à titre principal, de faire droit à sa demande de mutation dans un délai de quinze jours à compter de la notification de du jugement à intervenir sous astreinte de 100 euros par jour de retard, et à titre subsidiaire, de réexaminer sa situation, après avoir réuni la commission administrative paritaire nationale, dans les mêmes conditions de délai et d'astreinte ; 
 4°) de mettre à la charge de l'Etat, outre les entiers dépens, le versement d'une somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - sa requête est recevable dès lors que : 
 * Le courrier du 28 octobre 2019 par lequel l'administration a accusé réception de son recours gracieux du 8 octobre 2019 ne lui a été notifié que le 14 novembre 2019 ; 
 * l'administration l'a induit en erreur, d'une part en raison d'une mention erronée relative au délai de naissance de la décision implicite de rejet, d'autre part en lui laissant penser qu'une décision explicite serait prise sur son recours ; 
 * l'accusé de réception de son recours mentionnait un texte abrogé et ne précisait pas le tribunal territorialement compétent ; 
 * l'avis de la commission administrative paritaire du 25 juin 2019 rejetant sa demande de mutation constitue bien un acte décisionnel lui faisant grief ; 
 - il n'est pas démontré que la commission administrative paritaire se serait valablement réunie pour examiner le mouvement des agents du corps d'encadrement et d'application de la police nationale, ni qu'elle aurait effectivement examiné sa demande de mutation ; 
 - la " décision " de cette commission du 25 juin 2019 ne lui a pas été notifiée ; 
 - il n'est pas établi que la commission aurait été composée paritairement, ni que son fonctionnement aurait respecté les dispositions des articles 27 et suivants du décret n° 82-451 du 28 mai 1982 ; 
 - le refus opposé à sa demande de mutation méconnaît la circulaire du ministre de l'intérieur du 3 août 2018 relative à l'avancement au grade de brigadier de police au titre de l'année 2019 dès lors qu'il n'a pas été mis à même d'exercer la faculté de renoncer soit à la mutation soit à l'avancement qu'elle reconnaît aux agents ; 
 - il est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation dès lors que deux autres agents qui étaient moins bien classés que lui en 2018 ont obtenu leur mutation pour Lorient dans le cadre du mouvement au titre de l'année 2019, qu'il se trouve éloigné de sa conjointe et de ses deux enfants dont il a la charge, et qu'à la date de la décision attaquée, il exerçait depuis au moins sept ans ses fonctions dans un quartier urbain où se posent des problèmes sociaux et de sécurité particulièrement difficiles ; 
 - le ministre a méconnu l'article 8 de la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales. 
 Par un mémoire enregistré le 29 mai 2020, la préfète déléguée pour la défense et la sécurité Ouest conclut à ce que la requête soit transmise au ministre de l'intérieur, compétent pour représenter l'Etat dans la présente instance, et, en tout état de cause, au rejet de la requête. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 23 juillet 2021, le ministre de l'intérieur conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - la requête est irrecevable dès lors que : 
 * la décision de rejet du recours gracieux n'existe pas ; 
 * la requête est tardive ; 
 * l'avis de la commission administrative paritaire nationale du 25 juin 2019 attaquée constitue un acte préparatoire insusceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir ; 
 - les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Cordrie, 
 - les conclusions de Mme Malingue, rapporteure publique, 
 - les observations de Me Deniau, représentant M. B. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B était gardien de la paix jusqu'à son avancement au grade de brigadier de police à compter du 1er juillet 2019 prononcé par arrêté collectif du 2 août 2019 relatif au tableau d'avancement au grade de brigadier de police au titre de l'année 2019. Affecté au sein de la circonscription de sécurité publique de Nantes, il a sollicité sa mutation au sein de la circonscription de sécurité publique de Lorient dans le cadre du mouvement national au titre de l'année 2019. Consultée sur ce mouvement, la commission administrative paritaire a rendu son avis le 25 juin 2019. La demande de M. B, enregistrée le 14 mai 2019, a été rejetée par une décision implicite, contre laquelle il a formé un recours gracieux par courrier du 8 octobre 2019. Par courrier du 28 octobre 2019, notifié à M. B le 14 novembre 2019, le préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest a accusé réception de son recours et l'a informé qu'il avait transmis celui-ci pour examen à la direction des ressources et des compétences de la police nationale du ministère de l'intérieur, et qu'à défaut de réponse dans un délai de deux mois, son recours serait rejeté implicitement. L'absence de réponse du ministre de l'intérieur a fait naître une décision implicite de rejet, dont M. B a demandé la suspension au juge des référés du tribunal administratif de Nantes. Sa requête a été rejetée par ordonnance n° 2002988 du 5 mai 2020. Par la présente requête, M. B demande l'annulation des décisions par lesquelles sa demande de mutation et son recours gracieux ont été implicitement rejetés, ainsi que de l'avis de la commission administrative paritaire du 25 juin 2019. 
 Sur les conclusions dirigées contre l'avis de la commission administrative paritaire :  
 2. Aux termes de l'article 60 loi n° 84-16 du 11 janvier 1984, en vigueur à la date de la décision attaquée : " L'autorité compétente procède aux mouvements des fonctionnaires après avis des commissions administratives paritaires. / Dans les administrations ou services où sont dressés des tableaux périodiques de mutations, l'avis des commissions est donné au moment de l'établissement de ces tableaux. / () ". 
 3. Il résulte de ces dispositions que la commission administrative paritaire se prononce sur les mutations des fonctionnaires par voie d'avis qui a le caractère de simple acte préparatoire aux décisions de mutation, qu'il incombe à l'autorité administrative compétente d'édicter. Par conséquent, cet acte est dépourvu de caractère décisoire et n'est, dès lors, pas susceptible de faire l'objet d'un recours pour excès de pouvoir. Par suite, il y a lieu de faire droit à la fin de non-recevoir opposée par le ministre et de rejeter comme irrecevables les conclusions dirigées contre cet avis. 
 Sur les conclusions dirigées contre les décisions implicites rejetant la demande de mutation et le recours gracieux :  
 4. Aux termes du premier alinéa de l'article R. 421-2 du code de justice administrative : " Sauf disposition législative ou réglementaire contraire, dans les cas où le silence gardé par l'autorité administrative sur une demande vaut décision de rejet, l'intéressé dispose, pour former un recours, d'un délai de deux mois à compter de la date à laquelle est née une décision implicite de rejet. Toutefois, lorsqu'une décision explicite de rejet intervient avant l'expiration de cette période, elle fait à nouveau courir le délai de recours ". 
 5. Par ailleurs, en vertu de l'article L. 112-2 du code des relations entre le public et l'administration, ne sont applicables aux relations entre l'administration et ses agents ni les dispositions de l'article L. 112-3 de ce code aux termes desquelles : " Toute demande adressée à l'administration fait l'objet d'un accusé de réception ", ni celles de son article L. 112-6 qui dispose que : " les délais de recours ne sont pas opposables à l'auteur d'une demande lorsque l'accusé de réception ne lui a pas été transmis () ". 
 6.  En outre, l'article L. 231-4 du code des relations entre le public et l'administration prévoit que le silence gardé par l'administration pendant deux mois vaut décision de rejet dans les relations entre les autorités administratives et leurs agents. 
 7. Enfin, aux termes du premier alinéa de l'article L. 411-2 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision administrative peut faire l'objet, dans le délai imparti pour l'introduction d'un recours contentieux, d'un recours gracieux ou hiérarchique qui interrompt le cours de ce délai. " 
 8. Il résulte de l'ensemble de ces dispositions qu'en cas de naissance d'une décision implicite de rejet du fait du silence gardé par l'administration pendant la période de deux mois suivant la réception d'une demande, le délai de deux mois pour contester une telle décision implicite court dès sa naissance à l'encontre d'un agent public, alors même que l'administration n'a pas accusé réception de la demande de cet agent, les dispositions de l'article L. 112-3 du code des relations entre le public et l'administration n'étant pas applicables aux agents publics. Il en résulte par ailleurs que dans le cas où un agent public forme un recours gracieux contre une décision implicite de rejet, et que ce recours gracieux est lui-même rejeté par une décision implicite, le délai de deux mois pour contester cette seconde décision implicite court également dès sa naissance. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que par courrier daté du 8 octobre 2019, M. B a formé un recours gracieux contre la décision par laquelle sa demande de mutation présentée dans le cadre du mouvement national pour l'année 2019 a été implicitement rejetée. L'administration a reçu ce recours au plus tard le 28 octobre 2019, date qui figure sur l'accusé de réception du recours. Dès lors, le silence gardé par l'administration sur ce recours a fait naître une décision implicite de rejet au plus tard le 28 décembre 2018. Le délai de deux mois pour contester cette décision implicite ayant couru dès cette date, M. B ne pouvait la contester que jusqu'au 2 mars au plus tard. Si le requérant soutient que le courrier du 28 octobre 2019 accusant réception de son recours gracieux était de nature à l'induire en erreur sur le point de départ du délai de naissance d'une décision implicite de rejet, il ressort de cet accusé de réception que l'administration s'est bornée à indiquer que l'absence de réponse pendant plus de deux mois valait décision de rejet. Or cette mention n'était pas erronée, et n'était, dès lors, pas susceptible d'induire M. B en erreur sur son droit au recours et les conditions d'exercice de celui-ci. Par ailleurs, la circonstance que l'administration ait, dans son accusé de réception, informé M. B que son recours avait été transmis au service compétent pour l'examiner, et que le requérant a pu, dès lors, s'attendre à obtenir une décision explicite, n'était pas de nature à faire obstacle à la naissance d'une décision implicite de rejet en cas de silence gardé par l'administration pendant deux mois sur son recours.  
 10. Il résulte de ce qui précède que le ministre est fondé à opposer une fin de non-recevoir tirée de ce que les conclusions dirigées contre les décisions implicites rejetant la demande de mutation et le recours gracieux sont tardives, et, par suite, irrecevables.  
 11. Dès lors que l'ensemble des conclusions à fin d'annulation présentées par M. B sont irrecevables, sa requête doit être rejetée en toutes ses conclusions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. B et au ministre de l'intérieur et des outre-mer. 
 Copie en sera adressée pour information au préfet de la zone de défense et de sécurité Ouest.  
 Délibéré après l'audience du 14 septembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Gourmelon, présidente, 
 Mme Milin, première conseillère,  
 M. Cordrie, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 octobre 2023. 
 Le rapporteur, 
 A. CORDRIE 
 La présidente, 
 V. GOURMELON       La greffière, 
 F. ARLAIS 
 La République mande et ordonne au ministre de l'intérieur et des outre-mer en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,