TA35 · 1ère Chambre — 17 mars 2023

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 24 novembre 2020 et le 30 décembre 2021, la société Orange, représentée par l'AARPI Frêche et Associés, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 21 septembre 2020 par lequel le maire de la commune d'Erbrée s'est opposé à la déclaration préalable qu'elle avait présentée pour l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section A n° 317 situé Le Champ de l'Epinay ; 
 2°) d'enjoindre au maire d'Erbrée de lui délivrer un arrêté de non-opposition à la déclaration préalable déposée le 25 aout 2020 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Erbrée le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : l'autorité administrative n'a pas indiqué l'ensemble des motifs justifiant son opposition dans la première décision prise sur sa demande déposée le 16 juillet 2020 ; 
 - l'arrêté méconnaît les dispositions de l'article A2.1 du plan local d'urbanisme. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 18 février 2021, la commune d'Erbrée, représentée par la SELARL Lexcap, conclut au rejet de la requête et à ce qu'il soit mis à la charge de la société Orange le versement de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens de la requête ne sont pas fondés ; 
 - à titre subsidiaire, deux autres motifs étaient de nature à justifier l'arrêté d'opposition litigieux : d'une part, le projet méconnaît l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme dès lors qu'il nécessite des travaux d'extension du réseau public d'électricité, situé à plus de 150 mètres et le maire n'était pas en mesure d'indiquer dans quel délai les travaux de desserte électrique pourraient être réalisés et, d'autre part, le projet méconnaît l'article A.5.2. du règlement du plan local d'urbanisme dès lors qu'il ne prévoit l'aménagement d'aucun espace libre végétalisé. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu l'ordonnance n° 2005209 du 10 décembre 2020 du juge des référés du tribunal. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'énergie ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. A, 
 - les conclusions de M. Vennéguès, rapporteur public, 
 - et les observations de Me Pignet, de l'AARPI Frêche et Associés, représentant la société Orange, et de Me Levêque, de la SELARL Lexcap, représentant la commune d'Erbrée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société Orange a déposé, le 25 août 2020, un dossier de déclaration préalable de travaux portant sur l'installation d'une station de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section A n° 317 au lieudit Le Champ de l'Epinay à Erbrée. Par décision du 21 septembre 2020, le maire de la commune d'Erbrée s'est opposé à la déclaration préalable de travaux. La société Orange demande l'annulation de cette décision. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : 
 2. Aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. Il en est de même lorsqu'elle est assortie de prescriptions, oppose un sursis à statuer ou comporte une dérogation ou une adaptation mineure aux règles d'urbanisme applicables. ". 
 3. Il ne résulte pas de ces dispositions, éclairées par leurs travaux préparatoires, qu'elles feraient par elles-mêmes obstacle au pouvoir du maire d'opposer, à la suite d'une première opposition à déclaration préalable reposant sur un motif entaché d'illégalité, un nouveau motif de nature à justifier légalement un tel refus. 
 4. Si la société Orange soutient que la décision attaquée est entachée d'erreur de droit dès lors qu'elle fait suite à une précédente décision d'opposition fondée sur d'autres motifs, le maire de la commune d'Erbrée pouvait légalement fonder l'arrêté d'opposition à déclaration préalable sur un nouveau motif tiré de la non-conformité du projet à l'article A2.1 du plan local d'urbanisme. Dès lors, le moyen tiré d'une méconnaissance de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme doit être écarté. 
 En ce qui concerne le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article A2.1 du plan local d'urbanisme : 
 5. Aux termes de l'article A.2.1. du règlement du plan local d'urbanisme de la commune d'Erbrée : " () Dans toute la zone A / Sont admis dès lors qu'ils ne compromettent pas le caractère agricole de la zone, les constructions et installations ayant les destinations et sous-destinations suivantes : / - Equipements d'intérêt collectif et services publics (station de pompage, château d'eau, antennes de télécommunications, relais hertzien () à condition : / Qu'ils ne soient pas incompatibles avec l'exercice d'une activité agricole, pastorale ou forestière dans l'unité foncière où ils sont implantés ; Qu'ils ne portent pas atteinte à la sauvegarde des paysages () ". 
 6. En l'espèce, il ressort des pièces du dossier que pour s'opposer au projet de la société Orange, le maire d'Erbrée a considéré qu'il méconnaissait les dispositions précitées dès lors que, par sa situation en zone agricole et sa hauteur, il était susceptible de compromettre le caractère agricole de la zone et de porter atteinte à la sauvegarde des paysages. 
 7. Toutefois, selon les plans joints à la déclaration préalable, le projet est situé à l'extrémité de la parcelle d'assiette cadastrée section A n° 317 et n'est pas de nature, eu égard à sa localisation, à compromettre l'exploitation agricole de la parcelle. Il est en outre situé pratiquement en bordure de la voie ferroviaire, elle-même bordée de pylônes destinés à l'alimentation électrique des rames, qui constitue une coupure paysagère. De plus, à proximité immédiate de l'installation envisagée, une végétation dense est déjà présente et limite la visibilité de la construction dont l'impact visuel sera réduit compte tenu de la conception sous forme d'un pylône de type treillis. 
 8. Si la commune fait valoir que le projet s'implante au bord de l'entité paysagère définie par le plan local d'urbanisme d'Erbrée comme correspondant au " Plateau Agricole ", à la limite avec le paysage de " coteaux. ", ce dispositif n'est pas à lui seul de nature à porter une atteinte à l'intégrité paysagère du site, ni même aux végétaux identifiés au plan local d'urbanisme au titre de l'article L. 151-23 du code de l'urbanisme sur lesquels le projet n'a pas d'impact. Dans ces conditions, la société Orange est fondée à soutenir que le maire d'Erbrée ne pouvait légalement, au motif du non-respect des dispositions de l'article A.2.1. du règlement du plan local d'urbanisme, s'opposer à la déclaration préalable déposée par la société Orange. 
 En ce qui concerne la demande de substitution de motifs : 
 9. L'administration peut, en première instance comme en appel, faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. 
 10. La commune d'Erbrée soutient que le projet impliquerait l'extension du réseau public d'électricité et que, n'étant pas en mesure d'indiquer les délais nécessaires pour ce faire, elle était tenue de s'opposer au projet, en application de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. 
 11. Aux termes de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme : " Lorsque, compte tenu de la destination de la construction ou de l'aménagement projeté, des travaux portant sur les réseaux publics de distribution d'eau, d'assainissement ou de distribution d'électricité sont nécessaires pour assurer la desserte du projet, le permis de construire ou d'aménager ne peut être accordé si l'autorité compétente n'est pas en mesure d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ou par quel concessionnaire de service public ces travaux doivent être exécutés. / Lorsqu'un projet fait l'objet d'une déclaration préalable, l'autorité compétente doit s'opposer à sa réalisation lorsque les conditions mentionnées au premier alinéa ne sont pas réunies () ". 
 12. Aux termes de l'article L. 332-15 du même code : " L'autorité qui délivre l'autorisation de construire () exige, en tant que de besoin, du bénéficiaire de celle-ci la réalisation et le financement de tous travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne () l'alimentation en () électricité (). / Les obligations imposées par l'alinéa ci-dessus s'étendent au branchement des équipements propres à l'opération sur les équipements publics qui existent au droit du terrain sur lequel ils sont implantés et notamment aux opérations réalisées à cet effet en empruntant des voies privées ou en usant de servitudes. / L'autorisation peut également, avec l'accord du demandeur et dans les conditions définies par l'autorité organisatrice du service public de l'eau ou de l'électricité, prévoir un raccordement aux réseaux d'eau ou d'électricité empruntant, en tout ou partie, des voies ou emprises publiques, sous réserve que ce raccordement n'excède pas cent mètres et que les réseaux correspondants, dimensionnés pour correspondre exclusivement aux besoins du projet, ne soient pas destinés à desservir d'autres constructions existantes ou futures ". 
 13. En outre, aux termes de l'article L. 332-6 du code de l'urbanisme : " Les bénéficiaires d'autorisations de construire ne peuvent être tenus que des obligations suivantes : / 2° Le versement des contributions aux dépenses d'équipements publics mentionnées au c du 2° de l'article L. 332-6-1 () ". Le c) du 2° de l'article L. 332-6-1 renvoie à la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels prévue à l'article L. 332-8. Selon cet article, dans sa rédaction issue de la loi n° 2018-1021 du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique : " Une participation spécifique peut être exigée des bénéficiaires des autorisations de construire qui ont pour objet la réalisation de toute installation à caractère industriel, notamment relative aux communications électroniques, agricole, commercial ou artisanal qui, par sa nature, sa situation ou son importance, nécessite la réalisation d'équipements publics exceptionnels. () ". L'article L. 424-6 du code de l'urbanisme code dispose : " Dans le délai de deux mois à compter de l'intervention d'un permis tacite ou d'une décision de non-opposition à une déclaration préalable, l'autorité compétente peut, par arrêté, fixer les participations exigibles du bénéficiaire du permis ou de la décision prise sur la déclaration préalable ". Aux termes de l'article L. 342-6 du code de l'énergie : " La part des coûts de branchement et d'extension des réseaux non couverts par les tarifs d'utilisation des réseaux publics peut faire l'objet de la contribution due par le redevable défini à l'article L. 342-7 ou par les redevables définis à l'article L. 342-11 ". Enfin, selon l'article L. 342-11 de ce code : " La contribution prévue à l'article L. 342-6 pour le raccordement des consommateurs au réseau de distribution est versée, dans des conditions, notamment de délais, fixées par les cahiers des charges des concessions ou les règlements de service des régies ou, à défaut, par décret en Conseil d'Etat, par les redevables mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 4° et 5° suivants : () 2° Lorsque l'extension est rendue nécessaire par une opération donnant lieu à la participation spécifique pour la réalisation d'équipements publics exceptionnels mentionnée à l'article L. 332-6-1 du code de l'urbanisme, la contribution est versée par le bénéficiaire de l'autorisation d'occupation ou d'utilisation du sol ; () ". 
 14. Il ressort de l'avis émis par la société Enedis le 25 septembre 2020 dans le cadre de l'instruction de la déclaration préalable de travaux déposée par la société Orange, que la parcelle d'assiette n'est pas desservie en électricité mais pourrait l'être par la réalisation de " travaux de raccordement " et que le dossier était transmis à l'autorité concédante, le syndicat départemental de l'énergie 35. 
 15. Si la commune fait valoir qu'en dépit d'une interrogation des services compétents par ses propres soins, le maire n'a obtenu aucune information quant aux conditions et délais de réalisation des travaux d'extension ou de renforcement rendus nécessaires, elle ne l'établit pas. Dans ces conditions, la commune ne peut être regardée, malgré une transmission évoquée par la société Enedis, comme ayant accompli les diligences appropriées lui permettant de déterminer le délai et les modalités de réalisation des travaux d'extension du réseau public d'électricité dans le secteur d'assiette du projet. Elle ne pouvait ainsi s'opposer au projet sur le fondement de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme. 
 16. En tout état de cause, la commune d'Erbrée produit la cartographie Enedis du réseau basse tension du secteur, selon laquelle la distance entre le réseau existant et l'emplacement du coffre de branchement de l'installation de la société Orange est d'environ 150 mètres. 
 17. Or, il résulte des dispositions précitées de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme, éclairées par les travaux parlementaires ayant conduit à l'adoption de la loi du 23 novembre 2018 portant évolution du logement, de l'aménagement et du numérique, que l'extension du réseau électrique pour l'implantation d'une antenne-relais doit être regardée comme ayant le caractère d'un équipement public exceptionnel, d'une part, dans la mesure où une antenne-relais constitue une installation à caractère industriel relative aux communications électroniques et, d'autre part, eu égard à sa nature, qui répond à une mission de service public confiée notamment aux opérateurs de communications électroniques pour le compte desquels la société Orange assure la réalisation et la maintenance d'infrastructures. Ainsi, en application des dispositions combinées des articles L. 332-8 du code de l'urbanisme et L. 342-11 du code de l'énergie, le financement de l'extension du réseau électrique induite par le projet incombe au bénéficiaire de l'autorisation. 
 18. Dans son formulaire de demande de déclaration préalable de travaux déposé le 25 août 2020, la société Orange a indiqué à la commune que " Si une extension de réseau ENEDIS est nécessaire pour l'installation de l'antenne relais, en application de l'article L. 322-8 du code de l'urbanisme, la société Orange s'engage à prendre à sa charge l'intégralité des coûts nécessaires à l'alimentation électrique de la station radiotéléphonique. ". La société avait également joint à sa déclaration préalable un accord de principe de prise en charge financière du raccordement électrique en application de l'article L. 332-15 alinéa 4 du code de l'urbanisme. 
 19. Il suit de là que les travaux d'extension du réseau électrique, sur une distance d'environ 150 mètres leur conférant le caractère d'équipements exceptionnels au sens de l'article L. 332-8 du code de l'urbanisme au regard de leur importance et du coût qu'ils induisent nécessairement, n'avaient pas à être financièrement pris en charge, même partiellement, par la commune. Ainsi, le maire d'Erbrée n'aurait pu légalement fonder sa décision d'opposition à la déclaration préalable sur la circonstance qu'il n'était pas en mesure, en application des dispositions de l'article L. 111-11 du code de l'urbanisme, d'indiquer dans quel délai et par quelle collectivité publique ces travaux devaient être exécutés. Par suite, la première substitution de motifs sollicitée par la commune ne peut être accueillie. 
 20. La commune d'Erbrée soutient également que l'arrêté d'opposition litigieux pourrait être fondé sur la méconnaissance de l'article A.5.2 du plan local d'urbanisme dès lors que " le projet ne prévoit l'aménagement d'aucun espace libre végétalisé que ce soit sur l'emprise du projet ou sur le terrain en cause lui-même ". 
 21. Il ressort des pièces du formulaire Cerfa que le terrain d'implantation du projet est composé de l'intégralité de la parcelle cadastrale A n° 317, d'une superficie de 3 099 m². Or, le terrain sur lequel seront implantés le pylône et les locaux techniques est une parcelle agricole déjà végétalisée et destinée à le rester, la description du projet dans le dossier de déclaration préalable ne faisant état d'aucun élément indiquant qu'il en serait autrement. Par suite, les dispositions de l'article A5.2 du règlement du plan local d'urbanisme ne sauraient fonder un rejet de la déclaration préalable présentée. Par suite, la seconde substitution de motifs sollicitée par la commune ne peut pas plus être accueillie. 
 22. Il résulte de tout ce qui précède que l'arrêté du 21 septembre 2020 doit être annulé. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 23. Aux termes de l'article L. 911-1 du code de justice administrative : " Lorsque sa décision implique nécessairement qu'une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d'un service public prenne une mesure d'exécution dans un sens déterminé, la juridiction, saisie de conclusions en ce sens, prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant, d'un délai d'exécution. ". 
 24. Lorsque le juge annule un refus d'autorisation ou une opposition à une déclaration après avoir censuré l'ensemble des motifs que l'autorité compétente a énoncés dans sa décision conformément aux prescriptions de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme ainsi que, le cas échéant, les motifs qu'elle a pu invoquer en cours d'instance, il doit, s'il est saisi de conclusions à fin d'injonction, ordonner à l'autorité compétente de délivrer l'autorisation ou de prendre une décision de non-opposition. 
 25. Dès lors que le motif énoncé dans la décision du 21 septembre 2020 encourt l'annulation et qu'aucun des motifs dont il est demandé substitution n'est de nature à fonder la décision d'opposition à déclaration préalable, il convient d'enjoindre au maire de la commune d'Erbrée de délivrer à la société Orange une décision de non-opposition dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Sur les frais liés au litige : 
 26. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que la société Orange, qui n'a pas la qualité de partie perdante, verse à la commune d'Erbrée une somme que celle-ci demande au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 27. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune d'Erbrée le paiement d'une somme de 1 500 euros à verser à la société Orange au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 21 septembre 2020 du maire d'Erbrée est annulé. 
 Article 2 : Il est enjoint au maire de la commune d'Erbrée de délivrer une décision de non-opposition à déclaration préalable à la société Orange pour l'installation d'une station relais de téléphonie mobile sur un terrain cadastré section A n° 317 situé Le Champ de l'Epinay, dans un délai d'un mois à compter de la notification du présent jugement. 
 Article 3 : La commune d'Erbrée versera à la société Orange la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 4 : Les conclusions présentées par le commune d'Erbrée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié à la société Orange et à la commune d'Erbrée. 
 Délibéré après l'audience du 3 mars 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Radureau, président, 
 M. Bozzi, premier conseiller, 
 Mme René, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 17 mars 2023. 
 Le rapporteur, 
 Signé 
 F. A 
 Le président, 
 Signé 
 C. Radureau 
 Le greffier, 
 Signé 
 N. Josserand 
 La République mande et ordonne au préfet du Morbihan en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.