TA69 · 4ème chambre — 27 septembre 2022

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires, enregistrés les 15 novembre 2020, 21 janvier 2022, 31 janvier 2022 et 15 juin 2022, M. H J, M. A K, M. I N, Mme E G, M. D C, M. F L et Mme B M, ayant comme représentant unique M. J, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 21 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trévoux a décidé la cession, avec effet au 1er décembre 2020, à la société Kanopée Village des parcelles cadastrées section AN n°s 19, 26 et 61 et d'une partie des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 27, 29 et 45 au prix de 580 000 euros ; 
 2°) de mettre à la charge de la commune de Trévoux la somme de 1 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - ils ne peuvent être réputés s'être désistés d'office, dès lors que la notification de l'ordonnance de référé ne mentionnait pas la nécessité de confirmer le maintien de la requête au fond dans un délai d'un mois et qu'ils ont, de nouveau, saisi le juge de référés le 30 novembre 2020 ; 
 - les conseillers municipaux ont été destinataires d'une information insuffisante ; 
 - l'avenant mettant fin, de façon anticipée, au contrat de délégation de service public à la date du 30 novembre 2020 étant entaché de vices susceptibles d'entraîner son annulation, et son exécution ayant, en outre, été suspendue par le juge des référés, la cession des parcelles ou portions de parcelles concernées ne pouvait, en l'absence de désaffectation et de déclassement, être décidée au 1er décembre 2020 ; 
 - la délibération du 9 septembre 2020 décidant la désaffectation du service public des parcelles ou portions de parcelles concernées est illégale ; 
 - la délibération du 21 octobre 2020 décidant le déclassement du domaine public des parcelles ou portions de parcelles concernées est illégale ; 
 - la délibération attaquée est entachée d'un détournement de pouvoir et d'un détournement de procédure : 
 - la cession des parcelles cadastrées section AN n°s 26 et 45 n'a pas été précédée de leur désaffectation et de leur déclassement, en méconnaissance de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - la cession des locaux et équipements n'a pas été précédée de leur désaffectation et de leur déclassement, en méconnaissance de l'article L. 2141-1 du code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le prix de vente de 580 000 euros est sous-évalué de manière significative. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 décembre 2020, la commune de Trévoux, représentée par Me Vignot, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 1 500 euros soit mise à la charge conjointe des requérants. 
 Elle soutient que : 
 - à défaut de confirmation du maintien de leur requête dans le délai d'un mois suivant la notification de l'ordonnance rejetant leur demande suspension de la délibération attaquée, les requérants sont réputés s'être désistés d'office ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 31 mai 2022, la clôture de l'instruction a été fixée au 21 juin 2022. 
 Vu : 
 - les autres pièces du dossier ; 
 - l'ordonnance n° 2008197 du 20 novembre 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal a rejeté la demande de suspension de la délibération attaquée du 21 octobre 2020 ; 
 - l'ordonnance n° 2008563 du 11 décembre 2020 par laquelle le juge des référés du tribunal a suspendu l'exécution de la délibération attaquée du 21 octobre 2020. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la propriété des personnes publiques ; 
 - le code de la voirie routière ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Gros, conseillère, 
 - et les conclusions de Mme Lacroix, rapporteure publique. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La commune de Trévoux est propriétaire d'un ensemble immobilier affecté au service public de l'hôtellerie de plein air et de loisirs, comprenant un camping (dénommé camping de la Petite Saône), une halte fluviale et une aire pour camping-cars. Le site était, depuis de nombreuses années, exploité dans le cadre d'une convention de délégation de service public, le dernier contrat en date ayant été conclu le 16 mars 2013 pour une durée de 15 ans, soit jusqu'au 31 décembre 2027, avec la société Art et Vacances, avant d'être cédé à la société Kanopée Village par un avenant conclu le 10 octobre 2013 (dit avenant n°1). Par un courrier du 23 juin 2016, renouvelé le 15 avril 2020, la société Kanopée Village a proposé à la commune de Trévoux de " mettre fin [au] contrat actuel " et d'acquérir le camping en vue de la réalisation d'un " ambitieux " projet de développement, mieux à même, selon elle, de répondre aux attentes des touristes, mais nécessitant des investissements conséquents ne pouvant être amortis sur la durée restante de la convention de délégation de service public. La commune de Trévoux et la société Kanopée Village sont alors convenues d'anticiper " d'un commun accord " la date d'échéance de ce contrat au 30 novembre 2020, par un " avenant ", dit " avenant n°2 ", dont le conseil municipal de la commune de Trévoux a approuvé, par une délibération du 9 septembre 2020, la signature, intervenue le 12 septembre 2020. Par une deuxième délibération du même jour, le conseil municipal a décidé la désaffectation du service public des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 19, 27, 29 et 61 au 1er décembre 2020 en raison de la fin du contrat de délégation de service public. Par une troisième délibération du 21 octobre 2020, le conseil municipal a décidé le déclassement total des parcelles cadastrées section AN n°s 19 et 61 et le déclassement partiel des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 27 et 29 du domaine public à la date du 1er décembre 2020. Enfin, par une quatrième délibération du même jour, la cession des parcelles cadastrées section AN n°s 19, 26 et 61 et d'une partie des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 27, 29 et 45 a été approuvée. M. H J, M. A K, M. I N, Mme E G, M. D C, M. F L et Mme Amina Leghnider, conseillers municipaux, demandent au tribunal de prononcer l'annulation de cette dernière délibération. 
 Sur le désistement d'office : 
 2. Aux termes de l'article R. 612-5-2 du code de justice administrative : " En cas de rejet d'une demande de suspension présentée sur le fondement de l'article L. 521-1 au motif qu'il n'est pas fait état d'un moyen propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision, il appartient au requérant, sauf lorsqu'un pourvoi en cassation est exercé contre l'ordonnance rendue par le juge des référés, de confirmer le maintien de sa requête à fin d'annulation ou de réformation dans un délai d'un mois à compter de la notification de ce rejet. A défaut, le requérant est réputé s'être désisté. / Dans le cas prévu au premier alinéa, la notification de l'ordonnance de rejet mentionne qu'à défaut de confirmation du maintien de sa requête dans le délai d'un mois, le requérant est réputé s'être désisté. ". 
 3. Par une ordonnance n° 2008197 du 20 novembre 2020, le juge des référés du tribunal, statuant sur le fondement de l'article L. 521-1 du code de justice administrative, a rejeté la demande des requérants tendant à la suspension de l'exécution de la délibération attaquée au motif qu'aucun moyen n'était propre à créer, en l'état de l'instruction, un doute sérieux quant à sa légalité. Toutefois, le courrier de notification de cette ordonnance aux intéressés ne mentionnait pas qu'à défaut de confirmation du maintien de leur requête en excès de pouvoir dans le délai d'un mois, ils seraient réputés s'être désistés. Par suite, contrairement à ce que soutient la commune de Trévoux, il n'y a pas lieu de donner acte d'un tel désistement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 4. Aux termes de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales : " Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal () ". Il résulte de ces dispositions que, dans les communes de 3 500 habitants et plus, la convocation aux réunions du conseil municipal doit être accompagnée d'une note explicative de synthèse portant sur chacun des points de l'ordre du jour. Le défaut d'envoi de cette note ou son insuffisance entache d'irrégularité les délibérations prises, à moins que le maire n'ait fait parvenir aux membres du conseil municipal, en même temps que la convocation, les documents leur permettant de disposer d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat. Cette obligation, qui doit être adaptée à la nature et à l'importance des affaires, doit permettre aux intéressés d'appréhender le contexte ainsi que de comprendre les motifs de fait et de droit des mesures envisagées et de mesurer les implications de leurs décisions. Elle n'impose toutefois pas de joindre à la convocation adressée aux intéressés, à qui il est au demeurant loisible de solliciter des précisions ou explications conformément à l'article L. 2121-13 du même code, une justification détaillée du bien-fondé des propositions qui leur sont soumises. 
 5. Aux termes de l'article L. 2121-13 du même code : " Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ". En application de ces dispositions, le maire est tenu de communiquer aux membres du conseil municipal les documents nécessaires pour qu'ils puissent se prononcer utilement sur les affaires de la commune soumises à leur délibération. Lorsqu'un membre du conseil municipal demande, sur le fondement des dispositions précitées, la communication de documents, il appartient au maire sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, d'une part, d'apprécier si cette communication se rattache à une affaire de la commune qui fait l'objet d'une délibération du conseil municipal et, d'autre part, de s'assurer qu'aucun motif d'intérêt général n'y fait obstacle, avant de procéder, le cas échéant, à cette communication selon des modalités appropriées. 
 6.  La cession par une commune d'un bien immobilier à des personnes privées pour un prix inférieur à sa valeur ne saurait être regardée comme méconnaissant le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé lorsque la cession est justifiée par des motifs d'intérêt général et comporte des contreparties suffisantes. 
 7. Il ressort des pièces du dossier qu'en amont de la séance du 21 octobre 2020, les conseillers municipaux ont été destinataires de la note de synthèse prévue au premier alinéa de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales, du projet de délibération, auquel était annexé un document figurant le périmètre cédé, ainsi que de l'avis du service des domaines du 9 octobre 2020. Ils disposaient, par ailleurs, de l'étude d'impact pluriannuelle, réalisée au mois d'avril 2017 et réactualisée en mars 2019, exposant, d'une part, le contexte touristique et le marché, les principales données concernant le camping ainsi que le projet porté par la société Kanopée Village et, d'autre part, l'analyse des avantages et inconvénients pour la commune de Trévoux de quatre scénarios (la vente du camping, la fin anticipée du contrat, la poursuite de son exécution avec et sans modification). Toutefois, le projet de délibération faisait état, de façon générale, de la cession des parcelles et " des équipements existants ", sans en dresser l'inventaire. L'avis du service des domaines, quant à lui, portait, s'agissant des équipements, sur les seuls bâtiment d'accueil et bloc sanitaire, à l'exclusion des ouvrages réalisés pendant l'exécution de la convention de délégation de service public conclue le 16 mars 2013 ayant le caractère de biens de retour. A cet égard, il a été indiqué dans l'étude d'impact ainsi que par le maire, au cours des débats en séance, que les cabanes et les chalets, pourtant financés par la société Kanopée Village en exécution du contrat, nécessaires au fonctionnement du service délégué et établis sur la propriété de la commune de Trévoux, appartenaient à la délégataire et ne faisaient pas automatiquement retour à la collectivité, laquelle pouvait seulement les racheter, ce qui l'obligerait toutefois, en l'espèce, " à faire un acte de plus et engager des frais inutiles ", eu égard au projet de cession du camping. De telles indications étaient de nature à induire en erreur les conseillers municipaux sur la propriété communale de ces biens et, par suite, sur la nécessité de les inclure dans le périmètre de la cession, et donc de les valoriser, si la collectivité n'envisageait pas de les conserver. Les informations imprécises et incomplètes, voire inexactes, délivrées ne permettaient, ainsi, pas aux conseillers municipaux d'appréhender l'étendue et la pertinence du périmètre de la cession qui leur était proposée. Ces derniers n'ont, de ce fait, pas été mis en mesure de s'assurer que le projet de vente respectait le principe selon lequel une collectivité publique ne peut pas céder un élément de son patrimoine à un prix inférieur à sa valeur à une personne poursuivant des fins d'intérêt privé. Dès lors, les requérants sont fondés à soutenir que les conseillers municipaux n'ont pas, préalablement à l'adoption de la délibération attaquée du 21 octobre 2020, disposé d'une information adéquate pour exercer utilement leur mandat en méconnaissance des dispositions précitées de l'article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Ce vice de procédure, qui a, en l'espèce, privé les élus d'une garantie, est de nature à entacher d'illégalité cette délibération. 
 8. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, que les requérants sont fondés à demander l'annulation de la délibération du 21 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trévoux a décidé la cession, avec effet au 1er décembre 2020, des parcelles cadastrées section AN n°s 19, 26 et 61 et d'une partie des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 27, 29 et 45 à la société Kanopée Village au prix de 580 000 euros. 
 Sur les frais liés au litige : 
 9. Il n'y a pas lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Trévoux une somme au titre des frais d'instance exposés par les requérants. Les dispositions du même article font par ailleurs obstacle à ce que les sommes demandées à ce titre par la commune de Trévoux soient mises à la charge des requérants, qui ne sont pas la partie perdante. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du 21 octobre 2020 par laquelle le conseil municipal de la commune de Trévoux a décidé la cession, avec effet au 1er décembre 2020, des parcelles cadastrées section AN n°s 19, 26 et 61 et d'une partie des parcelles cadastrées section AN n°s 4, 16, 27, 29 et 45 à la société Kanopée Village au prix de 580 000 euros est annulée. 
 Article 2 : Le surplus des conclusions de la requête est rejeté. 
 Article 3 : Les conclusions présentées par la commune de Trévoux sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. H J, représentant unique, pour l'ensemble des requérants en application de l'article R. 751-3 du code de justice administrative, à la commune de Trévoux et à la société Kanopée Village. 
 Délibéré après l'audience du 12 septembre 2022, à laquelle siégeaient : 
 M. Segado, président, 
 Mme Tocut, première conseillère, 
 Mme Gros, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 septembre 2022. 
 La rapporteure, 
 R. Gros 
 Le président, 
 J. Segado 
 La greffière, 
 T. Zaabouri 
 La République mande et ordonne à la préfète de l'Ain en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce que concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier,