TA45 · 4ème chambre — 14 mars 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 14 avril 2021 et 9 février 2024, M. A B, représenté par Me Lebrun, demande au tribunal d'annuler l'arrêté du 10 août 2020 par lequel le directeur général de l'agence régionale de santé Centre Val-de-Loire a suspendu son activité libérale jusqu'au 31 décembre 2020 et la décision implicite née le 14 février 2021 par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté son recours administratif préalable obligatoire contre cette première décision.  
 Il soutient que : 
 - les décisions attaquées sont entachées d'un vice de procédure, dès lors, d'une part qu'il n'a pas été destinataire de la lettre de mission adressée au rapporteur par le président de la commission régionale d'activité libérale, comme le prévoit l'article R. 6154-18 du code de la santé publique, et d'autre part que le directeur général de l'agence régionale de santé Centre Val-de-Loire a pris la décision de suspension avant remise du rapport de cette commission ;  
 - il n'a pas été en mesure de discuter les griefs formulés à son encontre quant aux dossiers sur lesquels des dysfonctionnements auraient été constatés ;  
 - les décisions attaquées sont entachées d'une erreur manifeste d'appréciation, dès lors d'une part, que les griefs qui lui sont adressés concernent exclusivement son activité publique, d'autre part, que son activité hospitalière est restée stable, et, enfin, que la hausse de la proportion d'angioplasties dans son activité s'explique par une amélioration des filières d'adressage des patients, ne révèle pas une pratique inadaptée et reste conforme à la normale nationale ;  
 - la saisine de la commission régionale d'activité libérale par le directeur général de l'agence régionale de santé n'était pas justifiée, dès lors que la mission d'inspection ayant conduit à cette saisine portait sur les années 2018 et 2019, alors qu'il n'a débuté son activité libérale que le 1er janvier 2020 et que celle-ci a au demeurant été conforme au seuil réglementaire de 20% au cours du premier semestre 2020. 
 La requête a été communiquée au ministre des solidarités et de la santé et au directeur général de l'agence régionale de santé Centre Val-de-Loire qui n'ont pas produit de mémoire en défense.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
 - le décret n° 2005-921 du 2 août 2005 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Bernard, 
 - et les conclusions de M. Eric Gauthier, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. A B est praticien hospitalier à temps plein au sein du service de cardiologie du centre hospitalier régional d'Orléans, devenu centre hospitalier universitaire. A la suite d'une étude portant sur l'activité d''angioplastie coronaire dans la région Centre Val-de-Loire et du rapport de la mission de contrôle interne du centre hospitalier régional d'Orléans, daté du 5 décembre 2019, le directeur général de l'agence régionale de santé (ARS) Centre Val-de-Loire a diligenté une inspection et une enquête administrative, réalisées par deux inspecteurs de l'agence et deux personnalités qualifiées, au sein du service de cardiologie du centre hospitalier régional d'Orléans, le 10 février 2020. Sur la base du rapport remis le 30 avril 2020 par la mission d'inspection de l'agence régionale de santé, le directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire a saisi la commission régionale de l'activité libérale pour avis en vue de procéder à la suspension de son activité libérale. M. B a transmis des observations écrites par courrier du 4 juin 2020. Suite au rapport remis par la commission régionale d'activité libérale le 17 juillet 2020, le directeur général de l'ARS a pris, le 10 août 2020, un arrêté suspendant, jusqu'au 31 décembre 2020, l'autorisation de M. B d'exercer une activité libérale dans le service de cardiologie du centre hospitalier régional d'Orléans. Par courrier dont il a été accusé réception le 14 octobre 2020, M. B a formé un recours administratif préalable obligatoire auprès du ministre des solidarités et de la santé contre cette décision. Du silence gardé par l'administration, une décision implicite de rejet est née le 14 février 2021.  Par sa requête, M. B demande l'annulation de l'arrêté du 10 août 2020 du directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire et de la décision implicite née le 14 février 2021 par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a rejeté son recours administratif préalable obligatoire contre la décision initiale.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation de la décision du directeur général de l'agence régionale de santé :  
 2. Aux termes de l'article R. 6154-21 du code de la santé publique : " La décision de suspension ou de retrait de l'autorisation d'exercice de l'activité libérale est notifiée par le directeur général de l'agence régionale de santé au praticien concerné ainsi qu'au directeur de l'établissement d'affectation par tout moyen permettant d'établir date certaine. ". Aux termes de l'article R. 6154-22 du même code : " Préalablement à toute instance contentieuse, les contestations relatives aux décisions mentionnées à l'article R. 6154-20 font l'objet d'un recours hiérarchique devant le ministre chargé de la santé déposé dans les deux mois à compter de la notification. " 
 3. L'institution d'un recours administratif, préalable obligatoire à la saisine du juge, a pour effet de laisser à l'autorité compétente pour en connaître le soin d'arrêter définitivement la position de l'administration.  
 4. S'il est saisi de conclusions tendant à l'annulation d'une décision qui ne peut donner lieu à un recours devant le juge de l'excès de pouvoir qu'après l'exercice d'un recours administratif préalable et si le requérant indique, de sa propre initiative ou le cas échéant à la demande du juge, avoir exercé ce recours et, le cas échéant après que le juge l'y ait invité, produit la preuve de l'exercice de ce recours ainsi que, s'il en a été pris une, la décision à laquelle il a donné lieu, le juge de l'excès de pouvoir doit regarder les conclusions dirigées formellement contre la décision initiale comme tendant à l'annulation de la décision, née de l'exercice du recours, qui s'y est substituée. 
 5. Il s'ensuit que la décision implicite par laquelle le ministre a rejeté le 14 février 2021 le recours préalable obligatoire de M. B s'est substituée à la décision du directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire en date du 10 août 2020. Il suit de là que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 10 août 2020 du directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire doivent être regardées comme dirigées contre la décision du 14 février 2021 du ministre des solidarités et de la santé qui s'y est substituée. 
 Sur la légalité de la décision implicite du ministre des solidarités et de la santé :  
 6. D'une part, aux termes de l'article L. 6154-1 du code de la santé publique : " Dès lors que l'intérêt du service public hospitalier n'y fait pas obstacle, les praticiens statutaires exerçant à temps plein dans les établissements publics de santé sont autorisés à exercer une activité libérale dans les conditions définies au présent chapitre. " Selon l'article L. 6154-2 II du même code : " L'activité libérale peut comprendre des consultations, des actes et des soins en hospitalisation ; elle est organisée de manière à garantir l'information des patients et la neutralité de leur orientation entre activité libérale et activité publique ; elle s'exerce au sein de l'établissement dans lequel le praticien a été nommé ou, dans le cas d'une activité partagée, dans les établissements du groupement hospitalier de territoire dans lesquels il exerce, à la triple condition : / 1° Que le praticien exerce personnellement et à titre principal une activité de même nature dans le secteur hospitalier public ; / 2° Que la durée de l'activité libérale n'excède pas 20 % de la durée de service hospitalier hebdomadaire à laquelle est astreint le praticien ; / 3° Que le nombre total de consultations et d'actes effectués au titre de l'activité libérale soit inférieur au nombre total de consultations et d'actes effectués au titre de l'activité publique au sein du ou des établissements dans lesquels il exerce. / Pour l'application du 2°, les praticiens hospitaliers mentionnés au 1° de l'article L. 6152-1 exerçant à hauteur de huit ou neuf demi-journées par semaine peuvent exercer une activité libérale dans la limite d'une demi-journée par semaine ; les praticiens hospitaliers exerçant à hauteur de dix demi-journées par semaine peuvent exercer une activité libérale dans la limite de deux demi-journées par semaine. "  
 7. D'autre part, selon les termes de l'article L. 6154-5-1 du code de la santé publique : " Une commission régionale de l'activité libérale est placée auprès du directeur général de l'agence régionale de santé. / () A la demande du directeur général de l'agence régionale de santé, la commission émet un avis sur les autorisations d'exercice délivrées en application de l'article L. 6154-4. Elle est obligatoirement consultée sur les mesures de suspension ou de retrait d'autorisation proposées en application de l'article L. 6154-6 ainsi que sur la décision d'appliquer l'indemnité prévue au deuxième alinéa du IV de l'article L. 6154-2. Elle peut également faire des propositions afin d'améliorer les conditions dans lesquelles il est veillé au respect des dispositions législatives et réglementaires applicables en matière d'activité libérale. ". Enfin, l'article R. 6154-20 du code de la santé publique dispose : " La suspension de l'autorisation d'exercice de l'activité libérale prévue par l'article L. 6154-6 est prononcée par le directeur général de l'agence régionale de santé pour une durée qui ne peut excéder deux ans. " 
 8. Il ressort des pièces du dossier qu'à la suite d'une étude réalisée en 2019 par l'ARS Centre Val-de-Loire, démontrant une activité d'angioplastie coronaire du centre hospitalier régional d'Orléans atypique depuis 2018, une inspection portant sur l'activité 2018 et 2019 a été diligentée par l'agence et conduite le 10 février 2020. Elle a donné lieu à la remise d'un rapport le 30 avril 2020. L'ARS a également saisi la société française de cardiologie, dont le groupe athénomes et cardiologie interventionnelle a remis son rapport le 4 mars 2020. Concernant M. B, les conclusions de ces rapports portent exclusivement sur son activité publique. Il ressort en effet des pièces du dossier que son activité libérale venait de débuter, à la date de réalisation de la mission d'inspection et d'enquête, sur le fondement d'un contrat d'activité libérale conclu par le requérant avec le centre hospitalier régional d'Orléans, et qui n'a pris effet que le 10 décembre 2019. Toutefois, sur la base de ces rapports, le directeur général de l'agence régionale de santé a saisi la commission régionale de l'activité libérale. Les conclusions du rapport de cette commission, repris dans la décision du 10 août 2020 du directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire, ne font pas non plus mention d'un dépassement des seuils d'activité prévus à l'article L. 6154-2 II du code de la santé publique, mais recommandent seulement que M. B identifie les plages dédiées à cette activité. Si le directeur général de l'ARS évoque dans son courrier préparatoire du 20 mai 2020 qu'il est reproché à M. B " un dépassement très important du plafond d'activité libérale fixé à 20 % ", ce grief, qui n'est pas repris dans la décision de suspension prononcée le 10 août 2020, n'est étayé par aucun élément précis. La décision implicite née du silence gardé par le ministre des solidarités et de la santé, le 14 février 2021, doit être regardée comme reprenant les mêmes motifs. Dans ces circonstances, et si les constats sur lesquels s'appuie l'agence régionale de santé Centre de Val-de-Loire ont justifié la saisine par celle-ci de l'ordre des médecins, ces griefs ne pouvaient justifier une suspension de l'activité libérale de M. B.  
 9. Il résulte de ce qui précède, sans qu'il soit besoin d'examiner les autres moyens de la requête, que la décision née le 14 février 2021 par laquelle le ministre des solidarités et de la santé a implicitement rejeté le recours administratif préalable obligatoire de M. B contre l'arrêté du 10 août 2020 par lequel le directeur général de l'ARS Centre Val-de-Loire a suspendu son activité libérale doit être annulée.  
 D E C I D E : 
 Article 1er :  La décision implicite du ministre des solidarités et de la santé née le 14 février 2021 est annulée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à M. C A B, à l'agence régionale de santé Centre Val-de-Loire et à la ministre du travail, de la santé et des solidarités.  
 Délibéré après l'audience du 22 février 2024 à laquelle siégeaient : 
 M. Guével, président, 
 Mme Bernard, première conseillère, 
 M. Nehring, conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 14 mars 2024.  
 La rapporteure, 
 Le président, 
 Pauline BERNARD 
 Benoist GUÉVEL 
 La greffière, 
 Agnès BRAUD 
 La République mande et ordonne à la ministre du travail, de la santé et des solidarités en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 No 2101334