TA35 · 5ème Chambre — 20 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés respectivement les 10 juin 2021 et 29 mars 2024, M. A C et M. B C, représentés par Me Lusteau du cabinet d'avocats Luméa, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du 17 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique a approuvé la révision du plan local d'urbanisme (PLU) de Combourg ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux présenté le 11 février 2021 ; 
 2°) d'enjoindre à la communauté de communes Bretagne Romantique de modifier le zonage des parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir ;  
 3°) de mettre, solidairement, à la charge de la communauté de communes Bretagne Romantique et de la commune de Combourg une somme de 2 500 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - la délibération du 17 décembre 2020 n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées ;  
 - la délibération attaquée est entachée d'un vice de procédure dès lors que l'affichage de l'enquête publique est irrégulier et qu'une nouvelle enquête publique n'a pas été organisée à la suite des modifications apportées au projet du plan local d'urbanisme ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant dès lors qu'il ne consacre pas l'existence de la zone humide litigieuse ; 
 - le zonage des parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 est incompatible avec les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables (PADD) du PLU de Combourg et avec les objectifs du document d'orientations et d'objectifs (DOO) du schéma de cohérence territoriale (SCoT) du Pays de Saint-Malo ; 
 - le classement en zone N des parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 est entaché d'une erreur manifeste d'appréciation. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 5 septembre 2022 et 8 avril 2024, la communauté de communes Bretagne Romantique, représentée par Me Fleischl de la SARL Martin Avocats, conclut, à titre principal, au rejet de la requête, à titre subsidiaire, à ce qu'il soit fait application des dispositions de l'article L. 600-9 du code de l'urbanisme et, en outre, à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise, solidairement, à la charge de MM. C au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - la requête est partiellement irrecevable dès lors que le recours gracieux portait, uniquement, sur le classement de la parcelle AI n° 211 ; 
 - les moyens soulevés par les requérants ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - l'arrêté du 24 avril 2012 fixant les caractéristiques et dimensions de l'affichage de l'avis d'enquête publique mentionné à l'article R. 123-11 du code de l'environnement ;  
 - le code de justice administrative.  
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Berre ; 
 - les conclusions de M. Desbourdes, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Lusteau, représentant MM. C, et Me Laville-Collomb, représentant la communauté de communes Bretagne Romantique.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le conseil municipal de Combourg a, par une délibération du 25 janvier 2017, prescrit la révision générale du plan local d'urbanisme (PLU) de la commune. A la suite d'un transfert de compétence des documents de planification d'urbanisme, le conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique a approuvé la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Combourg par une délibération du 17 novembre 2020. MM. C ont effectué un recours gracieux à l'encontre de cette délibération le 11 février 2021 lequel a été implicitement rejeté. Par la présente requête, MM. C demandent l'annulation de la délibération du 17 novembre 2020 ainsi que de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme : " L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / La délibération prise en application de l'alinéa précédent est notifiée aux personnes publiques associées mentionnées aux articles L. 132-7 et L. 132-9. () ".  
 3. Si les requérants soutiennent que la délibération du 25 janvier 2017, prescrivant l'élaboration du PLU, n'a pas été notifiée aux personnes publiques associées conformément à l'article L. 153-11 du code de l'urbanisme, il ressort toutefois des pièces du dossier et, plus particulièrement du rapport du commissaire enquêteur que les personnes publiques associées ont bien été consultées. En l'absence d'éléments circonstanciés avancés par les requérants au soutien de leur moyen tiré du vice de procédure, leurs allégations ne sauraient remettre en cause la mention du rapport du commissaire enquêteur, qui au demeurant, fait foi jusqu'à preuve du contraire. Par conséquent, le moyen ainsi soulevé doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 123-11 du code de l'environnement : " III. - L'autorité compétente pour ouvrir et organiser l'enquête désigne le ou les lieux où cet avis doit être publié par voie d'affiches et, éventuellement, par tout autre procédé () ". Aux termes de l'article 1er de l'arrêté du 24 avril 2012, alors applicable : " Les affiches mentionnées au III de l'article R. 123-11 mesurent au moins 42 × 59,4 cm (format A2). Elles comportent le titre " avis d'enquête publique " en caractères gras majuscules d'au moins 2 cm de hauteur et les informations visées à l'article R. 123-9 du code de l'environnement en caractères noirs sur fond jaune. ".  
 5. S'il n'est pas contesté que les affiches de l'avis d'enquête publique présentaient une taille différente de celle prescrite par le pouvoir réglementaire, soit 40 x 60 cm au lieu de 42 x 59,4 cm, il ne ressort d'aucune pièce du dossier que cette irrégularité ait pu avoir une incidence sur la publicité de l'enquête publique. En tout état de cause, l'avis d'enquête publique a également été publié dans des journaux ainsi que sur le site internet de la commune de Combourg et sur celui de la communauté de communes Bretagne Romantique. Par conséquent, le moyen doit être écarté. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale et, le cas échéant, après que l'avis des communes sur le plan de secteur qui couvre leur territoire a été recueilli ; () ".  
 7. Il résulte de ces dispositions que le projet de plan ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et qu'elles procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 8. En l'espèce, à la suite de l'enquête publique, le commissaire enquêteur désigné a émis un avis favorable au projet de PLU assorti de trois réserves et de douze recommandations. Or, il ressort de la délibération attaquée que les trois réserves émises ainsi que les cinq recommandations formulées ont été prises en compte dans le projet définitif. Ces modifications qui portaient, notamment, sur l'actualisation du recensement des cours d'eau et zones humides, sur l'identification de haies bocagères ou encore sur la suppression d'une opération d'aménagement et de programmation (OAP) et d'un emplacement réservé ne remettaient pas en cause l'économie générale du plan local d'urbanisme tel qu'il a été transmis lors de l'enquête publique. Par conséquent, il n'était pas nécessaire d'organiser une nouvelle enquête à la suite des modifications apportées au projet et le moyen doit être par suite écarté.  
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 151-2 du code de l'urbanisme : " Le rapport de présentation comporte les justifications de : (). / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; () ".  
 10. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d'urbanisme révisé de Combourg donne, dans sa partie consacrée à l'état initial de l'environnement, une définition des zones humides ainsi qu'un inventaire communal des zones humides présentes sur le territoire de Combourg. Il précise également, dans la 4ème partie consacrée à la justification des choix, qu'une zone humide a été identifiée dans le secteur de la gare au sein duquel se trouvent les parcelles des consorts C et que la présence de cette zone humide justifie un classement en zone naturelle. Eu égard à ces éléments, le rapport de présentation n'est pas entaché d'une insuffisance de justification et le moyen peut être dès lors écarté.  
 11. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 151-8 du code de l'urbanisme : " Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ".  
 12. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d'urbanisme entre le règlement et le projet d'aménagement et de développement durables (PADD), il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le document d'urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l'inadéquation d'une disposition du règlement du plan local d'urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d'aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l'existence d'autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 13. Le PADD de la commune de Combourg a, notamment, pour objectif général de " Conforter les 2 pôles de centralités, tout en préservant le cadre de vie ". Dans le cadre de la poursuite de cet objectif, il précise que le règlement écrit doit " encadrer le développement urbain, tout en préservant le cadre de vie " ainsi que " Modérer la consommation d'espace en encourageant la densification et le renouvellement urbain ". Il vise, également, à " Maintenir et entretenir les trames vertes et bleues et protéger les espaces naturels ". Dans ce cadre, il indique que le PLU doit assurer la préservation des cours d'eau et du patrimoine hydraulique et donc, par conséquent, protéger les zones humides et leurs abords.  
 14. Il ressort des pièces du dossier que lors de la révision du PLU de Combourg, une zone humide a été identifiée sur les parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 dont sont propriétaires MM. C. La circonstance que ces parcelles se situent dans le secteur de la gare, dans un espace urbanisé, n'est pas de nature à faire obstacle au classement de ces parcelles en zone N en présence d'une zone humide et cela, en cohérence avec le PADD, qui précise bien que le règlement écrit du PLU doit assurer la protection des zones humides et de leurs abords. Par conséquent, le classement des parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 en zone N ne présente pas d'incohérence avec les objectifs du PADD du PLU de Combourg. Le moyen tiré de l'existence d'une telle incohérence doit être dès lors écarté.  
 15. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : / 1° Les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 ; () ". Aux termes de l'article L. 142-1 du même code : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les plans locaux d'urbanisme () ". 
 16. A l'exception des cas limitativement prévus par la loi dans lesquels les schémas de cohérence territoriale peuvent contenir des normes prescriptives, ceux-ci doivent se borner à fixer des orientations et des objectifs. Les plans locaux d'urbanisme sont soumis à une simple obligation de compatibilité avec ces orientations et objectifs. Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier. 
 17. A la date de la délibération attaquée, le territoire de la communauté de communes de Bretagne Romantique était couvert par le schéma de cohérence territoriale du Pays de Saint-Malo (SCoT) approuvé le 8 décembre 2017 et modifié le 6 mars 2020. 
 18. En l'espèce, le document d'orientations et d'objectifs (DOO) du SCoT du Pays de Saint-Malo précise que le document d'urbanisme anticipe " une production annuelle moyenne de 1840 logements " et vise à assurer " un développement, notamment de l'habitat, économe en espace ". Le même DOO contient une orientation tenant à la composition " d'un projet de développement favorable à la biodiversité " et une autre relative à " la gestion durable des ressources naturelles " laquelle précise qu'il convient de préserver les zones humides.  
 19. Si les requérants soutiennent que le classement, au sein du PLU, des parcelles cadastrées section AI nos 211 et 317 en zone N serait incompatible avec le SCoT, et plus spécifiquement, avec l'objectif n° 6 selon lequel " les secteurs urbains situés à proximité des gares des polarités font l'objet d'une intensité urbaine majorée ", il résulte toutefois des documents précités que le SCoT n'a pas entendu interdire la préservation d'espaces naturels qui présentent un intérêt écologique telle que la présence d'une zone humide quand bien même une telle zone se situerait à proximité d'un espace urbanisé. En ce sens, le DOO contient également plusieurs orientations qui indiquent que les PLU doivent également prendre en considération les richesses naturelles des territoires couverts par le SCoT. Enfin, en tout état de cause, le secteur de la gare situé à Combourg verra une augmentation de son offre de logements de l'ordre de 35 logements par hectare. Au regard de l'ensemble de ces éléments et, alors que la compatibilité s'apprécie à l'égard de l'ensemble des orientations et objectifs du document supérieur, le classement en zone N des parcelles dont sont propriétaires MM. C sur le territoire de la commune de Combourg n'est pas incompatible avec le SCoT du Pays de Saint-Malo.  
 20. En septième lieu et dernier lieu, aux termes de l'article L. 151-9 du code de l'urbanisme : " Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. / Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ". Aux termes de l'article R. 151-24 du même code : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; / 2° Soit de l'existence d'une exploitation forestière ; / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues. ".  
 21. En l'espèce, comme il a été indiqué au point 13, le PADD du PLU de la commune de Combourg précise que le document d'urbanisme doit assurer la protection des zones humides et de leurs abords. Or, il ressort des pièces du dossier que la parcelle cadastrée Section AI n° 211 contient une zone humide d'une superficie d'environ 2 600 mètres carrés. Les photographies produites à l'instance révèlent également que les parcelles dont sont propriétaires MM. C sont actuellement vierges de toute urbanisation et ce, même s'ils se situent dans un espace urbanisé plus vaste. Par conséquent, le classement des parcelles cadastrées section AI n nos 211 et 317 en zone N n'est pas entaché d'une erreur manifeste d'appréciation et le moyen doit être écarté.  
 22. Il résulte de tout ce qui précède, et sans qu'il soit besoin d'examiner la fin de non-recevoir, que les requérants ne sont pas fondés à demander l'annulation de la délibération du 17 décembre 2020 par laquelle le conseil communautaire de la communauté de communes Bretagne Romantique a approuvé la révision du PLU de la commune de Combourg.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction : 
 23. Le présent jugement qui rejette les conclusions tendant à l'annulation de la décision attaquée, n'implique aucune mesure d'exécution. Il y a lieu, par suite, de rejeter les conclusions à fin d'injonction présentées par les requérants. 
 Sur les frais liés au litige :  
 24. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la communauté de communes Bretagne Romantique, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement aux requérants d'une somme au titre des frais exposés par eux et non compris dans les dépens. 
 25. Il y a en revanche lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge solidaire des requérants le versement de la somme de 1 500 euros à la communauté de communes Bretagne Romantique au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : La requête de MM. C est rejetée.  
 Article 2 : MM. C verseront solidairement à la communauté de communes Bretagne Romantique la somme de 1 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A C, représentant unique des requérants et à la communauté de communes Bretagne Romantique.  
 Copie du présent jugement en sera adressée à la commune de Combourg. 
 Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Etienvre, président, 
 M. Terras, premier conseiller, 
 Mme Le Berre, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 20 juin 2024.  
 La rapporteure, 
 Signé  
 A. Le Berre 
 Le président, 
 Signé  
 F. Etienvre 
 La greffière, 
 Signé  
 E. Douillard 
 La République mande et ordonne au préfet d'Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
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