TA69 · 3ème chambre — 15 juin 2023

Vu la procédure suivante : 
 I - Par une requête et des mémoires, enregistrés les 17 juin 2021, 30 janvier et 25 avril 2023 sous le n °2104845, la société SFR Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis de somme à payer du 29 mars 2021 émis par l'établissement public pour les autoroutes rhodaniennes (EPARI) en vue du recouvrement de la somme de 99 200 euros correspondant à des pénalités infligées au titre de l'année 2019 en application du cahier des charges annexé à la convention conclue le 3 juillet 1995 pour la concession portant sur la conception, l'établissement, l'exploitation et l'entretien d'un réseau distribuant par câbles des services de télévision de radiodiffusion sonore et de communication et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) de rejeter les conclusions reconventionnelles de l'EPARI ; 
 3°) de mettre à la charge de l'EPARI la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'EPARI, qui n'a pas produit de délibération du comité syndical, ne justifie pas de la qualité pour agir de son président ; 
 - ses conclusions reconventionnelles sont irrecevables ; 
 - l'avis des sommes à payer n'est pas signé ; la signature du bordereau est discordante avec celle de l'avis ; 
 - il ne contient pas d'indication sur les bases de liquidation ; 
 - la pénalité contractuelle a été irrégulièrement prononcée en l'absence de mise en demeure conforme à l'article 44 du contrat de concession et le courrier du 9 juillet 2020 ne mentionne pas la stipulation contractuelle qui permettrait l'infliction de la pénalité ; 
 - le caractère forfaitaire de la pénalité infligée sur le fondement du 3° de l'article 44 méconnaît le principe de proportionnalité des sanctions ; 
 - elle a régulièrement transmis un compte rendu technique et financier pour chaque exercice concerné ainsi que les données servant au calcul de la redevance annuelle ; le concédant ne peut pas infliger une pénalité contractuelle pour des motifs qui ne sont pas expressément prévus par les articles 38 et 39 du cahier des charges annexé à la convention de concession ; 
 - la convention de concession, conclue en application des dispositions des articles 34 et suivants de la loi du 30 septembre 1986 modifiée, a pour objet la concession d'un réseau ayant vocation à distribuer des services de télévision et de radiodiffusion sonore et de manière accessoire de permettre, d'une part, la fourniture de services de télécommunications associés directement à la distribution d'un service de télévision ou de radiodiffusion sonore et, d'autre part, certains services de télécommunications ; si la fourniture de services supports est possible, celle du service téléphonique est prohibée car relevant du monopole d'Etat prévu par l'article L. 34-1 du code des postes et télécommunications ; la dévolution du service public à laquelle a procédé l'EPARI est limitée au périmètre de l'activité d'intérêt général constituée par la distribution de services de télévision et de radiodiffusion sonore ; l'activité de fournitures de services de télécommunication relève du régime des activités accessoires et facultatives ; 
 - l'article 38 du cahier des charges annexé à la convention de concession ne prévoit pas la remise d'un inventaire détaillé des ouvrages, ni l'intégration dans cet inventaire des biens et équipements permettant l'exercice des activités accessoires ; les biens affectés à l'exercice des prestations de communications électroniques ne constituent pas des biens de retour dès lors qu'ils ne sont pas utiles au service public concédé ; 
 - les exigences du concédant relatives à l'imputation des droits d'auteur ne résulte pas des stipulations de la convention ; 
 - les pénalités, appréhendées dans leur globalité et notamment au regard des autres titres exécutoires contestés dans d'autres instances, sont excessives. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 1er juin 2022 et les 7 avril et 17 mai 2023, l'EPARI, représenté par Me Tissier, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire et reconventionnel, à la condamnation de la société SFR Fibre à lui verser la somme de 99 200 euros correspondant aux pénalités dues en raison de la communication au titre de l'année 2019 de comptes rendus techniques et financiers et comptes d'exploitation incomplets et, en tout état de cause, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SFR Fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir que : 
 - son président est compétent pour ester en justice en vertu des statuts de l'établissement et ; en tout état de cause, délégation lui a été donnée pour ce faire le 4 octobre 2021 ; 
 - le bordereau de titre a été signé par son directeur, qui disposait d'une délégation régulière de signature de son président ; la discordance avec l'avis des sommes à payer, qui comporte le nom et la qualité de son président, n'a privé la société SFR Fibre d'aucune garantie ; 
 - l'avis de somme à payer attaqué comporte les éléments permettant de comprendre le montant réclamé et il a été précédé par l'envoi d'un courrier précisant les bases de liquidation ; 
 - la société SFR Fibre a été mise en demeure de produire les informations manquantes par courrier du 9 juillet 2020 et cette mise en demeure renvoyait implicitement mais nécessairement au 3° de l'article 44 du cahier des charges de la concession ; 
 - les services de communications électroniques relèvent du champ de la convention et du service délégué ; si ces services n'existaient pas à la date de conclusion de la convention de concession, les parties contractantes les avaient intégrés à son champ dès l'origine, ce que révèlent les avenants conclus ultérieurement ;  la loi du 9 juillet 2004 a posé le principe d'une mise en conformité des conventions conclues entre les collectivités territoriales et les câblo-opérateurs avec le cadre législatif en vigueur en matière de réseaux des communications électroniques, devenu service public facultatif avec la loi du 21 juin 2004 ; le concessionnaire utilise depuis plus de vingt ans le réseau concédé pour exploiter un service de communications électroniques ; en tout état de cause toutes les recettes tirées de l'exploitation du réseau doivent apparaître dans les documents techniques et comptables de la concession, y compris les activités qualifiées d'accessoire par le concessionnaire ; 
 - au titre de l'année en cause, la société SFR Fibre a fourni des informations incomplètes concernant ses chiffres d'affaires réalisés et un inventaire des biens contraire aux stipulations contractuelles et elle n'a pas produit une méthode cohérente d'imputation des charges de droit d'auteur ; 
 - les pénalités appliquées, qui correspondant seulement à 1% du chiffre d'affaires annuel du concessionnaire, ne sont pas disproportionnées. 
 Un mémoire enregistré le 28 mai 2023 présenté pour la société SRF Fibre n'a pas été communiqué. 
 II - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 août 2021 et les 26 janvier et 25 avril 2023 sous le n°2106433, la société SFR Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis de somme à payer émis le 5 février 2021 par l'EPARI en vue du recouvrement de la somme de 648 260 euros correspondant à des pénalités infligées au titre des années 2015 à 2018 en application du cahier des charges annexé à la convention passé le 3 juillet 1995 pour la concession portant sur la conception, l'établissement, l'exploitation et l'entretien d'un réseau distribuant par câbles des services de télévision de radiodiffusion sonore et de communication et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) de rejeter les conclusions reconventionnelles de l'EPARI ; 
 3°) de mettre à la charge de l'EPARI la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soulève les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845 et soutient en outre que sa requête n'est pas tardive. 
 Par des mémoires en défense enregistrés le 1er juin 2022 et les 7 avril et 17 mai 2023, l'EPARI, représenté par Me Tissier, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire et reconventionnel à la condamnation de la société SFR Fibre au paiement d'une somme de 648 260 euros correspondant aux pénalités dues en raison de la communication au titre des années 2015 à 2018 de comptes rendus techniques et financiers et comptes d'exploitation incomplets, et en tout état de cause, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SFR Fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845 et en outre que la société SFR Fibre est forclose. 
 Des mémoires enregistrés les 26 et 28 mai 2023 présentés pour la société SFR Fibre n'ont pas été communiqués. 
 III - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 7 février 2022 et les 30 janvier et 28 avril 2023, sous le n° 2200968, la société SFR Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler l'avis de somme à payer émis le 26 novembre 2021 par l'EPARI en vue du recouvrement de la somme de 101 130 euros correspondant à des pénalités infligées au titre de l'année 2020 en application du cahier des charges annexé à la convention passé le 3 juillet 1995 pour la concession portant sur la conception, l'établissement, l'exploitation et l'entretien d'un réseau distribuant par câbles des services de télévision de radiodiffusion sonore et de communication et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) de rejeter les conclusions reconventionnelles de l'EPARI ; 
 3°) de mettre à la charge de l'EPARI la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soulève les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 14 avril et 17 mai 2023, l'EPARI, représenté par Me Tissier, conclut au rejet de la requête ou, à titre subsidiaire et reconventionnel à la condamnation de la société SFR Fibre au paiement d'une somme de 101 130 euros correspondant aux pénalités dues en raison de la communication au titre de l'année 2020 de comptes rendus techniques et financiers et comptes d'exploitation incomplets, et en tout état de cause, à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de la société SFR Fibre au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845 
 Un mémoire enregistré le 28 mai 2023 présenté pour la société SFR Fibre n'a pas été communiqué. 
 IV - Par une requête et des mémoires, enregistrés le 5 décembre 2022 et les 2 et 28 avril 2023, sous le n° 2209191, la société SFR Fibre, représentée par Me Feldman, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures 
 1°) d'annuler l'avis de somme à payer du 26 septembre 2022 émis par l'EPARI en vue du recouvrement de la somme de 95 800 euros correspondant à des pénalités infligées au titre de l'année 2021 en application du cahier des charges annexé à la convention conclue le 3 juillet 1995 pour la concession portant sur la conception, l'établissement, l'exploitation et l'entretien d'un réseau distribuant par câbles des services de télévision de radiodiffusion sonore et de communication et de la décharger de l'obligation de payer cette somme ; 
 2°) de rejeter les conclusions reconventionnelles de l'EPARI ; 
 3°) de mettre à la charge de l'EPARI la somme de 2 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soulève les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845. 
 Par des mémoires en défense enregistrés les 14 et 21 avril 2023, l'EPARI, représenté par Me Tissier, conclut, au rejet de la requête, à titre subsidiaire et reconventionnel à la condamnation de la société SFR Fibre au paiement d'une somme de 95 800 euros correspondant aux pénalités dues en raison de la communication au titre de l'année 2021 de comptes rendus techniques et financiers et comptes d'exploitation incomplets, et à la mise à la charge de la société SFR Fibre de la somme de 3 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il fait valoir les mêmes moyens que dans l'instance n° 2104845, 
 Un mémoire enregistré le 28 mai 2023 présenté pour la société SFR Fibre n'a pas été communiqué. 
 Vu les autres pièces des dossiers ; 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative ; 
 Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l'audience ; 
 Après avoir entendu au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Bertolo, rapporteur, 
 - les conclusions de M. Reymond-Kellal, rapporteur public, 
 - les observations de Me Feldman pour la société SFR Fibre et celles de Me Tissier pour l'EPARI ; 
 Et avoir pris connaissance des notes en délibéré présentées pour l'EPARI et la société SFR Fibre enregistrées les 5 et 6 juin 2023. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Les requêtes n os 2104845, 2106433, 2200968 et 2209191 présentées par la société SFR Fibre présentent à juger les mêmes questions et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement. 
 2. La société Rhône Vision Câble a conclu, le 3 juillet 1995, avec le syndicat pour le réseau câblé du Rhône, aux droits duquel est venu l'établissement public pour les autoroutes rhodaniennes de l'information (EPARI), un contrat lui concédant pour une durée de trente ans le droit exclusif de concevoir, d'établir, d'exploiter et d'entretenir, sur les territoires des communes du Rhône adhérentes à ce syndicat, un réseau apte à distribuer par câble des services de télévision et de radiodiffusion sonore, qui devra également pouvoir transporter et distribuer des services de communication. La société SFR Fibre, venue en dernier lieu aux droits de la société Rhône Vision Câble, demande l'annulation des avis de sommes à payer des 5 février 2021, 29 mars 2021, 26 novembre 2021 et 26 septembre 2022 émis par l'EPARI en vue du recouvrement des sommes de 648 200 euros, 99 200 euros, 101 130 euros et 95 800 euros correspondant à des pénalités infligées au titre des années 2015 à 2021 en application du cahier des charges annexé à la convention conclue le 3 juillet 1995 et la décharge de l'obligation de payer ces sommes. L'EPARI présente des conclusions reconventionnelles tendant à la condamnation de la société SFR Fibre à lui verser ces sommes. 
 Sur les fins de non-recevoir : 
 3. En premier lieu, aux termes de l'article 12 des statuts de l'EPARI approuvés en dernier lieu par un arrêté du 29 juin 2018 du préfet du Rhône : " 1. Le président est l'organe exécutif du syndicat. / () / 8. Il représente le syndicat en justice. ". Il résulte de ces dispositions que le président de l'EPARI est compétent pour le représenter en justice sans qu'une délibération de l'organe délibérant de cet établissement ne soit requise. Par suite, la fin de non-recevoir tirée du défaut de qualité à agir en justice du président de l'EPARI doit être écartée. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : " () / L'action dont dispose le débiteur d'une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale () pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois suivant la réception du titre exécutoire (). ". Aux termes de l'article R. 421-5 du code de justice administrative : " Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision. " Il résulte de ces dernières dispositions, d'une part, que cette notification doit, s'agissant des voies de recours, mentionner, le cas échéant, l'existence d'un recours administratif préalable obligatoire ainsi que l'autorité devant laquelle il doit être porté ou, dans l'hypothèse d'un recours contentieux direct, indiquer si celui-ci doit être formé auprès de la juridiction administrative de droit commun ou devant une juridiction spécialisée et, dans ce dernier cas, préciser laquelle et, d'autre part, qu'une mention portée sur un titre exécutoire indiquant au débiteur d'une créance qu'il peut la contester devant le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de cette créance, suivie d'une liste d'exemples ne comportant pas celui de la créance en litige, ne peut faire courir les délais de recours. 
 5. L'avis de somme à payer du 5 février 2021 émis par l'EPARI, réceptionné le 18 février 2021, mentionne que : " Dans le délai de deux mois suivant la notification du présent acte (article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales), vous pouvez contester la somme mentionnée au verso en saisissant directement le tribunal judiciaire ou le tribunal administratif compétent selon la nature de la créance ". S'il donne ensuite plusieurs exemples de créances avec l'indication de la juridiction compétente, cette liste ne comporte pas la créance en litige relative à des pénalités résultant du contrat de concession. Il s'ensuit que la mention portée sur l'avis de somme à payer n'a pas fait courir les délais de recours et que la société SFR Fibre n'était pas forclose lorsqu'elle a, le 7 août 2021, saisi le tribunal d'une requête tendant à l'annulation du titre exécutoire du 5 février 2021. La fin de non-recevoir opposée en défense dans l'instance n° 2106433 doit dès lors être écartée. 
 6. En troisième lieu, les collectivités publiques peuvent, en matière contractuelle, soit constater elles-mêmes les créances qu'elles détiennent sur leurs cocontractants et émettre des titres exécutoires, soit saisir le juge administratif d'une demande tendant au recouvrement de ces créances. Toutefois, elles ne peuvent pas saisir d'une telle demande le juge lorsqu'elles ont décidé, préalablement, à cette saisine, d'émettre des titres exécutoires en vue de recouvrer les sommes en litige. Dans un tel cas, dans la mesure où la décision demandée au juge aurait les mêmes effets que le titre émis antérieurement, la demande présentée, fondée sur la responsabilité contractuelle, est dépourvue d'objet et par suite irrecevable. 
 7. L'EPARI a émis des titres exécutoires à l'encontre de son concessionnaire en vue du recouvrement de pénalités résultant du contrat de concession. Ses conclusions reconventionnelles, fondées sur la responsabilité contractuelle, étaient dépourvues d'objet aux dates auxquelles elles ont été présentées. Elles sont, dès lors, irrecevables. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation et de décharge : 
 8. Lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre. Statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 9. D'une part, aux termes du 4° de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales: " () En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. / (). ". 
 10. D'autre part, aux termes du premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration : " Toute décision prise par une administration comporte la signature de son auteur ainsi que la mention, en caractères lisibles, du prénom, du nom et de la qualité de celui-ci. ". 
 11. Il résulte des dispositions citées au point 9 éclairées par les travaux préparatoires de la loi du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures dont les deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens des dispositions citées au point 10, de même, par voie de conséquence, que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 12. Les avis de sommes à payer attaqués ont été émis par M. A B, en qualité de président de l'EPARI. Si le syndicat a versé aux débats des copies d'écran du logiciel Helios et des attestations du payeur départemental du Rhône qui font état de ce que les bordereaux correspondant ont été signés par M. C, par délégation, les nom, prénom et qualité de cette personne ne figurent pas, toutefois, sur les avis de sommes à payer en cause, en méconnaissance des dispositions citées au point 9. Ils sont par conséquent irréguliers. 
 13. L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse. En l'absence de moyen fondé de nature à justifier le prononcé de la décharge de l'obligation de payer les créances et sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de régularité invoqués, la société SFR Fibre est seulement fondée à demander l'annulation des avis de sommes à payer attaqués. 
 Sur les frais des litiges : 
 14. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de laisser à la charge des parties les frais qu'elles ont exposés au titre des litiges. 
 D É C I D E : 
 Article 1er : Les avis des sommes à payer émis les 5 février 2021, 29 mars 2021, 26 novembre 2021 et 26 septembre 2022 par l'EPARI à l'encontre de la société SFR Fibre de montants respectifs de 648 200 euros, 99 200 euros, 101 130 euros et 95 800 euros, sont annulés.  
 Article 2 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société SFR Fibre et à l'établissement public pour les autoroutes rhodaniennes. 
 Copie en sera adressée à la paierie départementale du Rhône et à la préfète du Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 1er juin 2023, à laquelle siégeaient : 
 Mme Michel, présidente, 
 M. Bertolo, premier conseiller,  
 Mme Feron, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 juin 2023. 
 Le rapporteur,La présidente, 
 C. BertoloC. Michel 
 La greffière, 
 K. Schult 
 La République mande et ordonne à la préfète du Rhône en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition, 
 Un greffier, 
 Nos 2104845 - 2106433 - 2200968 - 2209191