TA31 · 2ème Chambre — 15 janvier 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et trois mémoires, enregistrés respectivement les 22 septembre 2021, 22 juin, 23 et 28 août 2023, ces deux derniers n’ayant pas été communiqués, Mme A... C..., représentée par Me Sérée de Roch, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 22 juillet 2021 par laquelle le président du centre communal d’action sociale (CCAS) de Sévérac d’Aveyron a prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle ainsi que l’arrêté du 10 août 2021 par lequel cette même autorité a prononcé son licenciement pour motif disciplinaire ; 
 
2°) d’enjoindre au président du CCAS de Sévérac d’Aveyron de prononcer sa réintégration et sa reconstitution de carrière et de ses droits sociaux, dans le délai d’un mois à compter de la notification du jugement à intervenir ; 
 
3°) de condamner le CCAS de Sévérac d’Aveyron à lui verser la somme de 3 565 euros au titre de l’indemnité de licenciement, et la somme de 4 514,42 euros au titre des congés payés et heures travaillées ; 
 
4°) de condamner le CCAS de Sévérac d’Aveyron à lui verser la somme de 15 000 euros en réparation de son préjudice moral ;  
 
5°) de mettre à la charge du CCAS de Sévérac d’Aveyron la somme de 4 000 euros sur le fondement des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.   
 
 
Elle soutient que : 
- sa demande indemnitaire est recevable ; le 2 mai 2023, elle a adressé au CCAS une demande préalable aux fins d’obtenir « l’ensemble des éléments [lui] permettant de faire valoir [ses] droits » ; 
- la décision du 22 juillet 2021 est insuffisamment motivée ; 
- elle n’a pu obtenir communication de l’intégralité de son dossier que la veille de son entretien préalable en méconnaissance des dispositions de l’article 39-2 n°88-145 du 15 février 1988 ;  
- la matérialité des faits qui lui sont reprochés n’est pas établie ;  
- elle est fondée à obtenir le versement d’une indemnité de licenciement correspondant à la moitié de son salaire ainsi que les « CP et heures travaillées » ; très choquée par la procédure de licenciement pour insuffisance professionnelle diligentée à son encontre, son préjudice moral peut être évalué à 15 000 euros. 
 
Par deux mémoires en défense et des pièces, enregistrés les 28 avril, 24 mai et 16 juillet 2023, le centre communal d’action sociale de Sévérac d’Aveyron et l’EHPAD Gloriande, représentés par Me Gutierrez, concluent au rejet de la requête et à ce qu’une somme de 2 000 euros soit mise à la charge de Mme C... sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Ils soutiennent que : 
- les conclusions indemnitaires présentées par Mme C... sont irrecevables, faute de réclamation préalable ; 
- les moyens soulevés ne sont pas fondés. 
 
Par une ordonnance du 21 juillet 2023, la clôture de l’instruction a été fixée au 28 août 2023 à 12 heures. 
 
Par un courrier du 6 décembre 2024, les parties ont été informées qu’en application des dispositions de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, le jugement était susceptible d’être fondé sur un moyen relevé d’office tiré de la nullité de l’arrêté du 10 août 2021 par lequel le président du centre communal d’action sociale de Sévérac d’Aveyron a prononcé le licenciement pour motif disciplinaire de Mme C..., dès lors que cette dernière avait déjà été licenciée par cette même autorité pour insuffisance professionnelle par une décision du 22 juillet 2021. 
 
Une réponse à ce moyen d’ordre public, présentée pour le centre d’action communal d’action sociale de Sévérac d’Aveyron, a été enregistrée le 10 décembre 2024 et communiquée. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
 - la loi n° 86-33 du 9 janvier 1986 ; 
- le décret n° 91-155 du 6 février 1991 ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de Mme Péan, 
- les conclusions de Mme Carvalho, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Gutierrez, représentant le CCAS de Sévérac d’Aveyron et l’EHPAD Gloriande. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C... a été recrutée par le centre communal d’action sociale (CCAS) de Sévérac d’Aveyron et affectée sur le poste de directrice de l’établissement d’hébergement pour personnes âgées dépendantes (EHPAD) Gloriande, en dernier lieu par un contrat à durée déterminée valable du 1er septembre 2020 au 31 août 2023. Après avoir recueilli l’avis de la commission consultative paritaire le 21 juillet 2021, le président du CCAS de Sévérac d’Aveyron a, par une décision du 22 juillet 2021, prononcé son licenciement pour insuffisance professionnelle. Par un arrêté du 10 août 2021 suivant, il a prononcé son licenciement pour motif disciplinaire. Par la présente requête, Mme C... demande au tribunal d’annuler ces décisions. 
  
Sur la recevabilité des conclusions indemnitaires liées à la réparation de son préjudice moral : 
 
Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. / Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle (…) ». 
 
Il résulte de l’instruction que Mme C... a adressé au président du CCAS de Sévérac d’Aveyron un courrier le 25 août 2021 par lequel elle a sollicité les éléments relatifs à la fin de son contrat afin qu’elle puisse faire valoir ses droits. Toutefois, il ne résulte pas de l’instruction que l’intéressée aurait présenté une demande préalable auprès de cette même autorité tendant à l’indemnisation du préjudice moral subi du fait de l’illégalité des décisions de licenciements contestées, évalué à 15 000 euros. Dans ces conditions, ces conclusions indemnitaires sont irrecevables et ne peuvent qu’être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation : 
 
En ce qui concerne la décision du 10 août 2021 portant licenciement pour motif disciplinaire : 
 
Un acte ne peut être regardé comme inexistant que s’il est dépourvu d’existence matérielle ou s’il est entaché d’un vice d’une gravité telle qu’il affecte, non seulement sa légalité, mais son existence même. 
  
En réponse au moyen d’ordre public tiré de tiré de la nullité de l’arrêté du 10 août 2021 par lequel le président du CCAS de Sévérac d’Aveyron a prononcé le licenciement pour motif disciplinaire de Mme C..., le CCAS fait valoir que cet arrêté n’emporte aucun effet dès lors que l’intéressée avait déjà été licenciée pour insuffisance professionnelle par une décision du 22 juillet 2021. Dans ces conditions, l’arrêté du 10 août 2021 est nul et non avenu, et doit être qualifié d’inexistant.  
 
Le juge de l’excès de pouvoir, saisi d’un recours dirigé contre un acte nul et non avenu, est tenu d’en constater la nullité à toute époque. Dès lors, il appartient à la juridiction de déclarer l’arrêté du 10 août 2021 nul et non avenu. 
 
En ce qui concerne la décision du 22 juillet 2021 portant licenciement pour insuffisance professionnelle : 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Les personnes physiques ou morales ont le droit d'être informées sans délai des motifs des décisions administratives individuelles défavorables qui les concernent (…) ». Aux termes de l’article L. 211-5 du même code : « La motivation exigée par le présent chapitre doit être écrite et comporter l'énoncé des considérations de droit et de fait qui constituent le fondement de la décision ».  
 
La décision contestée mentionne le décret n° 88-145 du 15 février 1988, notamment son article 39-2, et précise que le licenciement de Mme C... est prononcé pour un motif tiré de son insuffisance professionnelle en évoquant l’ensemble des griefs qui lui sont reprochés à ce titre. Dans ces conditions, la requérante n’est pas fondée à soutenir que la décision litigieuse est insuffisamment motivée en droit. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 39-2 du décret n°88-145 du 15 février 1988 : « L’agent contractuel peut être licencié pour un motif d’insuffisance professionnelle. L’agent doit préalablement être mis à même de demander la communication de l’intégralité de toute pièce figurant dans son dossier individuel, dans un délai suffisant permettant à l’intéressé d’en prendre connaissance. Le droit à communication concerne également toute pièce sur laquelle l’autorité territoriale entend fonder sa décision, même si elle ne figure pas au dossier individuel ». 
 
Un agent public non titulaire dont le licenciement pour insuffisance professionnelle est envisagé par l’autorité compétente doit être mis à même de demander, s’il la juge utile, la communication de l’intégralité des pièces figurant dans son dossier ou sur lesquelles l’administration entend se fonder dans un délai garantissant le respect des droits de la défense avant que la décision de licenciement ne soit prise.  
 
Il ressort des pièces du dossier que, par un courrier du 10 juin 2021, dont elle a accusé réception le 11 juin suivant, Mme C... a été informée de la procédure de licenciement envisagée à son encontre et convoquée à un entretien préalable le 23 juin 2021. Ce courrier l’a également informée de son droit d’obtenir la communication intégrale de son dossier individuel. Ayant sollicité cette communication par un courriel du 15 juin 2021, Mme C... soutient, sans être sérieusement contestée sur ce point, qu’elle a consulté son dossier le 22 juin 2021, soit la veille de son entretien préalable. Elle a ainsi disposé d’un délai suffisant pour faire valoir ses observations avant l’intervention, le 22 juillet 2021, de la décision de licenciement, aucun texte ni aucun principe n’imposant de la mettre à même de demander la communication de son dossier individuel avant l’entretien préalable. Si la requérante fait valoir que certains des griefs émis à son encontre n’ont pas été portés à sa connaissance, en particulier celui relatif au taux d’occupation de l’EHPAD ou encore une défaillance dans l’élaboration du budget, il ne ressort pas des termes de la décision en litige qu’elle aurait été fondée sur ces griefs. Enfin, contrairement à ce que soutient la requérante, il peut être tenu compte des attestations produites en défense alors même qu’elles ne répondraient pas au formalisme prévu par les dispositions de l’article 202 du code de procédure civile. Dans ces conditions, le moyen tiré de l’irrégularité de la procédure de licenciement ne peut qu’être écarté. 
 
En troisième lieu, les motifs retenus dans la décision de licenciement du 22 juillet 2021 en litige font état d’une absence de rappel à l’ordre des employés après qu’ils aient mis en cause et dénigré l’établissement sur les réseaux sociaux, d’un laxisme dans la gestion des arrêts de travail du personnel, de l’établissement, le 21 avril 2021, d’un document unique de délégation sans concertation, incomplet et donnant à Mme C... des pouvoirs sans limite, d’une demande d’embauche de son époux en tant qu’agent d’entretien et d’un arrêt de travail trouvant en réalité son origine dans la réponse négative à cette demande, de la production de fiches de paie erronées et hors délai durant plusieurs mois, ainsi que de l’absence de dossier individuel pour le personnel. Toutefois, le CCAS de Sévérac d’Aveyron ne produit aucun élément précis et étayé permettant de regarder comme établies les défaillances ainsi reprochées à Mme C... pendant son temps effectif de travail alors qu’il lui appartient de prouver l’existence des griefs allégués à l’encontre de sa directrice et ayant motivés son licenciement pour insuffisance professionnelle. 
 
Cependant, la décision de licencier Mme C... pour insuffisance professionnelle, est également fondée sur plusieurs autres griefs tenant à un dysfonctionnement managérial, au non-respect de ses obligations professionnelles ainsi qu’à un comportement inadapté dans l’exercice de ses fonctions qui ont eu des répercussions sein de l’EHPAD dont elle assurait la direction. Ces griefs sont étayés par des attestations établies par des agents de l’établissement, le rapport circonstancié du président du CCAS de Sévérac d’Aveyron, ainsi que le compte-rendu du médecin de prévention, qui font état des erreurs récurrentes et des difficultés rencontrées par Mme C..., ainsi que de leurs conséquences. 
 
Il résulte à cet égard des documents précités que le management, mis en œuvre par Mme C... durant l’année d’exercice de ses fonctions, a généré pour un certain nombre d’agents une réelle souffrance au travail. Ce comportement de la requérante a eu pour conséquence d’exacerber les tensions internes à l’EHPAD Gloriande, son mode de management étant vécu comme instituant un fonctionnement clivant entre les agents selon leur ancienneté au sein de la structure, les personnels recrutés plus récemment paraissant avantagés pour ce seul motif. En outre, ce mode de management a justifié des départs ou des non-renouvellements de leurs contrats par des agents, alors même que l’établissement connaissait une situation de déficit en personnel et de faible attractivité, dans la période suivant la crise sanitaire liée à la COVID-19, aggravant ainsi les difficultés de fonctionnement. Si le médecin de prévention relève qu’une situation conflictuelle « larvée » préexistait au recrutement de la requérante, il s’interroge cependant sur « l’opportunité d’avoir entrepris une réorganisation assez radicale de l’établissement, même si elle parait légitime, dans ce contexte émotionnel très particulier ». Il est également reproché à Mme C... de modifier les attributions des agents et l’organisation de l’établissement, sans concertation ni information préalable des intéressés, entraînant une désorganisation des équipes et une dégradation des conditions de travail. Le mal être des agents a ainsi été évoqué au cours du comité d’hygiène et sécurité des conditions de travail (CHSCT) du 11 février 2021 dont le compte rendu mentionne qu’il est en partie dû à des dysfonctionnements dans l’organisation du travail. Certains agents, comme l’ergothérapeute ou encore le personnel en charge de l’unité d’accueil de personnes atteintes de la maladie d’Alzheimer ou de maladie apparentée (le Cantou), se sont sentis ostracisés, d’autres ont souligné que Mme C... adoptait un comportement « autoritaire » et n’était « malheureusement pas capable de compromis ». Dès lors et contrairement à ce que fait valoir la requérante, la matérialité des manquements tirés de l’absence de concertation avec les salariés sur les changements d’horaires et de bureau, de la constitution de clans de salariés dans l’établissement et de la gestion chaotique des postes de travail doivent être regardés comme établis. 
 
S’agissant du non-respect de ses obligations professionnelles, le CCAS reproche à la requérante d’avoir manqué à ses obligations concernant le protocole sanitaire mis en place pendant la crise de la COVID-19. Il résulte du témoignage de l’ancienne psychologue de l’EHPAD et de celui du président du CCAS de Séverac d’Aveyron que Mme C..., pourtant directrice d’un établissement accueillant une population vulnérable et fragile, ne portait pas ou du moins pas systématiquement le masque alors que l’épidémie de COVID-19 a été à l’origine, postérieurement à sa prise de fonctions, de plus d’une quarantaine de contaminations chez les soixante-quinze résidents, mais également chez le personnel soignant, avec onze agents contaminés sur soixante-trois employés. Si Mme C... produit un registre de suivi des entrées et sorties des visiteurs et du personnel, il ressort du rapport du médecin de prévention que durant la deuxième vague de l’épidémie, au cours des mois de septembre et octobre 2020, qui a fortement impacté l’EHPAD Gloriande, le personnel a manqué de matériel et de protection pour entrer dans les chambres des résidents potentiellement atteints du COVID et a dû « bricoler » des équipements. Ainsi, la matérialité de ce manquement peut être regardée comme établie.  
 
Le président du CCAS reproche enfin à Mme C... son comportement inadapté envers le personnel de l’établissement.  A cet égard, il a constaté, au cours d’un entretien qui s’est déroulé au cours du mois de décembre 2020, l’usage par la requérante d’un vocabulaire argotique à l’encontre d’un agent de l’établissement, ainsi qu’un comportement agressif suscitant une réaction de défense de l’agent, ce qui a fondé une sanction de blâme à l’égard de cet agent. De même, les attestations de plusieurs professionnelles de santé, corroborées par le rapport du médecin de prévention, démontrent son incapacité à entretenir des relations apaisées avec une partie de l’équipe, Mme C... usant de propos vexatoires tels que « vous ne comprenez rien ? », « vous êtes idiote ? », « je m’en fous des familles et de ce que vous pensez » ou encore « animatrice c’est un boulot de merde ». Il en résulte qu’il est matériellement établi que Mme C... a adopté une posture inadaptée envers certains employés avec l’emploi d’un vocabulaire plus que familier, posture qui a contribué à créer une souffrance morale chez ces employés. 
 
 Il résulte de tout ce qui précède qu’alors même qu’une partie des griefs fondant la décision attaquée n’est pas établie, les manquements qui sont établis par les pièces du dossier révèlent à eux seuls l’incapacité de Mme C... à exercer correctement les fonctions de directrice pour lesquelles elle a été recrutée par le CCAS de Sévérac d’Aveyron. Ainsi, le moyen tiré de l’erreur sur la matérialité des faits reprochés ne peut qu’être écarté et Mme C... n’est pas fondée à demander l’annulation de la décision du 21 juillet 2021 portant licenciement pour insuffisance professionnelle. Par suite, les conclusions aux fins d’annulation présentées par Mme C... doivent être rejetées, ainsi que par voie de conséquence, ses conclusions aux fins d’injonction. 
 
Sur le surplus des conclusions indemnitaires : 
 
En ce qui concerne l’indemnité de licenciement :  
 
Aux termes de l’article 43 du décret 88-145 du 15 février 1988 : « En cas de licenciement n'intervenant pas à titre de sanction disciplinaire, une indemnité de licenciement est versée à l'agent recruté pour une durée indéterminée ou à l'agent recruté pour une durée déterminée et licencié avant le terme de son contrat. (…) ». En outre, il résulte de l’article 46 du même décret : « L'indemnité de licenciement est égale à la moitié de la rémunération de base définie à l'article précédent pour chacune des douze premières années de services, au tiers de la même rémunération pour chacune des années suivantes, sans pouvoir excéder douze fois la rémunération de base. Elle est réduite de moitié en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle. En cas de rupture avant son terme d'un engagement à durée déterminée, le nombre d'années pris en compte ne peut excéder le nombre des mois qui restaient à courir jusqu'au terme normal de l'engagement. ». 
 
Il résulte de ces dispositions que Mme C..., qui a été licenciée le 21 juillet 2021 pour insuffisance professionnelle et non pour un motif disciplinaire, est fondée à demander que le CCAS soit condamné à lui verser l’indemnité de licenciement due aux agents engagés à terme fixe et licenciés, avant ce terme, en application des dispositions précitées de l’article 43 du décret n°88-145 du 15 février 1988. Toutefois, l’état de l’instruction ne permettant pas de déterminer avec exactitude le montant de cette indemnité, il y a lieu de renvoyer l'intéressée devant le CCAS de Sévérac d’Aveyron pour qu’il soit procédé au calcul de ce montant en faisant application des dispositions également précitées des articles 45 et 46 du même décret, notamment, de l’abattement de 50% que ces dispositions prévoient en cas de licenciement pour insuffisance professionnelle et en prenant comme base pour le calcul de l'indemnité de licenciement, la rémunération de Mme C... du mois de juillet 2021 et la durée de contrat restant à la date d’effet de son licenciement.  
 
En ce qui concerne l’indemnité de congés payés : 
 
A l’appui de sa demande d’une somme de 4 514,42 euros au titre des congés payés et des heures travaillées de l’année 2021, Mme C... n’apporte aucun élément de nature à établir qu’elle aurait été dans l’incapacité de bénéficier effectivement de ces congés, ni qu’elle aurait effectué des heures non rémunérées. Elle ne peut ainsi prétendre au versement de cette somme. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de faire droit aux conclusions des parties tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : L’arrêté du 10 août 2021 portant licenciement pour motif disciplinaire de MmeC...i est déclaré nul et non avenu. 
 
Article 2 : Le CCAS de Sévérac d’Aveyron est condamné à verser à Mme C... une indemnité de licenciement dans les conditions énoncées au point 19 du présent jugement.  
 
Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 
Article 4 : Le présent jugement sera notifié Mme A... C..., au centre communal d’action social de Sévérac d’Aveyron et à l’établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes Gloriande. 
 
Délibéré après l'audience du 18 décembre 2024, à laquelle siégeaient : 
- Mme Viseur-Ferré, présidente, 
- Mme Préaud, conseillère, 
- Mme Péan, conseillère. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 janvier 2025. 
 
La rapporteure,                                        
C. PÉAN 
                                   La présidente,  
            C. VISEUR-FERRÉ 
 
 
 
 
La greffière, 
 
 
 
F. DEGLOS 
 
 
La République mande et ordonne au préfet de l’Aveyron, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
Pour expédition conforme, 
La greffière en chef,