TA64 · CHAMBRE 2 — 25 mars 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 février 2022 et le 16 mai 2023, M.  A B, représenté par Me Garcia, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler le certificat d'urbanisme du 23 décembre 2021 par lequel le maire d'Urrugne a décidé que la parcelle cadastrée section BN n° 190 ne pouvait être utilisée en vue de l'édification de plusieurs logements ; 
 2°) d'enjoindre à la commune d'Urrugne de lui délivrer, dans un délai de 10 jours à compter de la notification du jugement à venir, le certificat d'urbanisme sollicité, et ce, sous astreinte de 100 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune d'Urrugne une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Il soutient que : 
 - le projet ne nécessite pas des travaux d'extension du réseau public de distribution d'électricité ; 
 - le projet ne nécessite pas non plus des travaux d'extension du réseau d'assainissement collectif public ;  
 - le projet n'est pas de nature à porter atteinte à la sécurité publique dès lors qu'une bouche d'incendie est présente aux abords de la parcelle cadastrée section BN n° 190 ; 
 - la délibération du 18 décembre 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a approuvé la première modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne est insuffisamment motivée en fait ;  
 - elle méconnaît l'article L. 153-45 du code de l'urbanisme, le projet ne pouvant être approuvé qu'en ayant recours à la procédure de modification simplifiée ;  
 - elle est incompatible avec le programme local de l'habitat ; 
 - elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ;  
 - elle est incompatible avec le projet d'aménagement et de développement durables de la commune d'Urrugne ;  
 - elle est incompatible avec le schéma de cohérence territoriale Sud Pays Basque ;  
 - elle est entachée de détournement de procédure. 
 Par un mémoire en défense, un mémoire en production de pièces et un mémoire, enregistrés le 25 novembre 2022 et le 29 septembre 2023, la commune d'Urrugne, représentée par Me Mandile, conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge de M. B une somme de 2 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que les moyens soulevés par M. B ne sont pas fondés.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de la construction et de l'habitation ;  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Aubry, 
 - les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique,  
 - et les observations de Me Garcia, représentant M. B, et de Me Mandile, représentant la commune d'Urrugne.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par un certificat d'urbanisme du 23 décembre 2021 délivré à M. B, le maire d'Urrugne a décidé que la parcelle cadastrée section BN n° 190 ne pouvait être utilisée en vue de l'édification de plusieurs logements. M. B demande l'annulation de cette décision.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation : 
 2. La décision attaquée se fonde notamment sur ce que le projet de M. B est incompatible avec l'échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser, mis en place par la délibération du 18 décembre 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a approuvé la première modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne.  
 3. En premier lieu, aux termes de l'article L. 600-12 du code de l'urbanisme : " Sous réserve de l'application des articles L. 600-12-1 et L. 442-14, l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale a pour effet de remettre en vigueur le schéma de cohérence territoriale, le plan local d'urbanisme, le document d'urbanisme en tenant lieu ou la carte communale immédiatement antérieur. ". Aux termes de l'article L. 600-12-1 du même code : " L'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un schéma de cohérence territoriale, d'un plan local d'urbanisme, d'un document d'urbanisme en tenant lieu ou d'une carte communale sont par elles-mêmes sans incidence sur les décisions relatives à l'utilisation du sol ou à l'occupation des sols régies par le présent code délivrées antérieurement à leur prononcé dès lors que ces annulations ou déclarations d'illégalité reposent sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet. / () ".  
 4. D'une part, il résulte de l'article L. 600-12-1 que l'annulation ou la déclaration d'illégalité d'un document local d'urbanisme n'entraîne pas l'illégalité des certificats d'urbanisme délivrés lorsque cette annulation ou déclaration d'illégalité repose sur un motif étranger aux règles d'urbanisme applicables au projet en cause. Il appartient au juge, saisi d'un moyen tiré de l'illégalité du document local d'urbanisme à l'appui d'un recours contre un certificat d'urbanisme, de vérifier d'abord si l'un au moins des motifs d'illégalité du document local d'urbanisme est en rapport direct avec les règles applicables au projet tel que présenté dans ce certificat. Un vice de légalité externe est étranger à ces règles, sauf s'il a été de nature à exercer une influence directe sur des règles d'urbanisme applicables au projet. En revanche, sauf s'il concerne des règles qui ne sont pas applicables au projet, un vice de légalité interne ne leur est pas étranger. 
 5. À la supposer établie, l'insuffisante motivation en fait de la délibération du 18 décembre 2021 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque a approuvé la première modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne, n'est pas en rapport direct avec les règles applicables au certificat d'urbanisme en cause. Par suite, ce moyen, présenté par voie d'exception, est inopérant.  
 6. En deuxième lieu, aux termes de l'article L. 153-45 du code de l'urbanisme : " La modification peut être effectuée selon une procédure simplifiée : 1° Dans les cas autres que ceux mentionnés à l'article L. 153-41 / () ". Aux termes de l'article L. 153-41 du même code : " Le projet de modification est soumis à enquête publique réalisée conformément au chapitre III du titre II du livre Ier du code de l'environnement par le président de l'établissement public de coopération intercommunale ou le maire lorsqu'il a pour effet : () 2° Soit de diminuer ces possibilités de construire / () ". Aux termes de l'article L. 151-6-1 du même code : " Les orientations d'aménagement et de programmation définissent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, un échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser et de réalisation des équipements correspondant à chacune d'elles, le cas échéant. ". Aux termes de l'article R. 151-20 du même code : " " Les zones à urbaniser sont dites " zones AU ". Peuvent être classés en zone à urbaniser les secteurs destinés à être ouverts à l'urbanisation. / Lorsque les voies ouvertes au public et les réseaux d'eau, d'électricité et, le cas échéant, d'assainissement existant à la périphérie immédiate d'une zone AU ont une capacité suffisante pour desservir les constructions à implanter dans l'ensemble de cette zone et que des orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement en ont défini les conditions d'aménagement et d'équipement, les constructions y sont autorisées soit lors de la réalisation d'une opération d'aménagement d'ensemble, soit au fur et à mesure de la réalisation des équipements internes à la zone prévus par les orientations d'aménagement et de programmation et, le cas échéant, le règlement. () ".  
 7. La délibération attaquée a notamment pour objet d'intégrer aux orientations d'aménagement et de programmation (OAP) figurant dans le plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne, un échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser, lequel se décompose en deux groupes dont l'un est composé des OAP dans des secteurs où l'ouverture à l'urbanisation est prévue à court ou moyen terme, et l'autre est composé des OAP dans ceux où l'ouverture à l'urbanisation est prévue à long terme. Toutefois, la création d'un tel échéancier ne s'accompagne pas d'un changement de classement des zones à urbaniser, dont est assorti l'ensemble des OAP prévues au plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne. Dans ces conditions, le projet de modification litigieux n'avait pas pour effet de diminuer les possibilités de construire, et n'entrait donc pas dans le champ d'application des dispositions précitées de l'article L. 153-41 du code de l'urbanisme, mais n'avait pour objet, conformément aux dispositions précitées de l'article L. 151-6-1 du même code, que d'échelonner ces dernières dans le temps. Dès lors, cette modification pouvait être approuvée au terme de la procédure simplifiée prévue par les dispositions précitées de l'article L. 153-45 du code de l'urbanisme. Par suite, la délibération attaquée n'est pas entachée d'erreur de droit. 
 8. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : 1° les schémas de cohérence territoriale prévus à l'article L. 141-1 () ".  Pour apprécier la compatibilité d'un plan local d'urbanisme avec un schéma de cohérence territoriale, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle de l'ensemble du territoire couvert en prenant en compte l'ensemble des prescriptions du document supérieur, si le plan ne contrarie pas les objectifs qu'impose le schéma, compte tenu des orientations adoptées et de leur degré de précision, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque disposition ou objectif particulier.  
 9. L'orientation 1.A. du schéma de cohérence territoriale du Sud Pays Basque prévoit que les opérations de développement urbain seront situées en périphérie immédiate des centres-villes, des centre-bourgs et des principaux hameaux constitués en polarités secondaires, c'est-à-dire disposant de lieux de vie collectifs tels que des équipements publics, des commerces et des services, dans une logique de continuité bâtie pouvant cependant intégrer des coupures vertes intra-urbaines. Si la modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne a pour objet de créer un échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser, en échelonnant dans le temps les possibilités de construire, elle n'a en revanche pas pour effet de modifier la localisation des opérations de développement urbain. Par suite, le projet de modification du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne approuvé par la délibération attaquée n'est pas incompatible avec l'orientation précitée du schéma de cohérence territoriale du Sud Pays Basque.   
 10. En quatrième lieu, aux termes de l'article L. 131-4 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme et les documents en tenant lieu ainsi que les cartes communales sont compatibles avec : () / 4° Les programmes locaux de l'habitat prévus à l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation ; / () ". Pour apprécier cette compatibilité, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire pertinent pour prendre en compte les prescriptions du programme local de l'habitat, si le plan local d'urbanisme  ne contrarie pas les objectifs et les orientations d'aménagement et de développement fixés par le programme, compte tenu du degré de précision des orientations adoptées, sans rechercher l'adéquation du plan à chaque orientation ou objectif particulier. 
 11. Le programme local de l'habitat approuvé le 10 avril 2021 par la communauté d'agglomération du Pays Basque préconise, pour les communes littorales du pays basque, dont fait partie la commune d'Urrugne, une baisse de la production totale de logements pour la période 2021-2026, couverte par ce plan. L'une des orientations de ce programme, intitulée " l'action publique en matière d'habitat à inscrire au cœur d'un projet global d'aménagement du territoire ", comporte plusieurs actions, dont l'une consiste à concevoir une stratégie foncière destinée à préserver durablement les capacités de production de logements du territoire. Il est ainsi prévu, au moyen de deux sous-actions, d'une part, de mobiliser les outils fonciers disponibles au sein des documents de planification, d'autre part, de réaliser des études de faisabilité dans les secteurs où sont définies des OAP, identifiées par les plans locaux d'urbanisme des communes membres de la communauté d'agglomération du Pays Basque. Ainsi qu'il a été dit au point 4, l'échéancier litigieux créé par la délibération attaquée n'a ni pour objet, ni pour effet, contrairement à ce que soutient le requérant, de neutraliser les OAP dans les secteurs où l'ouverture à l'urbanisation est prévue à long terme, dont celle d'Olhette entrée ouest, mais d'échelonner dans le temps cette ouverture à l'urbanisation. Par suite, alors même que le plan local de l'habitat préconise, pour la commune d'Urrugne, une baisse de la production totale de logements, le projet de modification du plan local d'urbanisme approuvé par la délibération attaquée n'est pas non plus incompatible avec l'orientation et les actions précitées du programme local de l'habitat de la communauté d'agglomération du Pays Basque.  
 12. En cinquième lieu, aux termes de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation : " I. - Les dispositions de la présente section s'appliquent aux communes dont la population est au moins égale à 1 500 habitants dans l'unité urbaine de Paris et 3 500 habitants sur le reste du territoire qui sont comprises, au sens du recensement de la population, dans une agglomération ou un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15 000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1er janvier de l'année précédente, moins de 25 % des résidences principales. II. - Le taux mentionné au I est fixé à 20 % pour toutes les communes mentionnées au même I appartenant à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, pour lesquels le parc de logements existant ne justifie pas un effort de production supplémentaire pour répondre à la demande et aux capacités à se loger des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste des agglomérations ou des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre concernés, déterminée en fonction du nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social des agglomérations et des établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre mentionnés au I du présent article. Par dérogation, le taux de 25 % mentionné au I s'applique aux communes mentionnées à la première phrase du premier alinéa du présent II, dès lors qu'elles appartiennent également à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre parmi ceux mentionnés au même I, qui n'apparaît pas dans la liste annexée au décret mentionné au même premier alinéa du présent II. Ce taux est également fixé à 20 % pour les communes de plus de 15 000 habitants dont le nombre d'habitants a crû dans des conditions et sur une durée fixées par décret et qui n'appartiennent pas à une agglomération ou à un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre de plus de 50 000 habitants comportant une commune de plus de 15 000 habitants, lorsque leur parc de logements existant justifie un effort de production pour répondre à la demande des personnes mentionnées à l'article L. 411. Un décret fixe, au moins au début de chacune des périodes triennales mentionnées au I de l'article L. 302-8, la liste de ces communes en prenant en compte le nombre de demandes de logements sociaux par rapport au nombre d'emménagements annuels, hors mutations internes, dans le parc locatif social de la commune. ". Aux termes de l'article L. 302-8 du même code, " I.- Pour atteindre le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5, le représentant de l'Etat dans le département notifie à la commune un objectif de réalisation de logements locatifs sociaux par période triennale. Cet objectif ne peut être inférieur au nombre de logements locatifs sociaux nécessaires pour atteindre, au plus tard à la fin de l'année 2025, le taux mentionné, selon le cas, aux I ou II de l'article L. 302-5. ".  
 13. Les dispositions précitées de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation ne sont pas, en raison de l'indépendance des législations, opposables au plan local d'urbanisme. Dans ces conditions, le moyen tiré de ce que la délibération attaquée est entachée d'erreur manifeste d'appréciation au regard des dispositions précitées de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation est inopérant.  
 14. En sixième lieu, aux termes de l'article L. 151-6 du code de l'urbanisme : " Les orientations d'aménagement et de programmation comprennent, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, des dispositions portant sur l'aménagement, l'habitat, les transports, les déplacements () ". Pour apprécier la cohérence exigée au sein du plan local d'urbanisme entre les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement, d'une part, et le projet d'aménagement et de développement durables, d'autre part, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d'une analyse globale le conduisant à se placer à l'échelle du territoire couvert par le plan, si les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement ne contrarient pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du plan ont définis dans le projet d'aménagement et de développement durables, compte tenu de leur précision. 
 15. Le projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne comporte un axe intitulé " assurer un développement urbain maîtrisé conforme aux obligations de la loi littoral, au bénéfice du cadre de vie ", lequel se décline en plusieurs objectifs dont celui d'" axer le développement urbain au niveau des 5 agglomérations présentes sur le territoire communal et du village d'Olhette ". Si l'OAP Olhette entrée ouest figure, ainsi qu'il a été dit au point 8, dans l'un des secteurs où l'ouverture à l'urbanisation est prévue à long terme, il ressort toutefois des pièces du dossier que les OAP " Kechiloa ", " Socoa ", " Béhobie ", ainsi que les deux OAP " Cœur d'îlot de bourg " et " entrée de bourg d'Urrugne ", qui correspondent aux centralités de la commune d'Urrugne, se situent dans des secteurs dans lesquels l'ouverture à l'urbanisation est prévue à court ou moyen terme. Par ailleurs, le projet de modification du plan local d'urbanisme n'a pas pour objet de supprimer l'OAP Olhette entrée ouest. Par suite, ce projet approuvé par la délibération attaquée n'est pas incohérent avec les orientations du projet d'aménagement et de développement durables du plan local d'urbanisme de la commune d'Urrugne.  
 16. En dernier lieu, si les requérants justifient de la volonté exprimée par la nouvelle équipe municipale composant le conseil municipal de Ciboure à la suite des élections municipales de 2020 de supprimer l'OAP Olhette entrée ouest, la délibération attaquée n'a ni pour objet, ni pour effet de remettre en cause l'ouverture à l'urbanisation de cette OAP. Par suite, le détournement de procédure allégué n'est pas établi.   
 17. Il résulte de ce qui précède que M. B n'est pas fondé à invoquer, par voie d'exception, l'illégalité de la délibération du conseil communautaire de la communauté d'agglomération du Pays Basque du 18 décembre 2021. Par ailleurs, le requérant ne conteste pas le bien-fondé du motif tiré de l'incompatibilité de son projet avec l'échéancier prévisionnel d'ouverture à l'urbanisation de la zone à urbaniser fixé par l'OAP Olhette entrée ouest, lequel permettait, à lui seul, de délivrer le certificat d'urbanisme attaqué.  
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'injonction : 
 19. Le présent jugement, qui rejette les conclusions aux fins d'annulation de la requête de M. B, n'implique aucune mesure d'exécution. Les conclusions aux fins d'injonction de cette même requête ne peuvent, par suite, qu'être rejetées.  
 Sur les frais liés à l'instance : 
 20. Aux termes de l'article L. 761-1 du code de justice administrative : " Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte  de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ". 
 21. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par M. B doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de ce dernier une somme de 1 200 euros au titre des frais exposés par la commune d'Urrugne et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. B est rejetée.  
 Article 2 : M. B versera à la commune d'Urrugne une somme de 1 200 (mille deux cents) euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. B et à la commune d'Urrugne.  
 Délibéré après l'audience du 11 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère,   
 M. Aubry, conseiller.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 25 mars 2025. 
 Le rapporteur, 
 L. AUBRY        
    Le président, 
    
 F. DE SAINT-EXUPERY  
 DE CASTILLON 
       La greffière, 
                                      P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution du présent jugement.  
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,