TA87 · 2ème chambre — 6 mai 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et des mémoires complémentaires enregistrés les 27 mai 2022, 20 février 2023, 8 février 2024 et 24 juin 2024, la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat, représentée par Me Elfassi, demande au tribunal :  
 1°) d'annuler l'arrêté du 29 novembre 2021 par lequel le préfet de la Haute-Vienne a rejeté sa demande de permis de construire en vue de la réalisation d'une centrale photovoltaïque au sol sur le territoire de la commune de Saint-Léonard-de-Noblat, au lieu-dit " Maleplane ", ensemble la décision implicite de rejet de son recours gracieux intervenue le 31 mars 2022 ;  
 2°) à titre principal, d'enjoindre au préfet de la Haute-Vienne de délivrer le permis de construire sollicité, dans un délai de deux mois à compter de la notification du jugement à intervenir et, à titre subsidiaire, d'enjoindre au préfet de statuer de nouveau sur sa demande de permis de construire, dans un délai de deux mois à compter de la notification de la décision à intervenir ; 
 3°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - sa requête est recevable ; 
 - l'arrêté en litige est insuffisamment motivé ; 
 - le projet ne porte pas atteinte aux paysages et lieux avoisinants, contrairement au premier motif de refus de sa demande de permis de construire opposé par le préfet ; 
 - le second motif opposé par le préfet à sa demande et tiré de la méconnaissance des orientations du SRADDET de Nouvelle Aquitaine et du SCoT de l'agglomération de Limoges est illégal dès lors que ces documents ne sont pas opposables au projet. 
 Par deux mémoires en défense, enregistrés les 3 mai 2023 et 24 mai 2024, le préfet de la Haute-Vienne conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que la requête est irrecevable, faute de justification des formalités exigées par l'article R. 600-1 du code de l'urbanisme, et que les moyens invoqués ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu :  
 - le code de l'urbanisme ;  
 - le code général des collectivités territoriales ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Revel, 
 - les conclusions de Mme Siquier, rapporteur public, 
 - les observations de Me Durand, représentant la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat.  
 Une note en délibéré présentée par la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat a été enregistrée le 9 avril 2025 et n'a pas été communiquée. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Le 11 août 2020, la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat a déposé un dossier de demande de permis de construire un parc photovoltaïque au sol composé d'un poste de livraison et de deux postes de conversion sur un terrain situé sur le territoire de la commune de Saint-Léonard-de-Noblat (Haute-Vienne). Après une enquête publique, qui s'est déroulée du 23 août au 24 septembre 2021, le préfet de la Haute-Vienne a, par un arrêté du 29 novembre 2021, refusé d'accorder ce permis de construire. Par la présente requête, la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat demande l'annulation de cet arrêté. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision rejette la demande ou s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision de rejet ou d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6 ". Selon l'article A. 424-3 de ce code, " L'arrêté indique, selon les cas : / () / b) Si le permis est refusé () " et l'article A. 424-4 du même code ajoute : " Dans les cas prévus aux b à f de l'article A. 424-3, l'arrêté précise les circonstances de droit et de fait qui motivent la décision et indique les voies et délais de recours ". 
 3. En l'espèce, l'arrêté attaqué portant refus de permis de construire vise l'article  
 R. 111-27 du code de l'urbanisme dont il est fait application ainsi que les avis émis par les différentes autorités compétentes pour se prononcer sur le projet et précise de manière très détaillée les motifs sur lesquels le préfet de la Haute-Vienne s'est fondé pour refuser le permis de construire sollicité, à savoir, d'une part, la qualité du site, à proximité de la butte sur laquelle se situe la cité médiévale de Saint-Léonard-de-Noblat dont la collégiale est classée au patrimoine mondial de l'humanité par l'Unesco, sur lequel le parc est projeté et, d'autre part, l'impact que ce parc aurait sur le site, compte tenu de sa nature et de ses effets et notamment du fait des covisibilités nuisibles à la qualité de l'environnement paysager depuis plusieurs points de vue. Par suite, le moyen tiré de l'insuffisance de motivation de l'arrêté contesté manque en fait et doit être écarté.  
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales ". 
 5. Pour rechercher l'existence d'une atteinte à un paysage naturel au sens de cet article, il appartient à l'autorité administrative d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site naturel sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. 
 6. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations.  
 7. En l'espèce, pour refuser le permis de construire sur le fondement de l'article  
 R. 111-7 du code de l'urbanisme précité, le préfet de la Haute-Vienne a estimé que le site d'implantation du projet appartient à un ensemble paysager remarquable, la cité médiévale de Saint-Léonard-de-Noblat étant située sur un promontoire entre la Vallée de la Vienne et celle du Tard, où culmine à 52 mètres de hauteur le clocher de la collégiale classée, inscrite sur la liste du patrimoine immatériel de l'humanité et que le projet, situé dans une enclave urbaine du tissu pavillonnaire, à proximité du centre-bourg, sur un coteau ouvert enherbé en rive droite de la Vienne orienté au sud, d'une part, modifiera le paysage dans lequel il se situe en introduisant des constructions sans rapport avec les paysages existants et qui seront visibles depuis les terrains situés à une altitude supérieure, d'autre part, engendrera plusieurs covisibilités extrêmement nuisibles à la qualité de l'environnement paysager et, enfin, risque d'entacher la renommée de l'inscription prestigieuse au patrimoine mondial qui bénéficie à l'ensemble du territoire communal en banalisant et en dégradant visuellement l'environnement de la collégiale.   
 8. Il ressort des pièces du dossier que le site d'implantation du projet en litige, qui se situe sur le territoire de la commune de Saint-Léonard-de-Noblat où la cité médiévale est implantée sur un promontoire entre la Vallée de la Vienne et celle du Tard, au sein d'une unité paysagère " collines limousines de Vienne-Briance ", s'insère dans un paysage typique et emblématique du Limousin constitué par une alternance de prairies enherbées, cultivées, de bocages et de hameaux, à seulement 700 mètres de la collégiale dont le clocher, haut de 52 mètres, domine l'ensemble du bourg ancien mais aussi, bien au-delà, l'ensemble du paysage dont la vallée située en contre-bas. La collégiale romane Saint Léonard des XIe et XIIe siècles qui contient les reliques du saint est classée au titre des monuments historiques depuis le 16 août 1859 et inscrite sur la liste du patrimoine mondial de l'Unesco, depuis le 2 décembre 1998, au titre du bien en série des chemins de Saint-Jacques-de-Compostelle. Lesdites reliques sont exposées et vénérées lors des ostensions limousines, inscrites sur la liste représentative du patrimoine culturel immatériel de l'humanité par l'Unesco en 2013, qui mobilisent tous les sept ans plus d'un millier de personnes lors de cérémonies et processions qui ont lieu dans la commune. En outre, le centre bourg de la commune de Saint-Léonard-de-Noblat a été classé site patrimonial remarquable (SPR), sa conservation, sa restauration, sa réhabilitation ou sa mise en valeur présentant, au point de vue historique, architectural, archéologique, artistique ou paysager, un intérêt public au sens des dispositions de l'article L. 631-1 du code du patrimoine. Enfin, le centre-bourg est également doté d'un plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV). Dans ces conditions, et alors qu'un projet de zone tampon Unesco dont l'objectif est de préserver la vue de la collégiale et dont les premières réflexions englobent le site de Maleplane, est en cours de définition, le site choisi pour l'implantation du projet en litige présente un intérêt particulier. 
 9. Il ressort des pièces du dossier que le projet, qui prévoit l'implantation de 15 000 panneaux photovoltaïques pouvant aller jusqu'à 2,60 mètres de hauteur sur 7 hectares est situé sur un terrain clôturé, en lisière de bourg, à environ 700 mètres du centre bourg et de la collégiale, sur un coteau ouvert enherbé, orienté au sud, en rive droite de la Vienne. Il est constant, d'une part, que la commission régionale du patrimoine et de l'architecture a émis un avis défavorable au projet, dans sa séance du 19 janvier 2021, en considérant, notamment, que la centrale photovoltaïque engendrerait un paysage industriel à l'impact paysager important, ce qui ne lui paraissait pas envisageable " à proximité immédiate d'un site emblématique et à forte valeur patrimoniale, tel que le SPR et PSMV de Saint-Léonard-de-Noblat et sa collégiale inscrite au patrimoine mondial ", d'autre part, que l'architecte des bâtiments de France (ABF) de l'unité départementale de l'architecture et du patrimoine de la Haute-Vienne a également émis, le 5 février 2021, un avis défavorable au projet dès lors que le terrain d'implantation du projet serait perceptible depuis plusieurs points de vue indiqués dans le permis de construire et que des covisibilités englobant à la fois la collégiale et le terrain avaient été repérées depuis différents lieux implantés sur le versant d'en face aux lieux dits A, Bel Air et les Queues-Neuves, enfin, que la formation " sites et paysages " de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites de la Haute-Vienne, lors de sa réunion du 4 mai 2021, a de la même manière émis, à l'unanimité de ses membres, un avis  défavorable au projet. Il ressort également des pièces du dossier, et notamment de l'étude d'impact et des prises de vue produites en défense par le préfet de la Haute-Vienne dont rien, pas même la couleur bleue turquoise utilisée, ne permet de remettre en cause la sincérité, que la collégiale est visible depuis le site d'implantation du projet, que la collégiale et la cité historique du centre-bourg seront visibles à l'œil nu, en même temps que le lieu d'implantation du projet, depuis au moins les lieux-dits Puy-Lassaud, Chêne de Clovis, Bel-Air, Queues-Neuves, La Pronche et Fermigier et que les mesures de réduction de l'impact proposées par le porteur de projet ne sont pas de nature à atténuer ces nombreuses covisibilités avec notamment la collégiale classée au patrimoine mondial de l'Unesco. Dans ces conditions, au vu de ces éléments, le préfet de la Haute-Vienne n'a pas commis d'erreur d'appréciation en retenant que l'installation projetée, à proximité de la butte sur laquelle se situe la cité médiévale de Saint-Léonard-de-Noblat, porterait durablement atteinte à l'unité paysagère de ce secteur et au panorama qu'elle offre, notamment depuis la vallée de la Vienne au sud qui fait face à la collégiale et au centre-bourg et, par suite, en refusant de délivrer le permis de construire sollicité en application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme. 
 10. En troisième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 4251-3 du code général des collectivités territoriales : " Les schémas de cohérence territoriale et, à défaut, les plans locaux d'urbanisme, les cartes communales ou les documents en tenant lieu, ainsi que les plans de déplacements urbains, les plans climat-air-énergie territoriaux et les chartes des parcs naturels régionaux : / 1° Prennent en compte les objectifs du schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires ; / 2° Sont compatibles avec les règles générales du fascicule de ce schéma, pour celles de leurs dispositions auxquelles ces règles sont opposables. () ". D'autre part, aux termes de l'article L. 142-1 du code de l'urbanisme : " Sont compatibles avec le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale : / 1° Les programmes locaux de l'habitat prévus par le chapitre II du titre préliminaire du livre III du code de la construction et de l'habitation ; / 2° Les plans de mobilité prévus par le chapitre IV du titre premier du livre II de la première partie du code des transports ; / 3° La délimitation des périmètres d'intervention prévus à l'article L. 113-16 ; / 4° Les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat ; / 5° Les autorisations prévues par l'article L. 752-1 du code de commerce ; / 6° Les autorisations prévues par l'article L. 212-7 du code du cinéma et de l'image animée ; / 7° Les permis de construire tenant lieu d'autorisation d'exploitation commerciale prévus à l'article L. 425-4 ".  
 11. Il résulte de ces dispositions que ni les prescriptions contenues dans le schéma régional d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (SRADDET), ni celles contenues dans le document d'orientation et d'objectifs du schéma de cohérence territoriale (SCoT) de l'agglomération de Limoges, ne sont directement opposables aux autorisations d'urbanisme prévues par le code de l'urbanisme. Ainsi, à supposer comme le soutient la société requérante que le préfet ait entendu se fonder également sur ce second motif pour justifier l'arrêté en litige, elle serait dès lors fondée à soutenir que ce motif de refus de la demande de permis de construire en litige, tiré de la méconnaissance des prescriptions de ces documents, serait entaché d'une erreur de droit. Par suite, ce moyen doit être accueilli. 
 12. Toutefois, il ressort de tout ce qui précède que, malgré le motif de refus de délivrer le permis de construire sollicité par la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat qui lui aurait été opposé à tort et tenant à l'erreur de droit qu'aurait commis le préfet en lui opposant les prescriptions contenues dans le SRADDET et le SCoT de l'agglomération de Limoges, il ressort des pièces du dossier que ce dernier aurait pris la même décision s'il ne s'était fondé que sur le seul motif tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme en raison de l'atteinte portée par le projet aux espaces naturels et aux paysages dans lesquels il s'inscrit. Il s'ensuit que, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense par le préfet de la Haute-Vienne, les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté préfectoral du 29 novembre 2021 et du rejet implicite du recours gracieux formé contre celui-ci, doivent être rejetées. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction sous astreinte :  
 13. Le présent jugement, qui rejette les conclusions à fin d'annulation de la requête, n'appelle aucune mesure d'exécution. Les conclusions à fin d'injonction présentées par la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat doivent, dès lors, être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 14. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas, dans cette instance, la partie perdante, la somme demandée par la société requérante au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat est rejetée.  
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la société Centrale photovoltaïque de Saint-Léonard-de-Noblat et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche. Une copie en sera adressée, pour information, à la commune de Saint-Léonard-de-Noblat et au préfet de la Haute-Vienne 
 Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Revel, président,  
 M. Boschet, premier conseiller,  
 Mme Béalé, conseillère.   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025.  
 Le président-rapporteur, 
 FJ. REVEL 
 L'assesseur le plus ancien  
 dans l'ordre du tableau, 
 JB. BOSCHET 
 La greffière, 
 M. B 
 La République mande et ordonne  
 à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision 
 Pour expédition conforme, 
 La greffière, 
 M. B 
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