TA44 · 1ère Chambre — 4 novembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 27 janvier 2022, M. D... A..., représenté par Me Haudebert, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler l’avis des sommes à payer émis à son encontre le 26 novembre 2021 par la commune de Loireauxence pour le recouvrement de l’astreinte mise à sa charge par un arrêté du 1er juillet 2021 le mettant en demeure de procéder à une mesure de régularisation en application de l’article L. 481-1 du code de l’urbanisme sous astreinte de 500 euros par jour de retard, pour un montant total de 25 000 euros ; 
 
2°) de le décharger en conséquence de la somme de 25 000 euros mise à sa charge ; 
 
3°) de mettre à la charge de la commune de Loireauxence la somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que : 
- le titre exécutoire est entaché d’un vice de forme, en l’absence de signature de l’auteur du titre exécutoire ; 
- le titre exécutoire est insuffisamment motivé ; 
- le titre exécutoire est illégal par exception tirée de l’illégalité de l’arrêté du 1er juillet 2021, prononçant une astreinte à son encontre, qui est entaché d’un vice de procédure et méconnaît les articles L. 481-1 et L. 481-2 du code de l’urbanisme. 
  
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 27 décembre 2022, la commune de Loireauxence, représentée par Me Caradeux, conclut au rejet de la requête, et à ce que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge du requérant en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Brémond, premier conseiller, 
- les conclusions de Mme Thomas, rapporteure publique, 
- les observations de Me Haudebert, avocat de M. A..., 
- et les observations de Me Dubos, substituant Me Caradeux, avocat de la commune de Loireauxence 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
M. A... a acquis en 2019 l’ensemble des parts de la société civile immobilière Le Colisée et est devenu propriétaire d’une maison d’habitation située sur les parcelles cadastrées section YZ n°172, 177 et 174, sises La Radoire à Loireauxence (Loire-Atlantique). En 2020, M. A... a entrepris la réalisation de travaux, autorisés selon lui par un certificat de non-opposition à déclaration préalable délivré le 16 novembre 2018 au propriétaire précédent. Toutefois, estimant que ces travaux méconnaissaient les règles d’urbanisme, le maire de Loireauxence a, par un arrêté du 8 juillet 2020, mis en demeure M. A... d’interrompre l’exécution de ces travaux. Lors d’une réunion de conciliation le 7 octobre 2020, la commune a demandé à M. A... de déposer une demande de permis de démolir la construction illégale, avant le 31 janvier 2021. Cette demande n’ayant pas été déposée, un procès-verbal d’infraction au code de l’urbanisme a été établi le 1er mars 2021. Par un arrêté du 1er juillet 2021, la maire de Loireauxence a soumis M. A... au paiement d’une astreinte journalière de 500 euros jusqu’à la régularisation de sa situation, dans la limite de 25 000 euros. Par un avis des sommes à payer émis le 26 novembre 2021, la commune de Loireauxence a procédé au recouvrement de l’astreinte à hauteur de 25 000 euros, compte tenu de l’absence de régularisation de la situation. M. A... demande l’annulation de ce titre et de le décharger de l’obligation de payer cette somme. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation et de décharge : 
 
L'annulation d'un titre exécutoire pour un motif de régularité en la forme n'implique pas nécessairement, compte tenu de la possibilité d'une régularisation par l'administration, l'extinction de la créance litigieuse, à la différence d'une annulation prononcée pour un motif mettant en cause le bien-fondé du titre. Il en résulte que, lorsque le requérant choisit de présenter, outre des conclusions tendant à l'annulation d'un titre exécutoire, des conclusions à fin de décharge de la somme correspondant à la créance de l'administration, il incombe au juge administratif d'examiner prioritairement les moyens mettant en cause le bien-fondé du titre qui seraient de nature, étant fondés, à justifier le prononcé de la décharge. Dans le cas où il ne juge fondé aucun des moyens qui seraient de nature à justifier le prononcé de la décharge mais retient un moyen mettant en cause la régularité formelle du titre exécutoire, le juge n'est tenu de se prononcer explicitement que sur le moyen qu'il retient pour annuler le titre : statuant ainsi, son jugement écarte nécessairement les moyens qui assortissaient la demande de décharge de la somme litigieuse. 
 
En premier lieu, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « (…) 4° Quelle que soit sa forme, une ampliation du titre de recettes individuel ou de l'extrait du titre de recettes collectif est adressée au redevable. L'envoi sous pli simple ou par voie électronique au redevable de cette ampliation à l'adresse qu'il a lui-même fait connaître à la collectivité territoriale, à l'établissement public local ou au comptable public vaut notification de ladite ampliation. / En application des articles L. 111-2 et L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration, le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif mentionne les nom, prénoms et qualité de la personne qui l'a émis ainsi que les voies et délais de recours. / Seul le bordereau de titres de recettes est signé pour être produit en cas de contestation. (…) ». Aux termes de l’article L. l11-2 du code des relations entre le public et l'administration : « Toute personne a le droit de connaître le prénom, le nom, la qualité et l'adresse administratives de l'agent chargé d'instruire sa demande ou de traiter l'affaire qui la concerne ; ces éléments figurent sur les correspondances qui lui sont adressées. (…) ». 
 
Il résulte de l'article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales, éclairé par les travaux préparatoires de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures d'où ses deux derniers alinéas sont issus, d'une part, que le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif doivent mentionner les nom, prénoms et qualité de l'auteur de cette décision, au sens de l'article 4 de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations, codifié depuis lors au premier alinéa de l'article L. 212-1 du code des relations entre le public et l'administration (CRPA), de même par voie de conséquence que l'ampliation adressée au redevable, et d'autre part, qu'il appartient à l'autorité administrative de justifier en cas de contestation que le bordereau de titre de recettes comporte la signature de cet auteur. 
 
Lorsque le bordereau est signé non par l'ordonnateur lui-même mais par une personne ayant reçu de lui une délégation de compétence ou de signature, ce sont, dès lors, les noms, prénoms et qualité de cette personne qui doivent être mentionnés sur le titre de recettes individuel ou l'extrait du titre de recettes collectif, de même que sur l'ampliation adressée au redevable. 
 
Il résulte de l’instruction que, si l’avis des sommes à payer du 26 novembre 2021 comporte le nom et la qualité de l’ordonnateur, Mme C... B..., maire de Loireauxence, le bordereau de titre de recettes ne comporte pas, contrairement à ce que soutient la commune, la signature électronique de cet auteur. Il en résulte que le requérant est fondé à soutenir que le titre exécutoire contesté est entaché d’un vice de forme et méconnaît les dispositions de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales et de l’article L. l11-2 du code des relations entre le public et l'administration. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique : « (…) / Toute créance liquidée faisant l’objet d’un ordre de recouvrer indique les bases de la liquidation (…). Il résulte de ces dispositions que l'administration ne peut mettre en recouvrement une créance sans indiquer, soit dans le titre de perception lui-même, soit par une référence précise à un document joint à ce titre ou précédemment adressé au débiteur, les bases et les éléments de calcul sur lesquels elle s’est fondée pour déterminer le montant de la créance. Cette formalité vise à mettre le destinataire du titre à même de discuter les bases de liquidation de sa dette. 
 
Il résulte de l’instruction que l’avis des sommes à payer du 26 novembre 2021 indique le montant dont le requérant est redevable, soit la somme de 25 000 euros, ainsi que le fait générateur de la créance, à savoir le recouvrement de l’astreinte prononcée par l’arrêté du 1er juillet 2021. Toutefois, cet avis de sommes à payer ne précise pas le mode de calcul de la créance et se borne à indiquer la durée prise en compte du 1er juillet au 30 septembre 2021. En outre, l’arrêté du 1er juillet 2021 soumettant M. A... au paiement d’une astreinte journalière n’a pas été joint au titre de recettes, et la commune n’établit pas avoir régulièrement notifié cet arrêté à M. A... avant l’émission du titre de recettes en litige. Dès lors, le requérant est fondé à soutenir que l’avis des sommes à payer du 26 novembre 2021 est insuffisamment motivé au regard des dispositions de l’article 24 du décret du 7 novembre 2012 précitées. 
 
En troisième lieu, d’une part, aux termes de l’article L. 481-1 du code de l'urbanisme : « Lorsque des travaux mentionnés aux articles L. 421-1 à L. 421-5 ont été entrepris ou exécutés en méconnaissance des obligations imposées par les titres Ier à VII du présent livre et les règlements pris pour leur application ainsi que des obligations mentionnées à l'article L. 610-1 ou en méconnaissance des prescriptions imposées par un permis de construire, de démolir ou d'aménager ou par la décision prise sur une déclaration préalable et qu'un procès-verbal a été dressé en application de l'article L. 480-1, indépendamment des poursuites pénales qui peuvent être exercées pour réprimer l'infraction constatée, l'autorité compétente mentionnée aux articles L. 422-1 à L. 422-3-1 peut, après avoir invité l'intéressé à présenter ses observations, le mettre en demeure, dans un délai qu'elle détermine, soit de procéder aux opérations nécessaires à la mise en conformité de la construction, de l'aménagement, de l'installation ou des travaux en cause aux dispositions dont la méconnaissance a été constatée, soit de déposer, selon le cas, une demande d'autorisation ou une déclaration préalable visant à leur régularisation / (…) / III. - L'autorité compétente peut assortir la mise en demeure d'une astreinte d'un montant maximal de 500 € par jour de retard. / L'astreinte peut également être prononcée, à tout moment, après l'expiration du délai imparti par la mise en demeure, le cas échéant prolongé, s'il n'y a pas été satisfait, après que l'intéressé a été invité à présenter ses observations. / Son montant est modulé en tenant compte de l'ampleur des mesures et travaux prescrits et des conséquences de la non-exécution. / Le montant total des sommes résultant de l'astreinte ne peut excéder 25 000 € ». 
 
L’article L. 481-1 du code de l’urbanisme, introduit par la loi du 27 décembre 2019 relative  à l’engagement dans la vie locale et à la proximité de l’action publique, permet à l’autorité compétente, indépendamment des poursuites pénales qui pourraient être engagées, de prononcer une mise en demeure, assortie le cas échéant d’une astreinte, dans différentes hypothèses où les dispositions du code de l’urbanisme, ou les prescriptions résultant d’une décision administrative ont été méconnues, en vue d’obtenir la régularisation de ces infractions, par la réalisation des opérations nécessaires à cette fin ou par le dépôt des demandes d’autorisation ou déclarations préalables permettant cette régularisation. Cette mise en demeure peut être assortie d’une astreinte, prononcée dès l’origine ou à tout moment après l’expiration du délai imparti par la mise en demeure, s’il n’y a pas été satisfait, en ce cas après que l’intéressé a de nouveau été invité à présenter ses observations. 
 
D’autre part, aux termes de l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales : « L’introduction devant une juridiction de l’instance ayant pour objet de contester le bien-fondé d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local suspend la force exécutoire du titre. / L’action dont dispose le débiteur d’une créance assise et liquidée par une collectivité territoriale ou un établissement public local pour contester directement devant la juridiction compétente le bien-fondé de ladite créance se prescrit dans le délai de deux mois à compter de la réception du titre exécutoire ou, à défaut, du premier acte procédant de ce titre ou de la notification d’un acte de poursuite (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que le destinataire d’un titre de perception est recevable à contester, à l’appui de son recours contre cet acte, et dans un délai de deux mois suivant la notification de ce dernier, le bien-fondé de la créance correspondante, alors même que la décision initiale constatant et liquidant cette créance est devenue définitive. En revanche, les vices propres de la décision initiale, tels que les vices de forme ou de procédure, sont sans incidence sur la légalité de l’état exécutoire. 
 
Il résulte de l’instruction que l’arrêté du 1er juillet 2021 prononce, à l’encontre de M. A..., une astreinte journalière fixée à 500 euros par jour à compter de la date de notification de cet arrêté et jusqu’à régularisation de sa situation. Alors que M. A... soutient que l’arrêté du 1er juillet 2021 ne lui a pas été notifié, la commune de Loireauxence ne justifie pas de la date de notification de cet arrêté. Dès lors la commune de Loireauxence n’était pas fondée à mettre à la charge de M. A..., par l’avis des sommes à payer contesté, trouvant son fondement dans une décision dont il n’est pas établi qu’elle aurait été notifiée, la somme de 25 000 euros en recouvrement de l’astreinte prononcée. 
 
Il résulte de ce qui précède que, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens de la requête, M. A... est fondé à demander l’annulation de l’avis des sommes à payer du 26 novembre 2021, ainsi que la décharge de l’obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une somme soit mise à la charge de M. A..., qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance. Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de la commune de Loireauxence la somme de 1 500 euros à verser au requérant à ce même titre. 
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
 
 
Article 1er : L’avis des sommes à payer émis le 26 novembre 2021 à l’encontre de M. A... est annulé. 
 
Article 2 : M. A... est déchargé de l’obligation de payer la somme de 25 000 euros mise à sa charge par l’avis des sommes à payer émis le 26 novembre 2021. 
 
Article 3 : La commune de Loireauxence versera à M. A... une somme de 1 500 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 4 : Le surplus des conclusions de la requête de M. A... est rejeté. 
 
Article 5 : Le présent jugement sera notifié à M. D... A... et à la commune de Loireauxence. 
 
 
Délibéré après l'audience du 30 septembre 2025 à laquelle siégeaient : 
 
Mme Douet, présidente, 
Mme Malingue, première conseillère, 
M. Brémond, premier conseiller. 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 novembre 2025. 
 
Le rapporteur, 
 
E. BRÉMOND 
 
La présidente, 
 
H. DOUET 
 
Le greffier, 
 
 
 
 
 
G. VIEL 
 
La République mande et ordonne au préfet de la Loire-Atlantique en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
 
 
Pour expédition conforme,  
Le greffier,