TA06 · 2ème Chambre — 30 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête enregistrée le 15 mars 2022, et des mémoires enregistrés le 2 mars 2023 et le 25 mai 2023, M. B A, représentée par Me Peltier, demande au tribunal : 
 1°) à titre principal, d'annuler la délibération  du 12 janvier 2022 par laquelle le conseil municipal de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme ; 
 2°) à titre subsidiaire, d'annuler partiellement la délibération du 12 janvier 2022 du conseil municipal de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis en ce qu'elle classe les parcelles cadastrées BE 41, BE 42 et BE 149 en espaces boisés classés, les parcelles cadastrées BE 47, BE 50, BE 54, BE 55, BE 56 et BE 57 à titre d'élément de paysage et oliveraies à protéger, les parcelles cadastrées BE 44, BE 45, BE 47, BE 48, BE 49, BE 50, BE 51, BE 52, BE 53, BE 54, BE 55, BE 56, BE 57, BE 58, BE 59 et BE 60 en zone agricole et créée les emplacements réservés E 23 et VC6 ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis une somme de 10 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les dépens de l'instance. 
 Il soutient que : 
 - la requête est recevable ; 
 - il dispose d'un intérêt à agir contre la décision contestée ;  
 * En ce qui concerne la légalité externe de la décision attaquée : 
 - la révision du plan local d'urbanisme de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis a pour conséquence une modification de l'économie générale du plan local d'urbanisme après la tenue de l'enquête publique et elle emporte des modifications non portées à connaissance du public dans le cadre de l'enquête publique ; 
 - la délibération du 12 janvier 2022 est illégale en l'absence d'une consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ; 
 * En ce qui concerne la légalité interne de la décision attaquée : 
    - elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation au regard du classement des parcelles BE 41, BE 42 et BE 149 en espaces boisés classés ; 
   - elle également entachée d'une erreur manifeste d'appréciation en ce qui concerne la création injustifiée des emplacements réservés E 23 ayant pour objet l'aménagement d'un bassin de rétention des eaux pluviales et VC 6 créant une piste cyclable ;  
   - elle est entachée d'une erreur de fait concernant le classement erroné des parcelles cadastrées BE 47, BE 50, BE 54, BE 55, BE 56 et BE 57 qui seront protégés en tant qu'éléments de paysage et oliveraies à protéger ;  
   - elle est entachée d'une erreur de fait concernant le classement erroné de la parcelle BE 41 en zone naturelle et espace boisé classé ;  
   - et elle est entachée d'une erreur de fait concernant le classement des parcelles cadastrées BE 44, BE 45, BE 47 à BE 60 en zone agricole.  
 Par des mémoires en défense, enregistré le 29 novembre 2022 et le 20 avril 2023, la commune de Valbonne Sophia-Antipolis, pris en la personne de son maire en exercice, représentée par Me Debruge-Escobar, conclut à titre principal à l'irrecevabilité de la requête et au rejet de la requête au fond, à titre subsidiaire à ce qu'il soit prononcé un sursis à statuer, et à ce qu'il soit mis à la charge du requérant la somme de 2 500 euros sur le fondement de l'article L.761-1 du code de justice administrative. 
 La commune fait valoir à titre principal que la requête est irrecevable et à titre subsidiaire qu'aucun des moyens soulevés n'est fondé.  
 Par une ordonnance du 3 juin 2024, la clôture d'instruction a été fixée au  
 26 juin 2024, à 12 heures. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de de la construction et de l'habitation ;  
 - le code rural et de la pêche maritime ;  
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 10 juin 2025 : 
 - le rapport de M. Bulit ; 
 - les conclusions de M. Holzer, rapporteur public ; 
 - et les observations de Me Bessis-Osty substituant Me Debruge-Escobar, pour la commune de Valbonne Sophia-Antipolis.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. M. B A est propriétaire d'un terrain situé sur le territoire de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis correspondant aux parcelles cadastrales BE 39, 41 à 61, BE 132, BE 133 et BE 149. Par une délibération du 12 janvier 2022, le conseil municipal de Valbonne Sophia-Antipolis a approuvé la révision générale de son plan local d'urbanisme (ci-après, " PLU "). L'intéressé demande l'annulation de cette délibération ou à tout le moins l'annulation partielle de celle-ci en ce qu'elle classe les parcelles cadastrées BE 41, BE 42 et BE 149 en espaces boisés classés, les parcelles cadastrées BE 47, BE 50, BE 54, BE 55, BE 56 et BE 57 à titre d'élément de paysage et oliveraies à protéger, les parcelles cadastrées BE 44, BE 45, BE 47, BE 48, BE 49, BE 50, BE 51, BE 52, BE 53, BE 54, BE 55, BE 56, BE 57, BE 58, BE 59 et BE 60 en zone agricole et en ce qu'elle créée les emplacements réservés E 23 et VC6. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les modifications du projet intervenues à l'issue de l'enquête publique : 
 2. Aux termes de l'article L. 153-21 du code de l'urbanisme : " A l'issue de l'enquête, le plan local d'urbanisme, éventuellement modifié pour tenir compte des avis qui ont été joints au dossier, des observations du public et du rapport du commissaire ou de la commission d'enquête, est approuvé par : / 1° L'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à la majorité des suffrages exprimés après que les avis qui ont été joints au dossier, les observations du public et le rapport du commissaire ou de la commission d'enquête aient été présentés lors d'une conférence intercommunale rassemblant les maires des communes membres de l'établissement public de coopération intercommunale ; () ". Il résulte de ces dispositions que le projet de plan local d'urbanisme ne peut subir de modifications, entre la date de sa soumission à l'enquête publique et celle de son approbation, qu'à la double condition que ces modifications ne remettent pas en cause l'économie générale du projet et procèdent de l'enquête. Doivent être regardées comme procédant de l'enquête les modifications destinées à tenir compte des réserves et recommandations de la commission d'enquête, des observations du public et des avis émis par les autorités, collectivités et instances consultées et joints au dossier de l'enquête. 
 3. D'une part, si M. A soutient que les modifications apportées au projet de plan local d'urbanisme après l'enquête publique ne procèderaient pas de l'enquête publique, il ressort toutefois des pièces du dossier que les modifications intervenues font suites aux observations d'une partie du public considérant notamment insuffisant la protection des espaces boisés de la commune. Par ailleurs, la commune a dû également prendre en compte les avis émis par les personnes publiques associées au projet notamment sur l'insuffisance de la protection de la trame verte et des corridors écologiques. En effet, les modifications en cause répondent aux conclusions du commissaire enquêteur, qui a notamment précisé " la réduction importante sur l'ensemble du territoire communal de la superficie des EBC, ainsi que les éléments de paysage et oliveraies à protéger, interrogent la majeure partie du public ayant pris part à cette consultation  () Il est demandé de revenir à une maximisation de la protection (retour au zonage EBC) des espaces naturels contigus, qui contribuent à former les trames vertes et les continuités écologiques, qu'ils soient compris dans les parcs départementaux (parc de la Brague, de la Valmasque) ou pas () ". Enfin, à supposer que le classement en espace boisé classés des parcelles cadastrales appartenant au requérant ou à d'autres propriétaires, n'avait pas été évoqué lors des débats intervenus ou des avis émis à l'occasion de l'enquête et qu'il n'avait pas été sollicité par les propriétaires de ces parcelles, il doit en tout état de cause être regardé comme procédant de l'enquête publique, dès lors qu'il était la conséquence logique, pour assurer la cohérence du zonage, de la décision prise par les auteurs du PLU de mieux protéger les espaces boisés de la commune en augmentant la superficie des espaces boisés classés. 
 4. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que les modifications intervenues après l'enquête publique ont eu pour principal but, afin de prendre en compte notamment les avis des services de l'Etat, ceux de la direction départementale des territoires et de la mer des Alpes-Maritimes, de l'architecte des Bâtiments de France et de la commission départementale de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, et les observations du public, de transformer de faire évoluer la protection des espace boisés de la commune. Or, en dépit de la surface importante du territoire communal concerné par cette modification, il s'agit d'une modification à la marge, dès lors que les espaces boisés en question étaient déjà protégés en étant situés en zone naturelle du PLU et sont également désormais qualifiés d'espaces boisés classés sur le fondement de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme. De plus, ce changement répond au parti d'aménagement de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis. En effet, le projet d'aménagement et de développement durables (ci-après " PADD "), qui a notamment pour orientation de confirmer l'identité paysagère et environnementale de la commune, vise à protéger les boisements et renforcer la trame végétale existante. Dès lors, il ne ressort pas des pièces du dossier que les modifications apportées au projet seraient dans leur ensemble de nature à remettre en cause l'économie générale du projet. Dans ces conditions, le moyen tiré de la méconnaissance de l'article L. 153-21 du code précité doit être écarté. 
 En ce qui concerne l'absence de consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites : 
 5. Aux termes de l'article L. 121-27 du code de l'urbanisme, applicable aux communes littorales : " Le plan local d'urbanisme classe en espaces boisés, au titre de l'article L. 113-1, les parcs et ensembles boisés existants les plus significatifs de la commune ou du groupement de communes, après avis de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites ". Le requérant ne peut utilement se prévaloir de la méconnaissance des articles L. 121-27 et         L. 113-1 du code de l'urbanisme puisque la commune de Valbonne Sophia-Antipolis n'est pas une commune soumise à la loi littorale, et que, dès lors, la révision du PLU n'était pas soumise à une consultation de la commission départementale de la nature, des paysages et des sites. 
 En ce qui concerne l'erreur manifeste d'appréciation et l'erreur de fait :  
 S'agissant du classement des parcelles cadastrales BE 41, 42 et 149 en espace boisé classé : 
 6. Aux termes de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme : " Les plans locaux d'urbanisme peuvent classer comme espaces boisés, les bois, forêts, parcs à conserver, à protéger ou à créer, qu'ils relèvent ou non du régime forestier, enclos ou non, attenant ou non à des habitations. Ce classement peut s'appliquer également à des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies ou des plantations d'alignements ". Les dispositions de l'article L. 113-1 du code de l'urbanisme ne subordonnent pas le classement d'un terrain comme espace boisé à la condition qu'il possède tous les caractères d'un bois, d'une forêt ou d'un parc à la date d'établissement du plan local d'urbanisme, lequel, en vertu des dispositions des articles L. 101-2 et L. 151-1 du même code, exprime des prévisions et détermine les zones d'affectation des sols selon l'usage principal qui devra en être fait à l'avenir et peut ainsi légalement prévoir dans l'intérêt de l'urbanisme la modification des modalités existantes de l'utilisation d'un terrain. 
 7. En l'espèce, il résulte de ce qu'il vient d'être dit que M. A ne peut utilement se prévaloir de la circonstance que les parcelles en litige et dont il est propriétaire ne seraient pas entièrement plantées d'arbres ou accueilleraient des constructions et aménagements, en l'occurrence, uniquement un terrain de tennis sur la parcelle BE 41 et une piscine sur la parcelle BE 42, pour soutenir qu'elles ne pouvaient être légalement comprises dans un périmètre classé comme espace boisé alors en outre que les dispositions de l'article L. 113-1 permettent d'y inclure des arbres isolés. Au demeurant, il ressort des pièces du dossier, notamment des photographies aériennes du site Géoportail, accessible tant au juge qu'aux parties, que, contrairement à ce que soutient le requérant, la parcelle susmentionnée est en majorité arborée. Par suite, le moyen tiré de l'erreur manifeste d'appréciation sur le classement des parcelles précitées en espace boisé classé doit dès lors être écarté. 
 S'agissant de la création injustifiée des emplacements réservés E23 et VC6 : 
 8. Aux termes de l'article L. 151-41 du code de l'urbanisme : " Le règlement peut délimiter des terrains sur lesquels sont institués : / () 2° Des emplacements réservés aux installations d'intérêt général à créer ou à modifier ; () ". L'appréciation à laquelle se livrent les auteurs d'un plan local d'urbanisme lorsqu'ils décident de créer des emplacements réservés ne peut être discutée devant le juge de l'excès de pouvoir que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'erreur manifeste d'appréciation ou si elle procède d'un détournement de pouvoir. En outre, l'intention d'une commune de réaliser un aménagement sur une parcelle suffit à justifier légalement son classement en tant qu'emplacement réservé sans qu'il soit besoin pour la commune de faire état d'un projet précisément défini. Enfin, il n'appartient pas au juge administratif d'apprécier l'opportunité du choix de la localisation d'un emplacement réservé par rapport à d'autres localisations possibles. 
 9. En l'espèce, et d'une part, il ressort des pièces du dossier que l'emplacement réservé n° E23 situé sur la parcelle du requérant a pour objet la création d'un bassin de rétention des eaux pluviales. En défense, la commune justifie la création de cet emplacement par sa volonté de limiter le ruissellement des eaux issues du milieu urbain. En outre, le projet de PLU prévoit également 6 autres aménagements afin de répondre à ce risque de ruissellement faisant l'objet d'un emplacement réservé. Ainsi, la création de l'emplacement réservé n° E23 répond à un objectif d'intérêt général et est en cohérence avec les objectifs de la commune afin de limiter le ruissellement des eaux de pluies. Si le requérant soutient que la création de cet emplacement réservé serait en contradiction avec la volonté des rédacteurs du PLU de protéger les éléments de paysage et oliveraies sur cette même parcelle, il ne démontre toutefois pas que sa réalisation porterait atteinte à ces éléments protégés et eu égard à la superficie limitée de cet emplacement réservé, et il n'est ainsi pas démontré l'existence d'une contradiction entre la création du bassin de rétention et le futur règlement du PLU de cette zone. 
 10. D'autre part, l'emplacement réservé VC6 a pour objet le réaménagement d'une voie existante en piste cyclable. Il s'agit d'ailleurs d'un mode de déplacement doux répondant à l'une des orientations du parti d'aménagement de la commune. Ainsi, il n'est pas démontré de contradiction entre cet emplacement réservé et la protection des espaces végétalisés voulue par les auteurs du PLU sur les parcelles concernées puisque la réalisation de la piste cyclable n'aura aucun impact sur ces éléments paysagers. Dans ces conditions, il n'est pas démontré que le choix des emplacements réservés E23 et VC6 serait entaché d'une erreur manifeste d'appréciation.  
 S'agissant des éléments de paysage à protéger sur les parcelles cadastrées BE47 et BE 50, BE 54, B3 55, B3 56 et 57 : 
 11. Aux l'article L.151-19 du code de l'urbanisme: " Le règlement peut identifier et localiser les éléments de paysage et identifier, localiser et délimiter les quartiers, îlots, immeubles bâtis ou non bâtis, espaces publics, monuments, sites et secteurs à protéger, à conserver, à mettre en valeur ou à requalifier pour des motifs d'ordre culturel, historique ou architectural et définir, le cas échéant, les prescriptions de nature à assurer leur préservation, leur conservation ou leur restauration.(). ". Aux termes de l'article R. 151-41 de ce même code : " Afin d'assurer l'insertion de la construction dans ses abords, la qualité et la diversité architecturale, urbaine et paysagère des constructions ainsi que la conservation et la mise en valeur du patrimoine, le règlement peut : / ()  3° Identifier et localiser le patrimoine bâti et paysager à protéger, à conserver, à restaurer, à mettre en valeur ou à requalifier, mentionné à l'article L. 151-19 pour lesquels les travaux non soumis à un permis de construire sont précédés d'une déclaration préalable et dont la démolition est subordonnée à la délivrance d'un permis de démolir et définir, s'il y a lieu, les prescriptions de nature à atteindre ces objectifs. ". Pour l'application de ces dispositions, il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 12. Il ressort des pièces du dossier que les auteurs du PLU litigieux ont souhaité protéger les éléments du paysage au titre des dispositions précitées du domaine de la Sylviane se caractérisant par un champ d'oliviers et des murs de restanques afin notamment de répondre au parti d'aménagement et l'orientation n°1 du PADD qui est de confirmer l'identité paysagère et environnementale.  Il ressort en effet des vues aériennes du domaine de la Sylviane et du site géoportail, accesible tant au juge qu'aux parties, que les parcelles cadastrales BE 47 et BE 50, BE 54, BE 55, BE 56 et BE 57 sont recouvertes par un plus petit nombre d'oliviers, ces parcelles faisant toutefois partie du même ensemble agricole c'est-à-dire un champ d'oliviers et accueillant également des restanques, caractérisant les éléments du paysage que les auteurs du PLU ont souhaité protéger. Dans ces conditions, la détermination des éléments de paysage à protéger sur les parcelles cadastrées BE 47 et BE 50, BE 54, BE 55, BE 56 et BE 57 n'est pas entachée d'erreur de fait.  
 S'agissant du classement de la parcelle cadastrale BE 41 en zone naturelle : 
 13. Aux termes de l'article R. 151-24 du code de l'urbanisme : " Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison :  / 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; ()  / 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / 4° Soit de la nécessité de préserver ou restaurer les ressources naturelles ; / 5° Soit de la nécessité de prévenir les risques notamment d'expansion des crues ". Il appartient aux auteurs d'un PLU de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif qu'au cas où elle serait entachée d'une erreur manifeste ou fondée sur des faits matériellement inexacts. 
 14. Il ressort des pièces du dossier que le classement de la parcelle BE 41 en zone naturelle est justifié par le fait qu'une partie de cette parcelle est marquée par la présence d'arbres appartenant à un même ensemble forestier recouvrant plusieurs parcelles cadastrales et appartenant à la même zone naturelle. Dès lors, en dépit de l'existence d'équipements sportifs sur cette même parcelle, son classement n'apparait pas entaché d'erreur de fait.  
 S'agissant du classement des parcelles cadastrées BE 4, BE 45, BE 47 à BE 60 en zone agricole : 
 15. Aux termes de l'article R. 151-22 de ce code : " Les zones agricoles sont dites "zones A". Peuvent être classés en zone agricole les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. ". Il résulte de ces dispositions qu'une zone agricole, dite " zone A ", du plan local d'urbanisme a vocation à couvrir, en cohérence avec les orientations générales et les objectifs du projet d'aménagement et de développement durables, un secteur, équipé ou non, à protéger en raison du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles. Si, pour apprécier la légalité du classement d'une parcelle en zone A, le juge n'a pas à vérifier que la parcelle en cause présente, par elle-même, le caractère d'une terre agricole et peut se fonder sur la vocation du secteur auquel cette parcelle peut être rattachée, en tenant compte du parti urbanistique retenu ainsi que, le cas échéant, de la nature et de l'ampleur des aménagements ou constructions qu'elle supporte, ce classement doit cependant être justifié par la préservation du potentiel agronomique, biologique ou économique des terres agricoles de la collectivité concernée, à plus forte raison lorsque les parcelles en cause comportent des habitations voire présentent un caractère urbanisé. 
 16. En l'espèce, et d'une part, comme mentionné précédemment, il ressort des pièces du dossier que les parcelles cadastrales BE 44, BE 45, BE 47 à BE 60 appartiennent à un même ensemble agricole caractérisé par une oliveraie, démontrant le choix des auteurs du PLU litigieux de préserver le potentiel agronomique du terrain. La circonstance que ce domaine serait enclavé au regard des parties urbanisées entourant le domaine de la Sylviane est sans incidence sur le classement en zone agricole des parcelles en litige, ce classement n'ayant d'ailleurs pas à être précédé d'une étude dite " d'acceptabilité " des habitants situés aux abords de l'oliveraie. Dans ces conditions, le classement en zone agricole des parcelles cadastrées BE 44, BE 45, BE 47 à BE 60 n'est pas davantage entaché d'une erreur de fait.   
 17. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par M. A doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les fins de non-recevoir soulevées en défense. 
 Sur les dépens :  
 18. La présente instance n'ayant donné lieu à aucuns dépens, les conclusions formées en ce sens par le requérant ne peuvent qu'être rejetées.   
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de Valbonne Sophia-Antipolis, qui n'est pas la partie perdante à l'instance, la somme que le requérant demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de M. A une somme de 2 000 euros, à verser à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis au titre de ces mêmes frais.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de M. A est rejetée.  
 Article 2 : M. A versera à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis une somme de 2 000 (deux milles) euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
   
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à M. B A et à la commune de Valbonne Sophia-Antipolis. 
 Délibéré après l'audience du 10 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président, 
 M. Bulit, conseiller, 
 Mme Cueilleron, conseillère, 
 Assistés de Mme Martin, greffière.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe, le 30 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 signé 
 J. Bulit 
 Le président, 
 signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa           La greffière, 
 signé  
 C. Martin 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, la greffière 
 N°2201330