TA06 · 6ème chambre — 4 août 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et trois mémoires complémentaires, enregistrés les 12 avril 2022, 3 octobre 2022, 23 avril 2024 et 29 avril 2024, ainsi que deux mémoires récapitulatifs produits en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistrés les 17 octobre 2024 et 6 novembre 2024, Mme B A, représentée par Me Berthelot, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) d'annuler la décision du 31 mars 2022 par laquelle le maire de la commune de Saint-Martin-Vésubie a rejeté sa demande de protection fonctionnelle ; 
 2°) d'enjoindre à la commune de Saint-Martin-Vésubie de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle ; 
 3°) d'enjoindre à la commune de Saint-Martin-Vésubie de déterminer les modalités de la protection fonctionnelle qui lui est due, dans un délai de 15 jours et sous astreinte de 100 euros par jour de retard, en se prononçant sur l'ouverture d'une enquête interne, la prise en charge des frais d'avocat et la réparation intégrale du préjudice qu'elle a subi ; 
 4°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Martin-Vésubie une somme de 3 000 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - la décision en litige a été prise par une autorité incompétente pour défaut d'impartialité ; 
 - elle est entachée d'une erreur d'appréciation ; 
 - elle est victime de harcèlement moral au sein de son service commis par les élus et membres du personnel de la commune et aurait dû bénéficier de la protection fonctionnelle.  
 Par trois mémoires en défense, enregistrés les 13 juillet 2022, 16 janvier 2023 et 26 avril 2024, ainsi qu'un mémoire récapitulatif produit en application de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative, enregistré le 5 novembre 2024, la commune de Saint-Martin-Vésubie, représentée par Me Pozzo di Borgo et Me Sanseverino, conclut au rejet de la requête et demande que la somme de 3 000 euros soit mise à la charge de Mme A en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 La commune fait valoir que les moyens soulevés par la requérante ne sont pas fondés. 
 Par ordonnance du 15 octobre 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 2 décembre 2024.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique du 27 juin 2025 : 
 - le rapport de Mme Gazeau, 
 - les conclusions de Mme Guilbert, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Berthelot, représentant Mme A, et de Me Sanseverino, représentant la commune de Saint-Martin-Vésubie. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Mme A, adjointe administrative territoriale principale de 1ère classe de la commune de Saint-Martin-Vésubie, a fait l'objet, le 1er septembre 2020, d'une nouvelle affectation et d'un changement de bureau à la suite d'une réorganisation du service administratif décidée par la nouvelle municipalité élue en 2020. Le 11 octobre 2020, Mme A a transmis à son employeur un arrêt pour accident du travail. Lors de sa séance du 19 avril 2021, la commission départementale de réforme a rejeté cette demande au motif que le syndrome dépressif présenté par l'intéressée ne relevait pas d'un accident du travail. Saisie de nouveau par la commune au regard des expertises et contre-expertises médicales réalisées, la commission départementale de réforme, dans sa séance du 8 décembre 2021, a reconnu l'origine professionnelle de la maladie de Mme A avec une date de consolidation au 31 octobre 2021, un taux d'IPP de 30% et une inaptitude définitive à prononcer. Suivant cet avis, la commune de Saint-Martin-Vésubie a, par arrêté du 17 janvier 2022, placé Mme A en congé pour invalidité temporaire imputable au service à compter du 11 octobre 2020 et jusqu'à sa mise à la retraite pour invalidité, laquelle a été prononcée le 5 janvier 2023 par arrêté du 6 janvier 2023. Par ailleurs, s'estimant victime de faits de harcèlement moral, Mme A a sollicité, par courrier reçu en mairie le 7 février 2022, le bénéfice de la protection fonctionnelle, qui a fait l'objet d'une décision de rejet en date du 31 mars 2022, dont Mme A demande l'annulation par le présent recours. 
 Sur l'étendue du litige : 
 2. Aux termes de l'article R. 611-8-1 du code de justice administrative : " Le président de la formation de jugement ou le président de la chambre chargée de l'instruction peut demander à l'une des parties de reprendre, dans un mémoire récapitulatif, les conclusions et moyens précédemment présentés dans le cadre de l'instance en cours, en l'informant que, si elle donne suite à cette invitation, les conclusions et moyens non repris seront réputés abandonnés. En cause d'appel, il peut être demandé à la partie de reprendre également les conclusions et moyens présentés en première instance qu'elle entend maintenir () ". 
 3. Invités à produire le mémoire récapitulatif dans les conditions fixées par l'article R. 611-8-1 précité, Mme A et la commune de Saint-Martin-Vésubie ont déféré à cette demande. Les conclusions et moyens non repris dans leur dernier mémoire récapitulatif sont, en vertu de ces dispositions, réputés abandonnés. 
 Sur les conclusions aux fins d'annulation de la décision rejetant la demande de protection fonctionnelle : 
 En ce qui concerne la situation de harcèlement moral et l'erreur d'appréciation entachant la décision refusant l'octroi de la protection fonctionnelle : 
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique applicable au litige qui codifie les dispositions du premier alinéa de l'article 6 quinquies de la loi du 13 juillet 1983 portant droits et obligations des fonctionnaires : " Aucun agent public ne doit subir les agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa dignité, d'altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son avenir professionnel ".  
 5. Il appartient à l'agent public qui soutient avoir été victime de faits constitutifs de harcèlement moral, lorsqu'il entend contester le refus opposé par l'administration dont il relève à une demande de protection fonctionnelle fondée sur de tels faits de harcèlement, de soumettre au juge des éléments de fait susceptibles d'en faire présumer l'existence. Il incombe à l'administration de produire, en sens contraire, une argumentation de nature à démontrer que les agissements en cause sont justifiés par des considérations étrangères à tout harcèlement. La conviction du juge, à qui il revient d'apprécier si les agissements de harcèlement sont ou non établis, se détermine au vu de ces échanges contradictoires, qu'il peut compléter, en cas de doute, en ordonnant toute mesure d'instruction utile. Pour apprécier si des agissements dont il est allégué qu'ils sont constitutifs d'un harcèlement moral revêtent un tel caractère, le juge administratif doit tenir compte des comportements respectifs de l'administration auquel il est reproché d'avoir exercé de tels agissements et de l'agent qui estime avoir été victime d'un harcèlement moral. Pour être qualifiés de harcèlement moral, ces agissements doivent être répétés et excéder les limites de l'exercice normal du pouvoir hiérarchique.  
 6. D'autre part, aux termes de l'article L. 134-1 du code général de la fonction publique : " L'agent public ou, le cas échéant, l'ancien agent public bénéficie, à raison de ses fonctions et indépendamment des règles fixées par le code pénal et par les lois spéciales, d'une protection organisée par la collectivité publique qui l'emploie à la date des faits en cause ou des faits ayant été imputés de façon diffamatoire, dans les conditions prévues au présent chapitre. ". Et aux termes de l'article L. 134-5 du même code qui codifie les dispositions du IV de l'article 11 de la loi du 13 juillet 1983 précitée : " La collectivité publique est tenue de protéger l'agent public contre les atteintes volontaires à l'intégrité de sa personne, les violences, les agissements constitutifs de harcèlement, les menaces, les injures, les diffamations ou les outrages dont il pourrait être victime sans qu'une faute personnelle puisse lui être imputée. / Elle est tenue de réparer, le cas échéant, le préjudice qui en est résulté. ".  
 7. Ces dispositions établissent à la charge de l'administration une obligation de protection de ses agents dans l'exercice de leurs fonctions, à laquelle il ne peut être dérogé que pour des motifs d'intérêt général. Cette obligation de protection a pour objet, non seulement de faire cesser les attaques auxquelles l'agent est exposé, mais aussi d'assurer à celui-ci une réparation adéquate des torts qu'il a subis. Il appartient dans chaque cas à l'autorité administrative compétente de prendre les mesures lui permettant de remplir son obligation vis-à-vis de son agent, sous le contrôle du juge et compte tenu de l'ensemble des circonstances de l'espèce.  
 8. Il ressort des pièces du dossier que Mme A, qui a subi plusieurs examens et expertises médicales au cours de l'année 2021, a été diagnostiquée de manière concordante par les praticiens qui l'ont examinée, comme souffrant d'un syndrome dépressif majeur, lequel a été reconnu imputable au service avec un taux d'IPP de 30%. Ces examens et expertises ont conclu à un lien direct et essentiel entre la pathologie présentée par la requérante et ses conditions de travail. 
 9. Premièrement, il ressort des pièces du dossier qu'à la suite des élections municipales au titre desquelles le mari de Mme A se présentait en opposition au maire qui a été élu, les conditions de travail de l'intéressée ont été modifiées avec un changement de fonctions au sein de la mairie et un déplacement physique de son bureau. Si Mme A soutient que ce changement d'affectation et le déplacement de son bureau dans un autre étage du bâtiment de la mairie traduisent une volonté de l'isoler et de réduire son champ d'attribution en représailles à la participation de son mari aux élections municipales de juin 2020 dans le camp de l'opposition, et manifestent, ainsi, des agissements de harcèlement moral à son égard, il ressort toutefois des pièces versées aux débats qu'à la suite des élections de juin 2020, l'ensemble du service administratif de la mairie de Saint-Martin-Vésubie a été réorganisé aux fins de rationnaliser le fonctionnement du service, entrainant des redéploiements de missions entre les agents et des réaffectations fonctionnelles. Si, dans ce cadre, la nouvelle affectation de la requérante l'a conduite à ne plus exercer certaines missions qu'elle occupait avant, elle a néanmoins récupéré l'attribution d'autres missions. Il ne ressort en outre pas des pièces du dossier que le redéploiement d'une partie de ses missions vers d'autres agents, par ailleurs compensé, ainsi qu'il a été dit, par l'ajout de nouvelles missions sur son poste, aurait entrainé une perte de responsabilité comme elle le soutient. De plus, il ne ressort pas davantage des pièces du dossier, contrairement à ce qu'elle indique dans ses écritures, que le 2ème étage de la mairie où se situe son nouveau bureau suite à sa nouvelle affectation serait isolé du reste des agents de la mairie ni qu'elle aurait été contrainte de nettoyer, ranger et déménager seule son nouveau bureau. Ainsi, au vu des éléments produits par la requérante et la commune en défense, il ne ressort pas des pièces du dossier que le changement d'affectation fonctionnel et physique de Mme A au 1er septembre 2020, qui constitue une simple mesure d'organisation du service n'excédant pas les limites du pouvoir hiérarchique, aurait été motivé par une volonté d'isoler ou de nuire à Mme A dans l'exercice de ses fonctions. A cet égard, la seule circonstance que l'intéressée souffre d'un syndrome dépressif majeur sans état antérieur et en lien avec des faits professionnels et nécessitant un suivi psychologique, ne suffit pas à établir que la dégradation de son état de santé aurait pour cause des faits de harcèlement moral. Par suite, le changement d'affectation fonctionnel et de locaux de la requérante ne saurait caractériser à lui-seul un fait de harcèlement moral, alors notamment qu'il n'en est résulté aucune diminution de rémunération pour l'intéressée. 
 10. Deuxièmement, si la requérante soutient que le 1er adjoint au maire lui aurait indiqué que cette nouvelle affectation lui laisserait du temps libre qu'elle occupera comme elle veut notamment en prenant un livre, de tels propos, qui n'avaient certes pas à être tenus par un responsable, ne suffisent cependant pas à eux seuls à faire présumer l'existence de faits constitutifs de harcèlement moral à son égard.   
 11. Troisièmement, si la requérante soutient que dès le soir des élections municipales, elle aurait été prise à partie et invectivée par la majorité élue, mise à l'écart par l'ensemble de ses collègues et contrôlée par sa hiérarchie dans ses moindres faits et gestes, de telles allégations, insuffisamment corroborées, sont contredites par les pièces produites par la commune en défense, notamment par les nombreux témoignages concordants des agents du service administratif de la mairie.  
 12. Quatrièmement, si Mme A soutient qu'elle n'avait plus accès à certains dossiers, bureaux, ordinateurs et programmes à compter de sa nouvelle affectation, il ressort des pièces du dossier que ces accès, qui portaient sur les dossiers urbanisme et élection, lui ont été coupés en raison du redéploiement de ces missions sur d'autres agents de la mairie. Dès lors qu'elle n'exerçait plus, dans le cadre de son nouveau poste, de fonctions en lien avec l'urbanisme et les élections, aucun fait de harcèlement moral à son encontre ne peut être retenu à ce titre. 
 13. Cinquièmement, la requérante soutient qu'elle était contrainte de descendre au 1er étage, face à l'hostilité de ses collègues, pour aller aux toilettes et pour récupérer des photocopies couleurs. Toutefois, d'une part, il ne ressort pas des pièces du dossier, au vu notamment des pièces produites en défense, que les toilettes du 2ème étage auraient été hors service. D'autre part, il ressort des pièces du dossier que l'archivage numérique des dossiers qui lui était confié au titre de ses nouvelles missions nécessitait seulement l'utilisation d'un scanneur et non d'un copieur. Par ailleurs, la commune fait valoir, sans être contredite, que dès le 9 septembre 2020, un scanner couleur a été livré est installé dans le bureau de l'intéressée. Ainsi, les faits dont se prévaut la requérante ne révèlent aucun indice de harcèlement.  
 14. Sixièmement, contrairement à ce que soutient Mme A, il ne ressort pas des pièces du dossier qu'elle aurait été accusée à tort d'avoir caché un dossier urbanisme dans le bureau du photocopieur avec la menace d'une sanction disciplinaire par sa supérieure hiérarchique. Il ne ressort pas non plus des pièces versées aux débats que les appels téléphoniques vers sa ligne directe auraient été filtrés ni qu'à son retour de congés, le 5 octobre 2020, aucune mission ne lui aurait été confiée, les agents de la commune étant au demeurant à cette date, dont la requérante elle-même, mobilisés avec les services de gendarmerie sur les dégâts de la tempête Alex, ni, enfin qu'elle aurait été privée du droit de manger avec ses collègues et de prendre une bouteille d'eau lors de ces opérations sur le terrain suite au passage de la tempête.  
 15. Enfin, il ressort des pièces du dossier que la plainte pénale déposée par Mme A à l'encontre des élus et des agents de la commune de Saint-Martin-Vésubie a été classée sans suite pour défaut d'élément caractérisant l'infraction. 
 16. Il résulte de ce qui précède que les faits et éléments avancés par Mme A, s'ils traduisent une souffrance au travail de l'intéressée et un état de santé fragilisé, ne permettent en revanche pas, pris individuellement ou dans leur ensemble, au vu des éléments apportés en défense, de faire présumer qu'elle aurait été victime d'agissements constitutifs de harcèlement moral au sens de l'article L. 133-2 du code général de la fonction publique. Par suite, le maire de la commune de Saint-Martin-Vésubie, qui ne s'est pas fondé sur des éléments erronés et a fait une exacte application l'article L. 134-5 du code général de la fonction publique, a pu, sans commettre d'erreur d'appréciation, refuser de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle. 
 En ce qui concerne le vice d'incompétence tenant à la partialité du décisionnaire de la décision de refus d'octroi de la protection fonctionnelle : 
 17. Le principe d'impartialité, rappelé par l'article 25 de la loi du 13 juillet 1983, désormais codifié à l'article L. 121-1 du code général de la fonction publique, s'impose à toute autorité administrative dans toute l'étendue de son action, y compris dans l'exercice du pouvoir hiérarchique. 
 18. Lorsqu'un agent public est mis en cause par un tiers à raison de ses fonctions, il incombe à la collectivité publique dont il dépend de le couvrir des condamnations civiles prononcées contre lui, dans la mesure où une faute personnelle détachable du service ne lui est pas imputable, de lui accorder sa protection dans le cas où il fait l'objet de poursuites pénales, sauf s'il a commis une faute personnelle, et, à moins qu'un motif d'intérêt général ne s'y oppose, de le protéger contre les menaces, violences, voies de fait, injures, diffamations ou outrages dont il est l'objet. 
 19. Si la protection résultant du principe rappelé au point précédent n'est pas applicable aux différends susceptibles de survenir, dans le cadre du service, entre un agent public et l'un de ses supérieurs hiérarchiques, il en va différemment lorsque les actes du supérieur hiérarchique sont, par leur nature ou leur gravité, insusceptibles de se rattacher à l'exercice normal du pouvoir hiérarchique. 
 20. Il résulte du principe d'impartialité que le supérieur hiérarchique mis en cause à raison de tels actes ne peut régulièrement, quand bien même il serait en principe l'autorité compétente pour prendre une telle décision, statuer sur la demande de protection fonctionnelle présentée pour ce motif par son subordonné. 
 21. Compte tenu de ce qui a été dit précédemment, la situation de harcèlement moral dont se prévaut Mme A n'est pas établie et, dans le cadre du conflit qui l'opposait au maire de la commune de Saint-Martin-Vésubie, ce dernier a fait un usage normal de son pouvoir hiérarchique. Par conséquent, le maire a pu légalement, d'une part, se prononcer sur la demande de protection fonctionnelle dont il avait été saisi sans manquer à l'impartialité et, d'autre part, rejeter cette demande, dès lors qu'elle concernait un différend l'opposant, dans le cadre du service, à un agent public placé sous son autorité. 
 22. Il résulte de ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation de la décision du 31 mars 2022 présentées par Mme A, par laquelle le maire de la commune de Saint-Martin-Vésubie a rejeté sa demande de protection fonctionnelle doivent être rejetées. Par voie de conséquence, les conclusions à fin d'injonction présentées par la requérante, tendant à ce qu'il soit enjoint à la commune de Saint-Martin-Vésubie, d'une part, de lui accorder le bénéfice de la protection fonctionnelle, d'autre part, de déterminer les modalités de la protection fonctionnelle qui lui est due, en se prononçant sur l'ouverture d'une enquête interne, la prise en charge des frais d'avocat et la réparation intégrale du préjudice qu'elle a subi, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur la recevabilité de ces dernières conclusions, doivent également être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 23. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mis à la charge de la commune de Saint-Martin-Vésubie, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, le versement à Mme A d'une quelconque somme au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 24. Il y a lieu, en revanche, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de Mme A qui est, dans la présente instance, la partie perdante, la somme de 1 000 euros à verser à la commune de Saint-Martin-Vésubie au titre des frais exposés par elle et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme A est rejetée. 
 Article 2 : Mme A versera la somme de 1 000 euros à la commune de Saint-Martin-Vésubie sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme B A et à la commune de Saint-Martin-Vésubie. 
 
 Délibéré après l'audience du 27 juin 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Silvestre-Toussaint-Fortesa, président, 
 Mme Ruiz, première conseillère, 
 Mme Gazeau, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 août 2025. 
 La rapporteure, 
 signé 
 D. Gazeau 
 Le président, 
   signé 
 F. Silvestre-Toussaint-Fortesa Le greffier, 
 signé 
 J-Y. De Thillot 
 La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne et à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Le greffier en chef, 
 Ou, par délégation, le greffier 
 No 220183