TA13 · 10eme Chambre — 24 mars 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires enregistrés les 18 mars 2022, 12 mars, 31 juillet et 12 août 2024, M. B... A..., représenté par Me Colas demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) de constater la nullité de la décision de préemption n° 17/049/D du 28 février 2017, par laquelle la métropole d’Aix-Marseille-Provence a décidé de préempter la parcelle cadastrée section BK n° 46 située route départementale 20 sur le territoire de la commune de Gignac-la-Nerthe et la parcelle cadastrée section BB n° 114 située route départementale 20, 10 avenue Jean Jaurès sur le territoire de la commune de Marignane ;  
 
2°) d’enjoindre à la métropole de lui rétrocéder les biens préemptés au prix d’acquisition dans le cadre de la procédure de préemption ; 
 
3°) de condamner la métropole à lui verser une somme de 25 000 euros au titre de dommages et intérêts en réparation de la perte de bénéfice consécutive au retard dans la possibilité d’acquérir le bien illégalement préempté ; 
 
4°) de condamner la métropole à lui verser une somme de 400 euros en remboursement des frais de constitution de dossier notarié, qui ont été versés avant la signature du compromis ; 
  
5°) de mettre à la charge de la métropole d’Aix-Marseille-Provence une somme de 3 000 euros en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
 
Il soutient que : 
- sa requête est recevable ; 
- il dispose d’un intérêt pour agir en sa qualité d’acquéreur évincé ; 
- la décision de préemption était tardive, en méconnaissance des articles L. 213-2 et  L. 214-1 du code de l’urbanisme ; 
- cette décision n’était pas motivée, et sans projet réel ; 
- l’objectif de la décision de préemption attaquée n’est pas conforme aux objets définis par les dispositions de l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme et ne peut être qualifié d’action ou d’opération d’aménagement au sens de ces dispositions ; 
- cette décision est entachée d’une erreur manifeste d’appréciation, en l’absence d’adéquation entre le projet d’antenne métropolitaine et la situation géographique du lieu ; 
- la rétrocession des biens préemptés illégalement doit être ordonnée par le tribunal en application des dispositions de l’article L. 213-11-1 du code de l’urbanisme ; 
- il a subi un préjudice en étant empêché d’acquérir le terrain en vue de le louer à sa société, la société ORTP, qui avait besoin de nouveaux locaux et terrains pour développer son activité. Ce préjudice soit être évalué à la somme de 25 000 euros de la perte de bénéfice consécutive au retard dans la possibilité d’acquérir le bien illégalement préempté et de 400 euros en réparation des frais de constitution de dossier notarié. 
 
Par un mémoire en défense enregistré le 26 mars 2024, la métropole Aix-Marseille-Provence, représentée par Me Mialot conclut au rejet de la requête et à la mise à la charge du requérant une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle fait valoir que la requête est irrecevable et que les moyens soulevés ne sont pas fondés.  
 
Vu : 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code général des collectivités territoriales ; 
- le code de justice administrative. 
  
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
  
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 
- le rapport de Mme Houvet, 
- les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Colas pour le requérant et de Me Sophie pour la métropole Aix-Marseille-Provence. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
  1.  Par une décision du 28 février 2017, le président de la métropole d’Aix-Marseille-Provence a décidé de préempter la parcelle cadastrée section BK n° 46 située route départementale 20 sur le territoire de la commune de Gignac-la-Nerthe et la parcelle cadastrée section BB n° 114 située 10 avenue Jean Jaurès sur le territoire de la commune de Marignane. Par sa requête, M. A... doit être regardé comme demandant, à titre principal, au tribunal d’annuler la décision de préemption et d’ordonner à la métropole de lui rétrocéder le bien à titre principal, et à titre subsidiaire, de reconnaitre que la décision de préemption était illégale et de la condamner à réparer les préjudices subis en conséquence de cette illégalité à hauteur de 25 400 euros.  
 
Sur la fin de non-recevoir opposée par la métropole Aix-Marseille-Provence : 
 
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions en annulation de la décision de préemption : 
 
2. D’une part, aux termes du premier alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. ». Aux termes de l’article R. 421-5 du code de justice administrative : « Les délais de recours contre une décision administrative ne sont opposables qu'à la condition d'avoir été mentionnés, ainsi que les voies de recours, dans la notification de la décision ». 
 
3. D’autre part, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa version applicable : « Toute aliénation visée à l'article L. 213-1 est subordonnée, à peine de nullité, à une déclaration préalable faite par le propriétaire à la mairie de la commune où se trouve situé le bien. Cette déclaration comporte obligatoirement l'indication du prix et des conditions de l'aliénation projetée ou, en cas d'adjudication, l'estimation du bien ou sa mise à prix, ainsi que les informations dues au titre de l'article L. 514-20 du code de l'environnement. Le titulaire du droit de préemption peut, dans le délai de deux mois prévu au troisième alinéa du présent article, adresser au propriétaire une demande unique de communication des documents permettant d'apprécier la consistance et l'état de l'immeuble, ainsi que, le cas échéant, la situation sociale, financière et patrimoniale de la société civile immobilière. La liste des documents susceptibles d'être demandés est fixée limitativement par décret en Conseil d'Etat. La déclaration d'intention d'aliéner peut être dématérialisée. Le cas échéant, cette déclaration comporte également les informations dues au titre des articles L. 304-1 et L. 741-1 du code de la construction et de l'habitation. (…)  Lorsqu'il envisage d'acquérir le bien, le titulaire du droit de préemption transmet sans délai copie de la déclaration d'intention d'aliéner au responsable départemental des services fiscaux. La décision du titulaire fait l'objet d'une publication. Elle est notifiée au vendeur, au notaire et, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d'intention d'aliéner qui avait l'intention d'acquérir le bien. Le notaire la transmet aux titulaires de droits d'emphytéose, d'habitation ou d'usage, aux personnes bénéficiaires de servitudes, aux fermiers et aux locataires mentionnés dans la déclaration d'intention d'aliéner. (…) ». Il résulte des termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme, dans sa rédaction applicable à la date de la décision de préemption en litige et notamment issue de la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, que la décision du titulaire du droit de préemption d’acquérir un bien doit faire l’objet d’une publication et être notifiée à la fois au vendeur du bien objet de la préemption et à son notaire ainsi que, le cas échéant, à la personne mentionnée dans la déclaration d’intention d’aliéner qui avait l’intention d’acquérir le bien. La signature de la déclaration d’intention d’aliéner par le notaire établit, en principe, en l’absence d’expression d’une volonté contraire du vendeur, le mandat confié par le vendeur au notaire pour l’ensemble de la procédure se rapportant à l’exercice du droit de préemption mentionné à l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme et, à ce titre, en particulier, pour la notification éventuelle de la décision du titulaire du droit de préemption.   
 
4. L’acquéreur évincé étant au nombre des personnes, destinataires de la décision de préemption, auxquelles cette décision doit être notifiée, il résulte de ces dispositions que ce délai ne lui est pas opposable si elle ne lui a pas été notifiée avec l’indication des voies et délais de recours, sauf si l'acquéreur évincé a pour mandataire le notaire du vendeur auquel est notifiée la décision de préemption. 
 
5. En l’espèce, les trois déclarations d’intention d’aliéner, signées par Me Capra, désignaient M. A... comme acquéreur. Il ressort du compromis de vente signé par l’ensemble des parties le 30 novembre 2016, que le vendeur et M. A... avaient choisi pour mandataire le même notaire, Me Capra : « vendeur et acquéreur donnent tout pouvoirs à tout collaborateurs de l’office notarial du notaire (…) à l’effet d’effectuer (…) toutes les notifications exigées par la loi, notamment au titulaire du droit de préemption (…) ». Il est constant que ce mandataire s’est vu signifier, le 28 février 2017, la décision de préemption. Le requérant a demandé, par sa requête enregistrée le 18 mars 2022 l’annulation de la décision de préemption en date du 28 février 2017, soit 4 ans et 11 mois après la décision de préemption et l’annulation de la vente des parcelles à son profit. Dans ces conditions, les conclusions en annulation sont tardives et la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie dans cette mesure.  
 
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions aux fins d’injonction à rétrocession : 
 
6. Les conclusions aux fins de rétrocession étant un accessoire de la demande d’annulation, elles sont également irrecevables et la fin de non-recevoir opposée en défense doit être accueillie dans cette mesure.  
 
En ce qui concerne la recevabilité des conclusions aux fins d’indemnisation du préjudice subi : 
7. Aux termes de l’article R. 421-1 du code de justice administrative : « La juridiction ne peut être saisie que par voie de recours formé contre une décision, et ce, dans les deux mois à partir de la notification ou de la publication de la décision attaquée. /Lorsque la requête tend au paiement d'une somme d'argent, elle n'est recevable qu'après l'intervention de la décision prise par l'administration sur une demande préalablement formée devant elle. (…) ».  
8. Il résulte de ces dispositions qu’en l’absence d’une décision de l’administration rejetant une demande formée devant elle par le requérant ou pour son compte, une requête tendant au versement d’une somme d’argent est irrecevable et peut être rejetée pour ce motif même si, dans son mémoire en défense, l’administration n’a pas soutenu que cette requête était irrecevable, mais seulement que les conclusions du requérant n'étaient pas fondées. En revanche, les termes du second alinéa de l’article R. 421-1 du code de justice administrative n’impliquent pas que la condition de recevabilité de la requête tenant à l’existence d’une décision de l’administration s’apprécie à la date de son introduction. Cette condition doit être regardée comme remplie si, à la date à laquelle le juge statue, l’administration a pris une décision, expresse ou implicite, sur une demande formée devant elle. Par suite, l’intervention d’une telle décision en cours d’instance régularise la requête, sans qu’il soit nécessaire que le requérant confirme ses conclusions et alors même que l’administration aurait auparavant opposé une fin de non-recevoir fondée sur l’absence de décision. 
 
9. Il résulte de l’instruction que le requérant a demandé, par un courrier du 31 juillet 2024, l’indemnisation des préjudices qu’il estime avoir subis du fait de la décision de préemption en litige. Une décision implicite de rejet est née du silence gardé par la métropole Aix-Marseille-Provence à l’issue d’un délai de deux mois. Il suit de là que le requérant justifie, à la date du présent jugement, d’une décision prise par l’administration sur sa demande préalable. Par suite, la fin de non-recevoir tirée de l’absence de liaison du contentieux ne peut qu’être écartée. 
 
Sur les conclusions indemnitaires :  
 
En ce qui concerne le principe de responsabilité : 
  
10. Saisi d’une demande indemnitaire, il appartient au juge administratif d’accorder réparation des préjudices de toute nature, directs et certains, qui résultent de l’illégalité fautive commise par une personne publique. 
 
11. En premier lieu, aux termes de l’article L. 213-2 du code de l’urbanisme dans sa version en vigueur : « Le silence du titulaire du droit de préemption pendant deux mois à compter de la réception de la déclaration mentionnée au premier alinéa vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. /Le délai est suspendu à compter de la réception de la demande mentionnée au premier alinéa ou de la demande de visite du bien. Il reprend à compter de la réception des documents par le titulaire du droit de préemption, du refus par le propriétaire de la visite du bien ou de la visite du bien par le titulaire du droit de préemption. Si le délai restant est inférieur à un mois, le titulaire dispose d'un mois pour prendre sa décision. Passés ces délais, son silence vaut renonciation à l'exercice du droit de préemption. » L’article D. 213-13-1 du même code prévoit que la demande de visite est notifiée par le titulaire du droit de préemption au propriétaire ou à son mandataire ainsi qu'au notaire mentionnés dans la déclaration d’intention d’aliéner. L’article D. 213-13-3 de ce code ajoute qu’en l’absence de réponse dans un délai de huit jours à compter de la date de réception de la demande de visite, le refus est tacite. Dans ce cas, le délai reprend à compter du refus exprès ou tacite de la visite par le propriétaire. 
 
12. En l’espèce, il est constant que la déclaration d’intention d’aliéner a été reçue en mairie le 5 décembre 2016 et que la métropole a adressé une demande de visite du bien le 19 janvier 2017, dans le délai de deux mois. Si la métropole soutient avoir notifié cette demande de visite le 20 janvier 2017, elle ne l’établit pas. Cette demande de visite a été de nature tant à interrompre le délai de deux mois prévu à l’article L 213-2 du code de l’urbanisme, qu’à faire courir le délai de refus tacite de huit jours prévu à l’article D. 213-13-2 du code de l’urbanisme. Il ne ressort pas des pièces du dossier qu’une réponse négative explicite aurait été opposée à la métropole. Cette demande ayant fait l’objet d’un refus implicite, une décision tacite de refus est née huit jours plus tard, le 27 janvier 2017. A compter de cette date, un nouveau délai d’un mois a donc commencé à courir. Dans le cas où le titulaire du droit de préemption décide de l'exercer, les dispositions précitées du code de l'urbanisme, combinées avec celles des articles L. 2131-1 et L. 2131-2 du code général des collectivités territoriales, imposent que la décision de préemption soit exécutoire au terme du délai de deux mois, c'est-à-dire non seulement prise mais également notifiée au propriétaire intéressé et transmise au représentant de l'Etat. La réception de la décision par le propriétaire intéressé et le représentant de l'Etat dans le délai de deux mois, à la suite respectivement de sa notification et de sa transmission, constitue, par suite, une condition de la légalité de la décision de préemption. Il ressort des pièces du dossier que si la lettre d’accompagnement de la décision de préemption est datée du 27 février 2017, soit dans le délai d’un mois qui restait à courir, la décision de préemption est, elle, datée du 28 février 2017 et cette décision n’a été notifiée que le 28 février 2017. De même, elle n’a été transmise que le 28 février au préfet dans le cadre du contrôle de légalité. Le moyen tiré de la tardiveté de la décision de préemption est donc fondé. 
 
13. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 210-1 du code de l’urbanisme dans sa version applicable : « Les droits de préemption institués par le présent titre sont exercés en vue de la réalisation, dans l'intérêt général, des actions ou opérations répondant aux objets définis à l'article L. 300-1 , à l'exception de ceux visant à sauvegarder ou à mettre en valeur les espaces naturels, ou pour constituer des réserves foncières en vue de permettre la réalisation desdites actions ou opérations d'aménagement. (…). / Toute décision de préemption doit mentionner l'objet pour lequel ce droit est exercé. Toutefois, lorsque le droit de préemption est exercé à des fins de réserves foncières dans le cadre d'une zone d'aménagement différé, la décision peut se référer aux motivations générales mentionnées dans l'acte créant la zone. (…) ». Aux termes de l’article L. 300-1 de ce code, dans sa version alors en vigueur : « Les actions ou opérations d'aménagement ont pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, d'organiser le maintien, l'extension ou l'accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d'enseignement supérieur, de lutter contre l'insalubrité et l'habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. / L'aménagement, au sens du présent livre, désigne l'ensemble des actes des collectivités locales ou des établissements publics de coopération intercommunale qui visent, dans le cadre de leurs compétences, d'une part, à conduire ou à autoriser des actions ou des opérations définies dans l'alinéa précédent et, d'autre part, à assurer l'harmonisation de ces actions ou de ces opérations. (…) ».  
 
14 Il résulte de ces dispositions que les collectivités titulaires du droit de préemption urbain peuvent légalement exercer ce droit, d’une part, si elles justifient, à la date à laquelle elles l’exercent, de la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement répondant aux objets mentionnés à l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme, alors même que les caractéristiques précises de ce projet n’auraient pas été définies à cette date, et, d’autre part, si elles font apparaître la nature de ce projet dans la décision de préemption. En outre, la mise en œuvre de ce droit doit, eu égard notamment aux caractéristiques du bien faisant l’objet de l’opération ou au coût prévisible de cette dernière, répondre à un intérêt général suffisant.  
 
15. La décision de préemption vise la délibération du 20 janvier 1988 instituant un droit de préemption urbain sur le territoire de la commune de Gignac-la-Nerthe, et celle du Conseil de communauté du 8 octobre 2007 portant exercice du droit de préemption et du droit de préemption urbain renforcé sur le territoire de Gignac-la-Nerthe, la délibération du Conseil de communauté du 3 juillet 2015 approuvant la mise en œuvre de la stratégie foncière de Marseille-Provence-Métropole portant prioritairement sur des acquisitions de foncier à vocation économique et affirmant la nécessité de lancer un plan d’action foncière. Elle vise également les déclarations d’intention d’aliéner les deux parcelles en date du 5 décembre 2016 et la demande de visite adressée le 19 janvier 2017 aux vendeurs et à leur notaire. Ensuite, la décision rappelle les parcelles concernées, d’une superficie totale de 5 247 m² et leur situation, ainsi que le prix de vente, le prix France Domaine et le prix proposé. Elle indique que le droit de préemption est exercé en vue de pouvoir installer une « antenne métropolitaine desservant les communes de Gignac-la-Nerthe, Marignane, Saint-Victoret et les Pennes Mirabeau », sans davantage de précision, ne permettant pas de comprendre de quel type d’antenne métropolitaine il est question. La métropole Aix-Marseille-Provence verse en défense une délibération du 17 décembre 2020 mentionnant l’acquisition de parcelles par la métropole pour la construction d’un centre opérationnel de la propreté opérant sur les communes de Gignac-la-Nerthe, Marignane et Saint-Victoret, une procédure d’expulsion menée devant le juge judiciaire en 2021 en raison de la présence irrégulière d’occupants sur le terrain et un acte d’engagement en vue de la passation d’un marché public pour la construction du centre opérationnel. Si l’ensemble de ces éléments atteste de la réalité du projet à compter de l’année 2020, ils sont postérieurs de près de quatre années à la décision de préemption. La seule référence à la délibération du conseil de communauté du 3 juillet 2015 est trop imprécise pour attester de la réalité du projet de construction d’un centre opérationnel de la propreté à la date du 28 février 2017. A défaut d’éléments permettant de démontrer la réalité d’un projet d’action ou d’opération d’aménagement à la date de la préemption, le moyen tiré de la méconnaissance des articles L. 210-1 et L. 300-1 du code de l’urbanisme doit être également être accueilli.   
 
16. En troisième lieu, ce projet d’antenne de la propreté commune à plusieurs villes limitrophes, correspond en revanche à des objectifs définis par les dispositions de l’article  L. 300-1 du code de l’urbanisme précités, comme la réalisation d’équipements collectifs ou d’aménagement de ces équipements. Le moyen tiré de la méconnaissance des actions ou opérations d'aménagement autorisés par l’article L. 300-1 du code de l’urbanisme doit être écarté. 
 
17.  Enfin, en dernier lieu, si le requérant soutient que le lieu choisi n’est pas adapté à l’installation d’une antenne métropolitaine, il n’assortit pas ses allégations des précisions suffisantes pour en apprécier le bien-fondé. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que le terrain est suffisamment vaste, de plus de 5 000 m², qu’il est accessible par la route départementale n° 20 et qu’il se situe sur le territoire de deux des quatre communes concernées par le projet. Le moyen tiré de l’inadéquation des lieux ne peut dès lors qu’être écarté.  
 
18. Eu égard à ce qui a été dit précédemment, au regard des deux illégalités qui entachent la décision de préemption, la responsabilité de la métropole peut être recherchée sur le fondement de la faute. 
 
En ce qui concerne l’évaluation du préjudice : 
 
19. D’une part, un acquéreur évincé par une décision de préemption illégale est en droit d’obtenir réparation des préjudices qui résultent pour lui, de façon directe et certaine, de cette décision. Néanmoins, la perte de bénéfices ou le manque à gagner découlant de l’impossibilité de réaliser une opération immobilière revêt un caractère éventuel et ne peut, dès lors, en principe, ouvrir droit à réparation, à moins que le requérant ne justifie de circonstances particulières, tels que des engagements souscrits par de futurs acquéreurs ou l’état avancé des négociations commerciales avec ces derniers, permettant de faire regarder ce préjudice comme présentant, en l’espèce, un caractère direct et certain. 
 
20. M. A... se prévaut d’un premier préjudice tiré d’une perte de bénéfice, il expose en effet qu’il souhaitait, au moment où il s’est porté acquéreur, louer les terrains à une société qui avait besoin de développer son activité de démolition, terrassement et transport, et que le retard dans la possibilité d’acquérir les parcelles lui aurait causé un préjudice ainsi qu’à la société. Toutefois, il ne produit aucune pièce de nature à démontrer la réalité de ses chances de louer le terrain en question, ni n’apporte aucun élément chiffré. En outre, il ressort des photos produites par le requérant lui-même que la construction sur le terrain est vétuste, son projet nécessitant donc l’obtention d’autorisations d’urbanisme dont la délivrance est également hypothétique. Dans ces conditions, le préjudice allégué n’est pas établi.  
 
21. D’autre part, le second préjudice allégué est tiré des frais de constitution de dossier notarié. Le requérant, après mesure d’instruction, a produit un relevé de compte du notaire, qui s’il fait bien apparaitre que M. A... a versé, le 2 décembre 2016, une somme de 450 euros en provision de la vente en cause, mentionne également que la somme lui a été restituée le 20 juin 2017 avec pour objet « suite préemption métropole ». Dans ces conditions, le préjudice allégué n’est pas établi.  
 
22. Aucun élément du dossier ne permet de soulever d’office une éventuelle responsabilité sans faute de la métropole.  
23. Il résulte de tout ce qui précède qu’en dépit de l’illégalité de la préemption, en l’absence de préjudice, il y a lieu de rejeter les conclusions aux fins d’indemnisation formées par le requérant. 
 
Sur les frais liés au litige : 
24. Dans les circonstances de l’espèce, il n’y a pas lieu de faire application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
DECIDE : 
  
Article 1er : La requête de M. A... est rejetée.  
Article 2 : Les conclusions de la métropole Aix-Marseille-Provence tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.    
  
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la métropole Aix-Marseille-Provence et à  M. B... A....  
 
 
Délibéré après l'audience du 2 mars 2026, à laquelle siégeaient : 
- M. Pecchioli, président, 
- M. Juste, premier conseiller,  
- Mme Houvet, première conseillère.  
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 24 mars 2026.  
 
 
     La rapporteure, 
 
signé 
 
HOUVETLe président, 
 
signé 
 
                               J-L PECCHIOLI 
 
La greffière, 
 
signé 
 F. FOURRIER 
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme, 
Pour la greffière en chef, 
La greffière.