TA64 · CHAMBRE 2 — 30 septembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 20 novembre 2022 et le 5 août 2024, Mme  A... B..., représentée par Me Delhaes, demande au tribunal : 
 1°) d’annuler la délibération du 24 septembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle ; 
 2°) de mettre à la charge de la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative, ainsi que les entiers dépens. 
 Elle soutient que : 
 - la délibération attaquée a été prise en méconnaissance des articles L. 2121-10, L.  2121-12 et L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales ; 
 - elle a été prise en méconnaissance de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme, les modalités de la concertation définies dans la délibération du 7 février 2015 du conseil municipal de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle prescrivant la révision du plan local d'urbanisme n’ayant pas été respectées ; 
 - le rapport de présentation est insuffisant, en méconnaissance de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme ; 
 - le classement en zone naturelle des parcelles cadastrées section AE nos 7, 8 et 662 est incohérent avec les orientations du projet d’aménagement et de développement durables, en méconnaissance de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme ; 
 - la délibération attaquée, en tant que le plan local d’urbanisme classe en zone naturelle ces parcelles, est entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés le 25 mars 2024 et le 26 novembre 2024, la communauté d’agglomération du Pays Basque, représentée par Me Gauci, conclut au rejet de la requête, subsidiairement à une annulation partielle du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, à titre infiniment subsidiaire, à ce qu’il soit sursis à statuer dans l’attente de la régularisation des éventuelles insuffisances du plan local d'urbanisme, sur le fondement de l’article L. 600-9 du code de l'urbanisme, et à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 3 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que les moyens soulevés par Mme B... ne sont pas fondés. 
 Un mémoire présenté pour Mme B... a été enregistré le 12 décembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code de l’urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de M. Aubry, 
 - les conclusions de Mme Duchesne, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lopes, représentant Mme B..., et de Me Triantafilidis, représentant la communauté d’agglomération du Pays Basque. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 24 septembre 2022, le conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque a approuvé la révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. Mme B... demande l’annulation de cette délibération. 
 Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l’article L. 2121-10 du code général des collectivités territoriales : « Toute convocation est faite par le maire. Elle indique les questions portées à l'ordre du jour. Elle est mentionnée au registre des délibérations, affichée ou publiée. Elle est transmise de manière dématérialisée ou, si les conseillers municipaux en font la demande, adressée par écrit à leur domicile ou à une autre adresse. ». Aux termes de l’article L. 2121-12 du même code : « Dans les communes de 3 500 habitants et plus, une note explicative de synthèse sur les affaires soumises à délibération doit être adressée avec la convocation aux membres du conseil municipal. / (…) Le délai de convocation est fixé à cinq jours francs. En cas d'urgence, le délai peut être abrégé par le maire sans pouvoir être toutefois inférieur à un jour franc. / (…) ». Aux termes de l’article L. 5211-1 du même code : « Les dispositions du chapitre Ier du titre II du livre Ier de la deuxième partie relatives au fonctionnement du conseil municipal sont applicables au fonctionnement de l'organe délibérant des établissements publics de coopération intercommunale, en tant qu'elles ne sont pas contraires aux dispositions du présent titre. / (…) Pour l'application des articles L. 2121-11 et L. 2121-12, ces établissements sont soumis aux règles applicables aux communes de 3 500 habitants et plus. / (…) ». 
 3. Il ressort des termes de la délibération attaquée, qui font foi jusqu’à preuve du contraire, ainsi que d’une attestation du président de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 12  mai 2023, que les conseillers communautaires de cet établissement public de coopération intercommunale ont été convoqués par courrier du 16 septembre 2022 en vue d’assister à la séance de cet établissement du 24 septembre 2022. Cette convocation a donc été effectuée dans le respect du délai de cinq jours francs fixé par l’article L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, l’ordre du jour de la séance du 24 septembre 2022 était joint à cette convocation, lequel mentionnait notamment le projet de révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. Enfin, il ressort du rapport du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque relatif à la séance litigieuse que les conseillers communautaires ont reçu, avec leurs convocations respectives, le rapport relatif au projet de la délibération d’approbation de la révision générale du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, valant note explicative de synthèse, ainsi qu’un dossier intitulé «  approbation révision générale PLU Saint-Pée-sur-Nivelle », qui présentait les objectifs de cette révision, les étapes de son élaboration, les recommandations du commissaire enquêteur, ainsi que les modifications apportées au projet de révision à l’issue de la phase de concertation. Par suite, la délibération attaquée n’a pas été approuvée en méconnaissance des dispositions précitées des articles L. 2121-10 et L. 2121-12 du code général des collectivités territoriales. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales : « Tout membre du conseil municipal a le droit, dans le cadre de sa fonction, d'être informé des affaires de la commune qui font l'objet d'une délibération. ». 
 5. Il n’est ni établi, ni allégué qu’un conseiller communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque aurait sollicité sans succès des informations relatives au projet de révision du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle avant que ne soit adoptée la délibération attaquée. Par suite, cette dernière n’a pas non plus été prise en méconnaissance de l’article L. 2121-13 du code général des collectivités territoriales. 
 6. En troisième lieu, aux termes de l’article L. 153-8 du code de l’urbanisme : « Le plan local d'urbanisme est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de : (…) 2° La commune lorsqu'elle n'est pas membre d'un tel établissement public, le cas échéant en collaboration avec l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont elle est membre. ». Aux termes de l’article L. 153-11 du même code : « L'autorité compétente mentionnée à l'article L. 153-8 prescrit l'élaboration du plan local d'urbanisme et précise les objectifs poursuivis et les modalités de concertation, conformément à l'article L. 103-3. / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-2 du même code : « Font l'objet d'une concertation associant, pendant toute la durée de l'élaboration du projet, les habitants, les associations locales et les autres personnes concernées : 1° Les procédures suivantes : a) L'élaboration et la révision du schéma de cohérence territoriale et du plan local d'urbanisme ; / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-3 du même code : « Les objectifs poursuivis et les modalités de la concertation sont précisés par : (…) 3° L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement public dans les autres cas. / (…) ». Aux termes de l’article L. 103-4 du même code : « Les modalités de la concertation permettent, pendant une durée suffisante et selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des caractéristiques du projet, au public d'accéder aux informations relatives au projet et aux avis requis par les dispositions législatives ou réglementaires applicables et de formuler des observations et propositions qui sont enregistrées et conservées par l'autorité compétente. ». Aux termes de l’article L. 600-11 du même code : « Les documents d'urbanisme et les opérations mentionnées aux articles L. 103-2 et L. 300-2 ne sont pas illégaux du seul fait des vices susceptibles d'entacher la concertation, dès lors que les modalités définies aux articles L. 103-1 à L. 103-6 et par la décision ou la délibération prévue à l'article L. 103-3 ont été respectées. (…) ». 
 7. Par délibération du 7 février 2015, le conseil municipal de Saint-Pée-sur-Nivelle a prescrit l’élaboration du plan local d’urbanisme de la commune et a fixé les modalités de la concertation, lesquelles consistaient en une information du public sous la forme de réunions de conseils de quartier, de la diffusion du magazine d’information de la commune et des articles à paraître dans la presse locale indiquant l’avancement du projet, de la mise à disposition du public à la mairie de Saint-Pée-sur-Nivelle et sur le site internet de la commune de documents relatifs à la présentation du projet, ainsi que d’un registre permettant aux intéressés d’y exprimer des observations, de l’organisation d’une réunion publique sur les orientations du projet d’aménagement et de développement durables (PADD), et de la mise à disposition du public des documents sur la base desquels sera organisé le débat sur ces orientations. En se bornant à soutenir, sans le justifier, que l’information du public et des élus s’est révélée manifestement défaillante, ce qui a d’ailleurs conduit à la démission de près de dix élus du conseil municipal de Saint-Pée-sur-Nivelle, la requérante ne démontre cependant pas que les modalités de la concertation ainsi définies n’auraient pas été respectées. Par ailleurs, le bilan de la concertation approuvé par délibération du conseil communautaire de la communauté d’agglomération du Pays Basque du 14 décembre 2019 précise que l’ensemble de ces modalités a été respecté. Par suite, la délibération attaquée n’a pas été prise en méconnaissance de l’article L. 600-11 du code de l’urbanisme. 
 8. En quatrième lieu, aux termes de l’article L. 151-4 du code de l’urbanisme : « Le rapport de présentation explique les choix retenus pour établir le projet d'aménagement et de développement durables, les orientations d'aménagement et de programmation et le règlement./ Il s'appuie sur un diagnostic établi au regard des prévisions économiques et démographiques et des besoins répertoriés en matière de développement économique, de surfaces et de développement agricoles, de développement forestier, d'aménagement de l'espace, d'environnement, notamment en matière de biodiversité, d'équilibre social de l'habitat, de transports, de commerce, d'équipements et de services. (…) / Il analyse la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers au cours des dix années précédant l'arrêt du projet de plan ou depuis la dernière révision du document d'urbanisme et la capacité de densification et de mutation de l'ensemble des espaces bâtis, en tenant compte des formes urbaines et architecturales. Il expose les dispositions qui favorisent la densification de ces espaces ainsi que la limitation de la consommation des espaces naturels, agricoles ou forestiers. Il justifie les objectifs chiffrés de modération de la consommation de l'espace et de lutte contre l'étalement urbain compris dans le projet d'aménagement et de développement durables au regard des objectifs de consommation de l'espace fixés, le cas échéant, par le schéma de cohérence territoriale et au regard des dynamiques économiques et démographiques. (…) ». Aux termes de l’article R. 151-1 du même code : « Pour l'application de l'article L. 151-4, le rapport de présentation : (…)  / 2° Analyse les capacités de densification et de mutation des espaces bâtis identifiés par le schéma de cohérence territoriale en vertu du deuxième alinéa de l'article L. 141-3 ainsi que des autres espaces bâtis identifiés par le rapport lui-même en vertu du troisième alinéa de l'article L. 151-4 (…) ». Aux termes de l’article L. 151-9 du même code : « Le règlement délimite les zones urbaines ou à urbaniser et les zones naturelles ou agricoles et forestières à protéger. / Il peut préciser l'affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être faits ou la nature des activités qui peuvent y être exercées et également prévoir l'interdiction de construire. Il peut définir, en fonction des situations locales, les règles concernant la destination et la nature des constructions autorisées. ». Aux termes de l’article R. 151-2 du même code : « Le rapport de présentation comporte les justifications de : (…) / 4° La délimitation des zones prévues par l'article L. 151-9 ; (…) ». Le rapport de présentation du plan local d’urbanisme est un document d'ordre général qui, à partir de l'exposé de la situation existante, analyse les perspectives d'évolution de l'urbanisation et justifie de la compatibilité du plan avec les dispositions législatives et réglementaires qui lui sont applicables. 
   
 9. Il ressort des pièces du dossier que le rapport de présentation du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, après avoir indiqué que sont classées en zone naturelle les parties du territoire de la commune, équipées ou non, à protéger principalement du fait de leur caractère d’espaces naturels, précise que les critères qui ont justifié un classement dans une telle zone sont l’existence de milieux potentiellement humides, la proximité d’une parcelle avec plusieurs zones de protection, tels qu’une zone Natura 2 000, ou avec la trame verte et bleue définie au plan local d’urbanisme. Par ailleurs, ce rapport précise que, compte tenu de ces critères, peuvent être classées en zone naturelle des zones comprenant un bâti diffus, et indique que les parcelles classées en zone naturelle sont pour la plupart des terrains n’ayant pas de vocation agricole, qui peuvent supporter des constructions et qui sont situés dans un espace défini comme rural, principalement à proximité de voies publiques. Ce même rapport de présentation mentionne qu’il est envisagé d’encadrer et de maîtriser le développement urbain en préservant la structure urbaine autour des polarités existantes, lesquelles sont le bourg de la commune et les quartiers d’Amotz, d’Ibarron, d’Helbarron et du Lac. Le rapport de présentation, qui n’avait pas à justifier les choix opérés par la communauté d’agglomération du Pays Basque parcelle par parcelle, comporte ainsi les justifications de la délimitation des zones naturelles sur le territoire de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. Par suite, ce rapport ne présente pas un caractère insuffisant au regard des dispositions précitées. 
 10. En cinquième lieu, aux termes de l’article L. 151-8 du code de l’urbanisme : « Le règlement fixe, en cohérence avec le projet d'aménagement et de développement durables, les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols permettant d'atteindre les objectifs mentionnés aux articles L. 101-1 à L. 101-3. ». 
 11. Pour apprécier la cohérence ainsi exigée au sein du plan local d’urbanisme entre le règlement et le PADD, il appartient au juge administratif de rechercher, dans le cadre d’une analyse globale le conduisant à se placer à l’échelle du territoire couvert par le document d’urbanisme, si le règlement ne contrarie pas les orientations générales et objectifs que les auteurs du document ont définis dans le projet d’aménagement et de développement durables, compte tenu de leur degré de précision. Par suite, l’inadéquation d’une disposition du règlement du plan local d’urbanisme à une orientation ou un objectif du projet d’aménagement et de développement durables ne suffit pas nécessairement, compte tenu de l’existence d’autres orientations ou objectifs au sein de ce projet, à caractériser une incohérence entre ce règlement et ce projet. 
 12. Le PADD du plan local d’urbanisme de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle poursuit plusieurs orientations parmi lesquelles figurent l’encadrement et la maîtrise du développement urbain, qui doit s’effectuer en priorité dans le bourg de la commune et les quartiers d’Ibarron et d’Amotz, et la modération de la consommation de l’espace, qui se traduit par une volonté de limiter l’habitat diffus, lequel exclut les enveloppes bâties comportant au moins 15  logements. Par ailleurs, l’une des orientations du PADD, intitulée « préserver le caractère environnemental, rural et agricole de la commune », comporte notamment un objectif relatif à la protection des espaces à fort enjeu écologique, parmi lesquels les prairies, les espaces boisés, ainsi que les espaces devant constituer le socle de la trame verte et bleue, permettant d’assurer une continuité écologique. 
 13. Si la parcelle cadastrée section AE n° 662 et une partie des parcelles cadastrées section AE nos 7 et 8, classées en zone naturelle, se situent dans le prolongement de l’enveloppe urbanisée du centre-bourg de la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle, il ressort des pièces du dossier qu’elles sont en nature de prairie et vierges de toute construction, appartiennent à la sous-trame des milieux boisés identifiée par les auteurs du plan local d’urbanisme comme une composante de la trame verte et bleue, et sont distantes d’une centaine de mètres d’un espace boisé classé au nord. Ce classement entre donc dans la seconde orientation du PADD rappelée au point précédent. Par suite, ce classement ne présente pas d’incohérence avec le PADD. 
 14. En dernier lieu, aux termes de l’article R. 151-24 du code de l’urbanisme : « Les zones naturelles et forestières sont dites " zones N ". Peuvent être classés en zone naturelle et forestière, les secteurs de la commune, équipés ou non, à protéger en raison : 1° Soit de la qualité des sites, milieux et espaces naturels, des paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique ; (…) 3° Soit de leur caractère d'espaces naturels ; / (…) ». Il appartient aux auteurs d'un plan local d'urbanisme de déterminer le parti d'aménagement à retenir pour le territoire concerné par le plan, en tenant compte de la situation existante et des perspectives d'avenir, et de fixer en conséquence le zonage et les possibilités de construction. Ils peuvent être amenés, à cet effet, à classer en zone naturelle, pour les motifs ci-dessus énoncés, un secteur qu'ils entendent soustraire, pour l'avenir, à l'urbanisation, au regard notamment des intérêts du site sur lequel il se situe. Leur appréciation sur ces différents points ne peut être censurée par le juge administratif que si elle repose sur des faits matériellement inexacts, si elle est entachée d'une erreur manifeste d'appréciation ou d'un détournement de pouvoir. 
 15. Eu égard à la description des parcelles en cause et au parti d’aménagement voulu par les auteurs du plan local d’urbanisme de Saint-Pée-sur-Nivelle rappelés au point 12, la délibération attaquée, en tant qu’elle classe en totalité ou pour partie ces parcelles en zone naturelle, n’est pas entachée d’erreur manifeste d’appréciation au regard des dispositions précitées de l’article R.  151- 24 du code de l’urbanisme. 
 16. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions aux fins d’annulation de la requête de Mme B... doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés à l’instance : 
 17. En premier lieu, aux termes de l’article R. 761-1 du code de justice administrative : « Les dépens comprennent les frais d'expertise, d'enquête et de toute autre mesure d'instruction dont les frais ne sont pas à la charge de l'Etat. / Sous réserve de dispositions particulières, ils sont mis à la charge de toute partie perdante sauf si les circonstances particulières de l'affaire justifient qu'ils soient mis à la charge d'une autre partie ou partagés entre les parties. / L'Etat peut être condamné aux dépens. ». 
   
 18. Mme B... ne justifie pas avoir exposé des dépens dans la présente instance. Par suite, les conclusions présentées à ce titre doivent être rejetées. 
   
 19. En second lieu, aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les parties peuvent produire les justificatifs des sommes qu'elles demandent et le juge tient compte de l'équité ou de la situation économique de la partie condamnée. Il peut, même d'office, pour des raisons tirées des mêmes considérations, dire qu'il n'y a pas lieu à cette condamnation. ». 
 20. En vertu des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative, le tribunal ne peut pas faire bénéficier la partie tenue aux dépens ou la partie perdante du paiement par l'autre partie des frais qu'elle a exposés à l'occasion du litige soumis au juge. Les conclusions présentées à ce titre par Mme B... doivent dès lors être rejetées. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de cette dernière une somme de 1 500 euros au titre des frais exposés par la communauté d’agglomération du Pays Basque et non compris dans les dépens. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de Mme B... est rejetée. 
   
 Article 2 : Mme B... versera à la communauté d’agglomération du Pays Basque une somme de 1 500 (mille cinq cents) euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
   
 Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme A... B... et à la communauté d’agglomération du Pays Basque. 
 Copie pour information sera adressée à la commune de Saint-Pée-sur-Nivelle. 
 Délibéré après l'audience du 16 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
   
 M. de Saint-Exupéry de Castillon, président, 
 Mme Genty, première conseillère, 
 M. Aubry, conseiller. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 30 septembre 2025. 
 Le rapporteur, 
 L. AUBRY 
 Le président, 
 F. DE SAINT-EXUPERY DE CASTILLON 
 La greffière, 
 P. SANTERRE 
 La République mande et ordonne au préfet des Pyrénées-Atlantiques, en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution du présent jugement. 
   
 Pour expédition conforme, 
 La greffière,