TA30 · 1ère Chambre — 11 février 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés les 26 décembre 2022 et 1er juillet 2024, la SAS Farigoule, représentée par Me Gelas, demandent au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 1°) de condamner l'Etat à lui verser la somme de 3 195 000 euros, somme à parfaire, en réparation du préjudice financier subi du fait de la carence fautive de l'Etat dans la mise en œuvre du mécanisme de soutien tarifaire pour la filière de cogénération ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 2 000 euros au titre des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'Etat a commis une faute du fait de sa carence à prendre les dispositions règlementaires nécessaires à la mise en œuvre du complément de rémunération pour les installations de cogénération. 
 il est porté atteinte au principe de confiance légitime, compte tenu des discussions engagées avec l'Etat depuis 2017 pour la mise en place de mesures de mise en œuvre d'un dispositif de soutien tarifaire pour leur filière, les producteurs ayant ainsi une espérance légitime en la probabilité de voir l'Etat prendre un arrêté tarifaire de complément de rémunération pour la filière de cogénération à l'instar des producteurs éoliens ;  
 en refusant aux producteurs d'installations de cogénération la mise en place d'un arrêté instaurant un tarif de complément de rémunération équivalent au tarif C13, auquel les certificats ouvrant droit à l'obligation d'achat (CODOA) délivrés par le Préfet leur donnait droit, l'Etat a violé leur droit au respect de leurs biens dont le respect est garanti par les stipulations de l'article 1er du protocole 1 annexé à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales dès lors que constitue un " bien " une prestation donnée dont les intéressés ont été privés en vertu d'une condition d'octroi discriminatoire ; 
 le moyen tiré de l'atteinte au principe de confiance légitime est opérant ; le mécanisme du complément de rémunération qui constitue une aide d'Etat, relève intrinsèquement du droit de l'Union européenne dans la mesure où elles sont régies par l'article 107 du TFUE qui pose le principe de leur interdiction, sauf dérogations ; 
 la responsabilité de l'Etat pour rupture d'égalité devant les charges publiques trouve à s'appliquer dès lors que, si l'article L.314-18 du code de l'énergie prévoit que les producteurs exploitant des installations mentionnées aux 1° à 7° de l'article L. 314-1 de ce code pourront faire la demande d'un contrat de complément de rémunération et vise ainsi l'ensemble des installations qui mettent en œuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique telles que la cogénération, l'Etat n'a pris aucune mesure d'application de ce texte pour les producteurs exploitants d'installation de cogénération, créant ainsi une rupture d'égalité vis-à-vis des exploitations relevant des filières de l'éolien et du photovoltaïque ;  
 l'absence de prise de mesure de nature à mettre en place un nouveau soutien tarifaire afin de pallier l'abrogation de l'arrêté du 31 juillet 2001 correspondant au tarif C13, qui a nécessairement eu des conséquences financières pour la société exposante eu égard à l'engagement de différents investissements rendus nécessaires par sa demande de CODOA de 2016, est la cause directe de son préjudice ; 
 des investissements et des recrutements ont ainsi été opérés afin d'honorer des contrats de vente de chaleur, de présenter des candidatures à des délégations de service public ou encore de conclure des contrats d'achat d'équipements industriels et afin de poursuivre le développement de l'installation, conformément aux dispositions règlementaires précitées ; son préjudice s'établit donc à 70 000 euros correspondant aux coûts engagés et à 3 125 000 euros de manque à gagner. 
 Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 septembre 2023 et 17 juillet 2024, le ministre de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir que : 
 l'Etat n'a commis aucune carence fautive dans la mesure où il résulte de l'article L.314-23 du code de l'énergie que la mise en œuvre d'un mécanisme de soutien à une filière énergétique ne se justifie que dans la mesure où elle répond aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie (PPE) de métropole continentale, ce qui n'est pas le cas des installations de cogénération à partir du gaz naturel ;  
 le principe de confiance légitime est insusceptible d'être invoqué dès lors qu'aucune disposition du droit européen ne régit la situation en cause, quand bien même est-elle soumise aux dispositions du droit européen relatives aux aides d'Etat ; dans le cadre de la mise en place d'un arrêté tarifaire concernant la filière de la cogénération, aucun engagement ni assurance précise et concordante n'ont été fournis par l'administration aux représentants de la profession ni même à la société requérante ; le mécanisme de soutien à des installations fonctionnant au gaz naturel ne se justifie pas dans le cadre d'une mise en place d'une politique générale de diminution des gaz à effet de serre et au regard des objectifs de la PPE de métropole continentale ; la situation de la requérante n'est pas couverte par un régime d'aide notifié à la Commission européenne ;  
 la responsabilité sans faute de l'Etat ne peut être mise en œuvre dès lors que les articles L.314-18 et L.314-1 du code de l'énergie ne font peser aucune charge sur les acteurs de la cogénération et que la société ne fait état d'aucun préjudice grave et spécial ; les installations éoliennes et photovoltaïques appartiennent à des filières différentes et sont dans des situations objectivement différentes qui justifient un traitement différent au regard du mécanisme de complément de rémunération ; 
 le préjudice de la société n'est établi ni dans son existence ni dans sa consistance, elle ne démontre pas avoir procédé à des investissements à pure perte ; le manque à gagner dont les modalités de calcul ne sont pas suffisamment exposées ne saurait conduire au versement d'une indemnité équivalente à une aide d'Etat non notifiée ; 
 le lien de causalité entre une éventuelle faute de l'Etat et le préjudice n'est pas établi dès lors que l'article D.314-23 du code de l'énergie réservait l'éligibilité au complément de rémunération les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir du gaz naturel d'une puissance installée strictement inférieure à 1 mégawatt ( ou 1000 kilowatts), alors que la puissance installée de l'installation en cause mentionnée dans le certificat ouvrant droit à l'obligation d'achat était de 2 027 kilowatts ; les investissements invoqués sont inhérents au développement d'une activité de cogénération et ne sont pas le résultat de l'absence de disposition règlementaire prévoyant un complément de rémunération ; 
 Vu les autres pièces du dossier.  
 Vu : 
 - la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte ; 
 - le décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 ; 
 - le code de l'énergie ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Boyer, 
 - les conclusions de Mme A, rapporteure-publique, 
 - et les observations de Me Kerjean Gauducheau, représentant la SAS Farigoule. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SASU Farigoule est une société de production d'installations d'énergie de cogénération pour la création d'électricité à partir du gaz naturel. Un arrêté du 31 juillet 2001, abrogé depuis le 16 novembre 2016, fixant les conditions d'achat de l'électricité produite par les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée, telles que visées à l'article 3 du décret n° 2000-1196 du 6 décembre 2000 fixant par catégorie d'installations les limites de puissance des installations pouvant bénéficier de l'obligation d'achat d'électricité, prévoyait que les installations de cogénération d'une puissance inférieure à douze mégawatts bénéficiaient d'un tarif d'obligation d'achat. Ce dernier décret a lui-même été abrogé au 1er janvier 2016. Les Lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement et à l'énergie, entrées en vigueur le 1er juillet 2014, prévoyaient qu'à compter du 1er janvier 2016, tout soutien octroyé à des installations de cogénération à haut rendement d'une puissance installée de plus de cinq cents kilowatts soit attribué sous la forme d'un complément de rémunération. La loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (LTECV) tenant compte de ces lignes directrices, a introduit le mécanisme du complément de rémunération destiné à se substituer au mécanisme de l'obligation d'achat dont les dispositions ont été codifiées aux articles L. 314-18 et suivants du code de l'énergie. Toutefois, le mécanisme de l'obligation d'achat demeure et est défini à l'article L.314-1 du code de l'énergie dans sa nouvelle version issue de l'ordonnance n° 2016-1059 du 3 août 2016 en vigueur au 6 août 2016. L'arrêté tarifaire du 3 novembre 2016 (" C16 ") a remplacé l'arrêté " C13 " et restreint l'éligibilité du guichet ouvert aux installations de puissance inférieure ou égale à un mégawatt. Dans le cadre de cet arrêté, les installations de cogénération dont la puissance installée était inférieure ou égale à trois cents kilowatts électriques pouvaient bénéficier d'un contrat d'obligation d'achat d'une durée de quinze ans, et celles dont la puissance était inférieure ou égale à un mégawatt électrique pouvaient bénéficier d'un contrat de complément de rémunération d'une durée de quinze ans. Si les filières de production d'électricité à partir de l'éolien et du solaire continuent d'être aidées, les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel ne sont plus au nombre des installations qui peuvent bénéficier du complément de rémunération, énumérées à l'article D. 314-23 du code de l'énergie, depuis l'entrée en vigueur de l'arrêté ministériel du 21 août 2021, le 23 février 2023. Dans ce contexte, la SASU Farigoule a formé, le 28 septembre 2020, une demande indemnitaire auprès de la ministre de la transition écologique tendant à la réparation des préjudices financiers qu'elle aurait subis en raison de l'absence de mise en œuvre d'un mécanisme de soutien pour la filière de cogénération. Sa demande ayant été implicitement rejetée, elle demande au tribunal, par la présente requête, de condamner l'Etat à lui verser une somme de 3 195 000 euros correspondant, pour un montant de 70 000 euros, aux coûts d'investissement engagés et, pour 3 125 000 euros, au manque à gagner tant sur le fondement de sa responsabilité pour faute que sur le fondement d'une rupture d'égalité devant les charges publiques engageant la responsabilité sans faute de l'Etat.  
 Sur les conclusions indemnitaires : 
 En ce qui concerne la responsabilité pour faute de l'Etat : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L.314-18 du code de l'énergie, issu de la loi du 17 août  2015 : " Sous réserve de la nécessité de préserver le fonctionnement des réseaux, Electricité de France est tenue de conclure, lorsque les producteurs intéressés en font la demande, un contrat offrant un complément de rémunération pour les installations implantées sur le territoire métropolitain continental, dont la liste et les caractéristiques sont précisées par décret, parmi les installations mentionnées aux 1° à 7° de l'article L. 314-1. ". L'article L.314-1 du même code, en vigueur depuis le 6 août 2016, prévoit que : " Sous réserve de la nécessité de préserver le fonctionnement des réseaux, Electricité de France et, si les installations de production sont raccordées aux réseaux publics de distribution dans leur zone de desserte, les entreprises locales de distribution chargées de la fourniture sont tenues de conclure, lorsque les producteurs intéressés en font la demande, un contrat pour l'achat de l'électricité produite sur le territoire national par les installations dont la liste et les caractéristiques sont précisées par décret parmi les installations suivantes : () 2° Les installations de production d'électricité qui utilisent des énergies renouvelables, à l'exception des énergies mentionnées au 3°, ou les installations qui mettent en œuvre des techniques performantes en termes d'efficacité énergétique telles que la cogénération. Les limites de puissance installée des installations de production qui peuvent bénéficier de l'obligation d'achat sont fixées par décret. Les règles de détermination du périmètre d'une installation de production sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'énergie. () 3° Les installations de production d'électricité utilisant l'énergie mécanique du vent qui sont implantées à terre ou qui sont implantées sur le domaine public maritime ou dans la zone économique exclusive et les installations qui utilisent l'énergie marine, l'énergie solaire thermique ou l'énergie géothermique ou hydrothermique. ". Aux termes de l'article D.214-23 du même code, dans sa première version, entrée en vigueur le 30 mai 2016 : " En application de l'article L. 314-18, les producteurs qui en font la demande bénéficient du complément de rémunération pour les installations de production d'électricité implantées sur le territoire métropolitain continental suivantes : () 6° Les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel d'une puissance installée inférieure ou égale à 1 mégawatt. Les arrêtés mentionnés à l'article R. 314-12 fixent en tant que de besoin, les modalités selon lesquelles le respect des caractéristiques mentionnées à l'article D. 314-14-1 est reconnu pour chaque installation ; ". Aux termes de l'article D.314-14-1 du même code : " Lorsque les conditions d'achat ou de complément de rémunération définies en application de la présente section prévoient un soutien en faveur de la cogénération, celui-ci est subordonné à la condition que les installations soutenues présentent une efficacité énergétique particulière et que la chaleur fatale soit réellement valorisée pour réaliser des économies d'énergie primaire. Les caractéristiques de ces installations, notamment en ce qui concerne le rendement énergétique, sont définies par arrêté du ministre chargé de l'énergie. ". Le 6° de l'article D.214-23 a été plusieurs fois modifié pour ne viser que les installations d'une puissance installée strictement inférieure à un mégawatt, puis le 6° a été supprimé, par décret du 23 février 2021, excluant désormais les installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel. Enfin, aux termes de l'article L. 314-23 du code de l'énergie " Sous réserve du maintien des contrats en cours, le complément de rémunération des installations mentionnées sur la liste prévue à l'article L. 314-18 peut être partiellement ou totalement suspendu par l'autorité administrative si ce dispositif ne répond plus aux objectifs de la programmation pluriannuelle de l'énergie ". 
 3. D'une part, il résulte du rappel qui vient d'être fait de l'évolution de la règlementation applicable aux installations de cogénération d'électricité et de chaleur valorisée à partir de gaz naturel, que cette filière, qui bénéficiait auparavant des contrats d'obligation d'achat, a fait l'objet d'une règlementation permettant de lui allouer des aides, y compris après la mise en œuvre du complément de rémunération. La circonstance que ces aides aient été soumises à conditions puis abrogées ne permet pas de démontrer la carence de l'Etat à règlementer les aides accordées à cette filière. 
 4. D'autre part, il résulte de l'instruction que la SASU a développé un projet de cogénération au gaz naturel visant à installer un moteur fonctionnant au gaz naturel, assurant la production et la vente à la société Electricité de France de sa production d'électricité dans le cadre du certificat ouvrant droit à l'obligation d'achat (CODOA) délivré par les services préfectoraux le 28 octobre 2016 pour une puissance de 2027 kW, et permettant à la société d'exploitation agricole de chauffer 4.5 ha de serres de production de tomates. La société soutient que la carence de l'Etat à prévoir des mécanismes de soutien à la filière de cogénération est fautive dès lors que la Programmation Pluriannuelle de l'Energie (PPE) 2016-2023 adoptée par l'article 2 du décret n° 2016-1442 du 27 octobre 2016 précise en page 23 que " les installations de cogénération constituent un atout pour la compétitivité de certaines industries fortement consommatrices de chaleur. La loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte prévoit la possibilité de soutenir les installations de cogénération, par l'attribution d'un complément de rémunération au travers d'appels d'offres, pour les sites consommant de la chaleur en continu et sous réserve de conditions de performances énergétiques " et en pp. 38-39 poursuit en ces termes : " Orientations sur le soutien public à la cogénération :() Dans le cadre de la réforme de l'obligation d'achat et de la mise en place du dispositif du complément de rémunération, et conformément aux lignes directrices concernant les aides d'Etat à la protection de l'environnement et à l'énergie pour la période 2014-2020, les cogénérations à haute performance énergétique de moins de 1 MW peuvent bénéficier d'un complément de rémunération en guichet ouvert. Les plus petites installations, de moins de 300 kW peuvent continuer à bénéficier d'un contrat d'achat ". Toutefois, il résulte des termes mêmes des extraits choisis par la requérante que le choix effectué par l'Etat de réserver dans un premier temps le bénéfice du complément de rémunération aux installations d'une puissance inférieure ou égale à un mégawatt puis d'une puissance inférieure à un mégawatt s'inscrivait dans les orientations du PPE 2019-2023 qui, au demeurant, ne prévoient pour ces petites unités qu'une possibilité d'aide, et non une obligation. Cette règlementation, qui a été réformée à travers une exclusion de la filière du gaz naturel du complément de rémunération va également dans le sens des objectifs de réduction de la consommation d'énergie primaire fossile par rapport à 2012. Pour le gaz naturel, ces objectifs sont de : - 8,4 % en 2018 et - 15,8 % en 2023 pour le PPE 2016-2023 et de  - 10% en 2023 et - 22% en 2028 pour le PPE 2023-2028. 
 4. Il résulte de ce qui est exposé aux points 2 et 3 que l'Etat ne peut être regardé comme s'étant rendu coupable de carence fautive. 
 5. En deuxième lieu, dès lors que la SAS Farigoule ne justifie pas qu'elle remplissait les conditions fixées par la réglementation pour les aides dédiées aux installations de cogénération, elle ne saurait ainsi, et en tout état de cause, se prévaloir de la méconnaissance du principe de confiance légitime.  
 6. En troisième lieu, aux termes de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales : " Toute personne physique ou morale a droit au respect de ses biens. Nul ne peut être privé de sa propriété que pour cause d'utilité publique et dans les conditions prévues par la loi et les principes généraux du droit international. Les dispositions précitées ne portent pas atteinte au droit que possèdent les États de mettre en vigueur les lois qu'ils jugent nécessaires pour réglementer l'usage des biens conformément à l'intérêt général ou pour assurer le paiement des impôts ou d'autres contributions ou amendes ". La société requérante ne peut prétendre au bénéfice de ces stipulations que si elle peut faire état de la propriété d'un bien qu'elles ont pour objet de protéger et à laquelle il aurait été porté atteinte. A défaut de créance certaine, l'espérance légitime d'obtenir une somme d'argent doit être regardée comme un bien au sens de ces stipulations. 
 7. La SAS Farigoule, qui ne justifie d'aucune espérance légitime d'obtenir une somme d'argent du fait de la carence supposée de l'Etat, eu égard à ce qui a été dit au point 5, ne peut se prévaloir d'une atteinte à un bien au sens de l'article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales citée au point précédent. 
 8. Il résulte de ce qui précède qu'en l'absence de faute, la SAS Farigoule n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité sur le fondement de la responsabilité pour faute de ce dernier. 
 En ce qui concerne la responsabilité sans faute de l'Etat : 
 9. La responsabilité de l'Etat du fait des lois est susceptible d'être engagée, d'une part, sur le fondement de l'égalité des citoyens devant les charges publiques, pour assurer la réparation de préjudices nés de l'adoption d'une loi à la condition que cette loi n'ait pas entendu exclure toute indemnisation et que le préjudice dont il est demandé réparation, revêtant un caractère grave et spécial, ne puisse, dès lors, être regardé comme une charge incombant normalement aux intéressés.  
 10. La SAS Farigoule soutient que son exclusion du dispositif d'aide prévu par la loi susvisée de 2015 et de ses décret et arrêtés d'application lui a causé un préjudice de 3 195 000 euros correspondant, pour un montant de 70 000 euros, aux coûts d'investissement engagés et, pour 3 125 000 euros, au manque à gagner qu'elle a subi. Toutefois, elle ne produit aucun document de nature à justifier sa demande. A défaut d'établir la réalité des investissements qui auraient été engagés et le manque à gagner qu'elle aurait subi du fait de cette règlementation, au demeurant applicable à l'ensemble de la filière de cogénération à partir du gaz naturel, laquelle se trouve dans une situation différente des autres filières productrice d'électricité au regard de l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre qui sous-tend la règlementation en cause, la société requérante ne démontre pas l'existence même de son préjudice et, à plus forte raison, son caractère spécial et anormal. 
 11. Il résulte de ce qui précède que la SAS Farigoule n'est pas fondée à demander la condamnation de l'Etat à lui verser une indemnité sur le fondement de la responsabilité sans faute de ce dernier. 
 12. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SAS Farigoule à fin d'indemnisation doivent être rejetées. 
 Sur les frais liés au litige : 
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas dans la présente instance la partie perdante, la somme demandée par la SAS Farigoule sur ce fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête de la SAS Farigoule est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SAS Farigoule et au ministre de l'économie.   
 Délibéré après l'audience du 28 janvier 2025, à laquelle siégeaient : 
 - Mme Boyer, présidente, 
 - Mme Lahmar, conseillère, 
 - Mme Hoenen, conseillère. 
   
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 11 février 2025. 
 La présidente-rapporteure, 
 C. BOYER 
    
   
 L'assesseure la plus ancienne, 
 L. LAHMAR 
   
 La greffière, 
 N. LASNIER 
 La République mande et ordonne au préfet de Vaucluse en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.