TA34 · 5ème Chambre — 5 novembre 2024

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires, enregistrés les 14 novembre 2022, 11 janvier 2023 et le 15 juillet 2024, M. J... A... H..., M. I... A... H..., M. B... C... et  
M. E... F..., représentés par Me Candon, demandent au tribunal d’annuler l’arrêté du préfet de l’Hérault du 29 juillet 2022 déclarant cessible au bénéfice de la commune d’Agde la parcelle n°0101 section HC au lieu-dit La Matibe Basse. 
 
Ils soutiennent que : 
- leur requête est recevable ; 
- l’arrêté de cessibilité est entaché d’incompétence ;  
- les articles L. 122-1 du code de l’expropriation et L. 126-1 du code de l’environnement sont méconnus dès lors que la commune n’a pas voté une déclaration de projet sur l’intérêt général de l’opération ; le projet litigieux entre dans la catégorie 46 intitulée « Projets d'affectation de terres incultes ou d'étendues semi-naturelles à l'exploitation agricole intensive » ;  
- le contenu territorial du projet, eu égard à sa vocation affirmée comme prioritairement agricole, relève de l'évaluation environnementale prescrite par les articles L. 122-1 et R. 122-1 du code de l'environnement, avec notamment l'étude d'impact prévue par les articles L. 122-1-III et R. 122-1 du code de l'environnement ; 
- par voie d’exception, l’étude d’impact de la DUP n’a pas décrit les facteurs essentiels susceptibles d’être affectés de manière notable par le projet en particulier la population, la biodiversité, les terres, le sol, l’eau, les biens matériels et le patrimoine culturel ; la situation des requérants n’a pas été prise en compte en méconnaissance de l’article R. 122-5 du code de l’environnement ; 
- le dépôt du dossier d'enquête parcellaire n'a pas été notifié individuellement à M. F..., alors qu'il est bien propriétaire de la parcelle 0101 et que son domicile est connu, en violation de l'article R. 131-6 du code l'expropriation pour cause d'utilité publique ; il n'a ainsi pas pu faire valoir ses observations auprès du commissaire enquêteur et a donc été privé d'une garantie ; 
- l'arrêté préfectoral portant DUP est dépourvu d'utilité publique, en tant qu'il vise leur parcelle en méconnaissance de l'article 1er du code de l'expropriation ; l'arrêté attaqué, qui repose sur cet arrêté est donc illégal comme dépourvu de base légale ; l’îlot nord a été choisi de façon arbitraire et sans cohérence particulière, ni globale ni quant à ses limites ; les pouvoirs publics ont encouragé bon nombre d'agriculteurs et de viticulteurs à cesser leur activité, notamment par l'arrachage des vignes ; le fait de ne pas exploiter toutes les terres et de laisser de nombreuses jachères est bénéfique pour l'environnement ; la parcelle n° 0101, numérotée 7 sur le plan du périmètre, est située en limite dudit périmètre, de sorte que son inclusion n'apparait ni indispensable au projet ni même utile, sauf à accroître sa superficie générale ; cette parcelle possède un fort potentiel viticole et elle n’est pas délaissée mais exploitée sans excès, de façon respectueuse de l'environnement et compatible avec l'affectation voulue pour ce secteur, notamment l'accueil de promeneurs pédestres ou cyclistes.  
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 30 août 2023, la commune d’Agde conclut au rejet de la requête et à ce que soit mise à la charge des requérants une somme de 2 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Elle fait valoir que : 
- la requête est tardive et donc irrecevable ; 
- aucun des moyens n’est fondé. 
 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 9 juillet 2024, le préfet de l’Hérault conclut au rejet de la requête. 
 
Il fait valoir que : 
- la requête est tardive et donc irrecevable ; 
- aucun des moyens n’est fondé. 
 
 
La clôture d'instruction a été fixée au 15 juillet 2024. 
 
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique ; 
- le code de l’environnement ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Lauranson, 
- les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
- et les observations de Me Wattrisse, représentant la commune d’Agde. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
1. Par délibération du 16 décembre 2013 et avec l’accord des communes de Vias, d’Agde et de la communauté d’agglomération Hérault Méditerranée, le conseil départemental de l’Hérault a créé le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) des Verdisses en application de l’article L. 113-16 du code de l’environnement. Cette zone des Verdisses est un site naturel de 600 hectares victime de déprise agricole à laquelle s’ajoute un phénomène de cabanisation et de dégradation du milieu. Les axes de ce plan d’action sont au nombre de cinq : maintenir et réintroduire une agriculture respectueuse de l’environnement sur les Verdisses, protéger le patrimoine naturel des Verdisses, gérer les ressources en eau de manière à satisfaire les besoins du milieu et les usages, assurer la gouvernance et l’animation du projet et des actions, et assurer l’équipement et la valorisation du site. Une zone d’intervention prioritaire, de dimension plus restreinte de plus de 57 hectares concernant 63 parcelles, a été définie pour faire l’objet des premières actions du PAEN. Par délibération du 12 février 2019, le conseil municipal d’Agde a décidé d’engager la procédure permettant de déclarer d’utilité publique la mise en œuvre du PAEN des Verdisses. Par délibération du 6 juin 2019 le conseil départemental de l’Hérault a donné son accord. Par arrêté du 5 juillet 2021, le préfet de l’Hérault a déclaré d’utilité publique le projet de mise en œuvre du périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains des Verdisses. Par arrêté du 29 juillet 2022 le préfet de l’Hérault a déclaré cessibles les parcelles nécessaires à la réalisation du projet dont celle des requérants cadastrée n°0101 section HC au lieu-dit la Mative Basse d’une superficie de 9 405m2.  
M. J... A... H... et les autres requérants demandent l’annulation de cet arrêté. 
 
Sur les conclusions aux fins d’annulation : 
 
2. L’arrêté contesté a été signé par Mme Emmanuelle Darmon, secrétaire générale adjointe de la préfecture de l’Hérault. Par arrêté du 9 mars 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratif spécial n°39 de la préfecture, le préfet de l’Hérault a donné délégation de signature à Mme D... « en cas d'absence ou d'empêchement de M. Thierry Laurent, secrétaire général de la préfecture de l’Hérault » à l'effet de signer tous actes, arrêtés et décisions, relevant des attributions de l’Etat dans le département de l’Hérault à l’exception des certaines missions qui n’incluent pas l’arrêté en question. Il n’est ni établi ni même allégué que M. G... n’aurait pas été absent ou empêché. Dès lors, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’arrêté contesté doit être écarté. 
 
3. Aux termes de l’article L. 122-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « La déclaration d'utilité publique des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement est soumise à l'obligation d'effectuer la déclaration de projet prévue à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Si l'expropriation est poursuivie au profit d'une collectivité territoriale, d'un de ses établissements publics ou de tout autre établissement public, l'autorité compétente de l'Etat demande, au terme de l'enquête publique, à la collectivité ou à l'établissement intéressé de se prononcer, dans un délai qui ne peut excéder six mois, sur l'intérêt général du projet dans les conditions prévues à l'article L. 126-1 du code de l'environnement. Après transmission de la déclaration de projet ou à l'expiration du délai imparti à la collectivité ou à l'établissement intéressé pour se prononcer, l'autorité compétente de l'Etat décide de la déclaration d'utilité publique (…) ». Aux termes de l’article L. 126-1 du code de l’environnement : « Lorsqu'un projet public de travaux, d'aménagements ou d'ouvrages a fait l'objet d'une enquête publique en application du chapitre III du présent titre, l'autorité de l'Etat ou l'organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l'établissement public responsable du projet se prononce, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général de l'opération projetée. / La déclaration de projet mentionne l'objet de l'opération tel qu'il figure dans le dossier soumis à l'enquête et comporte les motifs et considérations qui justifient son caractère d'intérêt général. La déclaration de projet prend en considération l'étude d'impact, les avis de l'autorité environnementale et des collectivités territoriales et de leurs groupements consultés en application du V de l'article L. 122-1 et le résultat de la consultation du public. Elle indique, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l'économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l'enquête publique. En outre, elle comporte les éléments mentionnés au I de l'article L. 122-1-1 du code de l'environnement ». Enfin, l’article L. 123-2 du code de l’environnement prévoit que : « I. - Font l'objet d'une enquête publique soumise aux prescriptions du présent chapitre préalablement à leur autorisation, leur approbation ou leur adoption : 1° Les projets de travaux, d'ouvrages ou d'aménagements exécutés par des personnes publiques ou privées devant comporter une évaluation environnementale en application de l'article L. 122-1 ». Il résulte de la combinaison de ces dispositions que seules sont soumises à l’obligation de déclaration de projet les opérations déclarées d’utilité publique qui donnent lieu à une enquête publique organisée dans les conditions posées au chapitre III du code de l’environnement relatif à la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement. 
 
4. Si les requérants soutiennent que les articles L. 122-1 du code de l’expropriation et  
L. 126-1 du code de l’environnement sont méconnus dès lors que la commune n’a pas voté une déclaration de projet sur l’intérêt général de l’opération, ils n’établissent pas que le projet dont il est question relèverait d’une des opérations susceptibles d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Il ressort des pièces du dossier, et notamment de l’arrêté préfectoral du 5 février 2021 prescrivant l’ouverture de l’enquête publique préalable à la déclaration d’utilité publique en litige, que cette enquête a été organisée dans les conditions posées par le code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, et non dans les conditions du chapitre III du code de l’environnement relatif à la participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement. De plus, eu égard aux axes du plan d’action cités au point 1, il n’est pas établi ni ne ressort des pièces du dossier que le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains relèverait d’une opération susceptible d'affecter l'environnement relevant de l'article L. 123-2 du code de l'environnement. Il en résulte que, en application des dispositions combinées, citées au point 3, et dans la mesure où il n’est pas excipé de l’irrégularité de l’enquête publique préalable à l’arrêté en litige, au regard des dispositions de l’article L. 123-2 du code de l’environnement, le moyen tiré de l’absence de la déclaration de projet prévue à l’article L. 122-1 du code de l’environnement ne peut qu’être écarté. 
 
5. Les requérants soutiennent que le projet litigieux entre dans la catégorie 46 intitulée  
« Projets d'affectation de terres incultes ou d'étendues semi-naturelles à l'exploitation agricole intensive » de l’article R. 122-2 du code de l’environnement prévoyant une étude d’impact préalable à la réalisation du projet. Cette rubrique devant faire l’objet d’un examen d’une évaluation environnementale au cas par cas si le projet porte sur une affectation de plus de 4 ha de terres non cultivées à l’exploitation agricole (a) ou sur une affectation de plus de 4 hectares d'étendues semi-naturelles à l'exploitation agricole intensive (b). Aux termes du IV de l’article  
R. 122-3-1 du code de l’environnement : « L'autorité chargée de l'examen au cas par cas apprécie, (…), sur la base des informations fournies par le maître d'ouvrage, si les incidences du projet sur l'environnement et la santé humaine sont notables au regard des critères pertinents énumérés à l'annexe du présent article. Le cas échéant, elle tient compte des résultats disponibles d'autres évaluations pertinentes des incidences sur l'environnement requises au titre d'autres législations applicables ». Parmi les critères pertinents prévus à l’annexe III de la directive 2011/92/UE figurent la dimension du projet, le risque d’accidents, la sensibilité environnementale de la zone géographique susceptible d’être affectée compte tenu de l’occupation des sols existants et la présence de zones Natura 2000. Les incidences notables d’un projet doivent, selon cette même annexe, être notamment considérées par rapport à l’étendue de l’impact, à sa probabilité et à sa fréquence. 
 
6. En l’espèce, il ressort des pièces du dossier que, suite à un recensement sur le périmètre du projet, les parcelles privées non exploitées sont au nombre de 17 et représentent un peu plus de 16 hectares, soit 28 % du périmètre prioritaire. Ces parcelles n’ont pas vocation à faire l’objet d’une agriculture intensive mais à recevoir des cultures de vignes. Seulement trois parcelles sont identifiées comme ayant un faible ou très faible potentiel agricole viticole permettant de mettre en place d’autres types d’agricultures (céréale, élevage, maraichage, arboriculture). Par suite, en se bornant à invoquer un risque de pollution dû à l’agriculture intensive, les requérants n’établissent pas que le périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains nécessitait une évaluation environnementale.  
 
7. Compte tenu de ce qui précède, en l’absence de nécessité d’une étude d’impact, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article R. 122-5 du code de l’environnement qui prévoit le contenu de cette étude doit être écarté comme inopérant.  
 
8. Aux termes de l’article R. 131-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « Notification individuelle du dépôt du dossier à la mairie est faite par l'expropriant, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, aux propriétaires figurant sur la liste établie conformément à l'article R. 131-3, lorsque leur domicile est connu d'après les renseignements recueillis par l'expropriant ou à leurs mandataires, gérants, administrateurs ou syndics. En cas de domicile inconnu, la notification est faite en double copie au maire, qui en fait afficher une, et, le cas échéant, aux locataires et aux preneurs à bail rural ».  
 
9. Il résulte des dispositions précitées de l’article R. 131-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique que l’expropriant doit notifier le dépôt en mairie du dossier d’enquête parcellaire aux propriétaires figurant sur la liste établie à l'aide d'extraits des documents cadastraux délivrés par le service du cadastre ou à l'aide des renseignements délivrés par le directeur départemental ou, le cas échéant, régional des finances publiques, au vu du fichier immobilier ou par tous autres moyens. Ces dispositions n’imposent toutefois pas à l’expropriant de procéder à de nouvelles recherches lorsque la notification au domicile ainsi déterminé revient avec la mention « pli avisé et non réclamé », auquel cas la notification est réputée avoir été régulièrement faite à ce domicile, ou avec la mention « destinataire inconnu à l’adresse », auquel cas l’affichage en mairie se substitue régulièrement à la formalité de notification individuelle.  
 
10. Il ressort des pièces du dossier qu’une notification individuelle a été effectuée à  
M. F... par lettre recommandée qui est revenue à l’expéditeur avec la mention « destinataire inconnu à cette adresse ». Toutefois, le maire d’Agde produit en défense le certificat d’affichage portant sur une période du 22 septembre au 22 octobre 2022 établissant la publicité de l’arrêté de cessibilité s’agissant de M. F..., lequel affichage s’est régulièrement substitué à la formalité de notification individuelle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l’article R. 131-6 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique doit, en tout état de cause, être écarté. 
 
11. Aux termes de l’article L. 1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique : « L'expropriation, en tout ou partie, d'immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu'à la condition qu'elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d'une enquête et qu'il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu'à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées ». Une opération ne peut être légalement déclarée d’utilité publique que si les atteintes à la propriété privée, le coût financier, les inconvénients d’ordre social, la mise en cause de la protection et de la valorisation de l’environnement, et l’atteinte éventuelle à d’autres intérêts publics qu’elle comporte ne sont pas excessifs eu égard à l’intérêt qu’elle présente. 
 
12. Le projet déclaré d’utilité publique par l’arrêté litigieux porte sur la zone des Verdisses qui est une plaine humide littorale limono-argileuse avec le constat d’un abandon progressif de l’utilisation du sol par les agriculteurs au profit d’autres occupations non conformes aux prescriptions du PLU (cabanisation, terrains de loisir). Ces occupations illicites fragilisent globalement l’activité agricole du secteur et entraînent une spéculation foncière. Ainsi, selon le dossier d’enquête publique, ce programme s’inscrit dans la problématique des espaces agricoles et naturels péri-urbains soumis à une forte pression foncière due notamment à la proximité du littoral ou soumis à déprise agricole suite aux campagnes d’arrachage et à la reconversion du vignoble. Le projet de périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains (PAEN) des Verdisses a été justifié par la volonté de maintenir et réintroduire une agriculture respectueuse de l’environnement sur les Verdisses, protéger le patrimoine naturel des Verdisses, gérer les ressources en eau de manière à satisfaire les besoins du milieu et les usages, assurer la gouvernance et l’animation du projet et des actions, et assurer l’équipement et la valorisation du site. Les inconvénients sont limités, dès lors notamment que les acquisitions foncières nécessaires portent sur des terrains soit inconstructibles, soit laissés à l’abandon ou recevant des constructions ou installations irrégulières, soit ayant une vocation agricole qui perdurera après acquisition. Par ailleurs, si les requérants font état d’un risque de pollution agricole ou d’atteinte au biotope notamment à la faune locale, l’objectif du projet est bien de respecter l’environnement sur les Verdisses et de protéger le patrimoine naturel. Si des arrachages de vignes ont pu avoir lieu sur certaines parcelles, le rapport du commissaire enquêteur a mis en évidence un besoin de terres agricoles avec des projets de jeunes viticulteurs sur ce périmètre. Par ailleurs, l’îlot nord n’a pas été choisi de façon arbitraire mais forme un ensemble homogène et cohérent dans ses limites de parcelles agricoles ou non cultivées ayant cette vocation. Par suite, les inconvénients ne sauraient être regardés comme excessifs et ne sont dès lors pas de nature à retirer au périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains des Verdisses son caractère d’utilité publique. Ainsi, le moyen tiré du défaut d’utilité publique du projet doit être écarté.  
 
13. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non recevoir opposée en défense, que la requête de M. A... H... et des autres requérants doit être rejetée.  
 
Sur les conclusions relatives aux frais d’instance : 
 
14. Il n’y a pas lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge des requérants la somme que demande la commune d’Agde au titre des frais qu’elle a exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... H... et autres est rejetée. 
 
Article 2 : Les conclusions présentées par la commune d’Agde en application des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. J... A... H..., représentant unique des requérants, au ministre de l’intérieur et à la commune d'Agde. 
 
Copie en sera adressée au préfet de l’Hérault. 
 
 
Délibéré après l'audience du 15 octobre 2024, à laquelle siégeaient : 
 
M. Jérôme Charvin, président, 
M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
Mme Aude Marcovici, conseillère.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 5 novembre 2024. 
 
Le rapporteur, 
 
M. Lauranson 
 
Le président, 
 
J. Charvin 
  
 
La greffière, 
 
 
 
 
 
L. Salsmann 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’intérieur en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition conforme, 
Montpellier, le 5 novembre 2024, 
La greffière, 
  
  
  
  
L. Salsmann