TA31 · 3ème Chambre — 10 janvier 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par un déféré enregistré le 16 décembre 2022, le préfet du Tarn, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler la délibération du conseil municipal de la commune d'Albi du 21 décembre 2015 approuvant le protocole d'aménagement du temps de travail au sein des services de la commune en tant qu'il maintient l'acquisition de jours de congé d'ancienneté pour les agents en poste au 31 mars 2016 ; 
 2°) d'annuler la décision par laquelle le maire de la commune d'Albi a implicitement refusé d'abroger la délibération du conseil municipal du 21 décembre 2015 en tant qu'il maintient l'acquisition de jours de congé d'ancienneté pour les agents en poste au 31 mars 2016 ; 
 3°) d'enjoindre au maire d'Albi de réunir le conseil municipal dans un délai de quatre-vingt-dix jours à compter de la notification du jugement.  
 Il soutient que : 
 - la délibération est entachée d'une erreur de droit en ce qu'elle maintient l'octroi de jours de congés d'ancienneté à certains agents dont l'attribution n'est pas liée à une augmentation du temps de travail compensant ces jours de congé supplémentaires ;  
 - elle méconnaît le principe d'égalité entre les agents.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 14 septembre 2023, la commune d'Albi, représentée par Me Lecarpentier, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 2 500 euros soit mise à la charge de l'Etat sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 Elle soutient que :  
 - les conclusions à fin d'annulation de la délibération du 21 décembre 2015 sont irrecevables car tardives ;  
 - les moyens soulevés par le préfet ne sont pas fondés.  
 Par ordonnance du 15 septembre 2023, la clôture d'instruction a été fixée, en dernier lieu au 6 octobre 2023.  
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - la loi n° 2019-828 du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique ; 
 - le code général des collectivités territoriales ; 
 - le code général de la fonction publique ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le décret n° 85-1260 du 26 novembre 1985 ; 
 - le décret n° 2000-815 du 25 août 2000 ; 
 - le décret n° 2001-623 du 12 juillet 2001 ;  
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Lequeux, rapporteure, 
 - les conclusions de Mme Matteaccioli, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Lecarpentier représentant la commune d'Albi. 
 Une note en délibéré a été enregistrée pour la commune d'Albi le 14 décembre 2023 et n'a pas été communiquée.  
 Considérant ce qui suit : 
 1. Dans le cadre de la mise en œuvre de la loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique, le préfet du Tarn a adressé le 25 octobre 2021 une " lettre-circulaire " rappelant aux collectivités territoriales du département leurs obligations en termes d'aménagement du temps de travail. Il a sollicité, par courrier du 16 août 2022, la modification de la délibération du conseil municipal de la commune d'Albi du 21 décembre 2015 approuvant le protocole d'aménagement du temps de travail de cette commune en tant qu'elle maintient les jours de congé attribués au titre de l'ancienneté aux agents recrutés avant le 31 mars 2016 au-delà du 1er janvier 2022. Le silence gardé par le maire sur cette demande, a donné lieu à la naissance d'une décision implicite de refus d'abrogation que le préfet défère au tribunal.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la délibération du 21 décembre 2015 :   
 2. Aux termes de l'article L. 2131-6 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département défère au tribunal administratif les actes mentionnés à l'article L. 2131-2 qu'il estime contraires à la légalité dans les deux mois suivant leur transmission. / () ".  
 3. Il ressort des pièces du dossier que le protocole d'aménagement du temps de travail de la commune d'Albi a été adopté par une délibération du 21 décembre 2015 qui a été transmise le 23 décembre 2015 au préfet du Tarn au titre du contrôle de légalité. Par suite, la commune d'Albi est fondée à soutenir que les conclusions à fin d'annulation de cette délibération sont tardives.  
 En ce qui concerne les conclusions dirigées contre la décision du maire d'Albi refusant de faire droit à la demande d'abrogation présentée par le préfet du Tarn :  
 4. D'une part, aux termes de l'article L. 234-2 du code des relations entre le public et l'administration : " L'administration est tenue d'abroger expressément un acte réglementaire illégal ou dépourvu d'objet, que cette situation existe depuis son édiction ou qu'elle résulte de circonstances de droit ou de fait postérieures, sauf à ce que l'illégalité ait cessé./ L'administration est tenue d'abroger expressément un acte non réglementaire non créateur de droits devenu illégal ou sans objet en raison de circonstances de droit ou de fait postérieures à son édiction, sauf à ce que l'illégalité ait cessé. ". L'effet utile de l'annulation pour excès de pouvoir du refus d'abroger un acte réglementaire illégal réside dans l'obligation, que le juge peut prescrire d'office en vertu des dispositions de l'article L. 911-1 du code de justice administrative, pour l'autorité compétente, de procéder à l'abrogation de cet acte afin que cessent les atteintes illégales que son maintien en vigueur porte à l'ordre juridique. Il s'ensuit que, dans l'hypothèse où un changement de circonstances a fait cesser l'illégalité de l'acte réglementaire litigieux à la date à laquelle il statue, le juge de l'excès de pouvoir ne saurait annuler le refus de l'abroger. A l'inverse, si, à la date à laquelle il statue, l'acte réglementaire est devenu illégal en raison d'un changement de circonstances, il appartient au juge d'annuler ce refus d'abroger pour contraindre l'autorité compétente de procéder à son abrogation. Lorsqu'il est saisi de conclusions aux fins d'annulation du refus d'abroger un acte réglementaire, le juge de l'excès de pouvoir est conduit à apprécier la légalité de l'acte réglementaire dont l'abrogation a été demandée au regard des règles applicables à la date de sa décision. 
 5. D'autre part, aux termes de l'article 47 de la loi du 6 août 2019 : " I.-Les collectivités territoriales et les établissements publics mentionnés au premier alinéa de l'article 2 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale ayant maintenu un régime de travail mis en place antérieurement à la publication de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 relative à la résorption de l'emploi précaire et à la modernisation du recrutement dans la fonction publique ainsi qu'au temps de travail dans la fonction publique territoriale disposent d'un délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes pour définir, dans les conditions fixées à l'article 7-1 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 précitée, les règles relatives au temps de travail de leurs agents. Ces règles entrent en application au plus tard le 1er janvier suivant leur définition. () ". Aux termes de l'article L. 611-2 du code général de la fonction publique : " Les règles relatives à la définition, à la durée et à l'aménagement du temps de travail des agents territoriaux sont fixées par la collectivité ou l'établissement, dans les limites applicables aux agents de l'État, en tenant compte de la spécificité des missions exercées par ces collectivités ou établissements. " Aux termes de l'article 1er du décret du 25 août 2000 rendu applicable aux agents territoriaux par l'article 1er du décret du 12 juillet 2001 : " La durée du travail effectif est fixée à trente-cinq heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l'Etat ainsi que dans les établissements publics locaux d'enseignement. / Le décompte du temps de travail est réalisé sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d'être effectuées. /Cette durée annuelle peut être réduite, par arrêté du ministre intéressé, du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget, pris après avis du comité technique ministériel, et le cas échéant du comité d'hygiène et de sécurité, pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail, ou de travaux pénibles ou dangereux. ". Aux termes de l'article 2 de ce dernier décret : " L'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement peut, après avis du comité technique compétent, réduire la durée annuelle de travail servant de base au décompte du temps de travail défini au deuxième alinéa de l'article 1er du décret du 25 août 2000 susvisé pour tenir compte de sujétions liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail qui en résultent, et notamment en cas de travail de nuit, de travail le dimanche, de travail en horaires décalés, de travail en équipes, de modulation importante du cycle de travail ou de travaux pénibles ou dangereux ".  
 6. Ces dispositions imposent aux collectivités territoriales qui en ont fait usage de fixer, par une délibération prise dans le délai d'un an à compter du renouvellement de leurs assemblées délibérantes, les règles relatives au temps de travail de leurs agents dans les limites applicables à celles de l'État. La fixation de la durée et de l'aménagement du temps de travail dans la fonction publique territoriale doit ainsi s'effectuer sur la base d'une durée annuelle de travail effectif de 1 607 heures, laquelle constitue à la fois un plancher et un plafond pour 35 heures de travail par semaine compte tenu des 104 jours de repos hebdomadaire, des 25 jours de congés annuels prévus par le décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux et d'une moyenne annuelle de 8 jours fériés correspondant à des jours ouvrés et majorée de 7 heures au titre de la journée de solidarité pour la vieillesse.  
 7. Aux termes de l'article 1er du décret du 26 novembre 1985 relatif aux congés annuels des fonctionnaires territoriaux : " Tout fonctionnaire territorial en activité a droit, pour une année de service accompli du 1er janvier au 31 décembre, à un congé annuel d'une durée égale à cinq fois ses obligations hebdomadaires de service. Cette durée est appréciée en nombre de jours effectivement ouvrés ". Selon l'article L. 714-11 du code général de la fonction publique : "  Par dérogation à la limite résultant de l'article L. 714-4, les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération que les collectivités territoriales et leurs établissements publics mentionnés à l'article L. 4 ont mis en place avant le 28 janvier 1984, sont maintenus au profit de l'ensemble de leurs agents publics, lorsque ces avantages sont pris en compte dans le budget de la collectivité ou de l'établissement. / ()". Dans l'hypothèse où certains agents se voient attribuer des jours de congés excédant le nombre de jours de congé légaux fixé par ces dispositions, il appartient à l'autorité compétente de définir une organisation des cycles de travail qui concilie cette décision avec le respect de la durée annuelle de travail de 1 607 heures. 
 8. En l'espèce, il ressort des termes du protocole d'aménagement du temps de travail approuvé par la commune d'Albi, antérieurement à l'entrée en vigueur des dispositions précitées de l'article 47 de la loi du 6 août 2019, qu'elle avait maintenu des dérogations au plancher des 1 607 heures de travail annuelles sous la forme du maintien de jours supplémentaires de congé acquis par certains agents en fonction de leur ancienneté. Ce protocole ne contient par ailleurs aucune précision sur l'ampleur et les modalités des réductions envisagées du temps de travail, au regard notamment de la nature des missions et des rythmes de travail pris en compte, ou l'organisation des cycles de travail qui permettrait de concilier le maintien de ces congés avec le respect de la durée annuelle de 1 607 heures du temps de travail.  
 9. D'une part, si la commune se prévaut en défense de ce que le protocole d'aménagement du temps de travail serait une décision créatrice de droits dont l'abrogation ne pouvait être demandée par le préfet sur le fondement des dispositions citées au point 4 du présent jugement, un tel acte, qui a pour objet de fixer les règles relatives au temps de travail au sein de la collectivité est un acte règlementaire et il ne saurait donc en tout état de cause être créateur de droits.  
 10. D'autre part, si la commune entend se prévaloir des dispositions de l'article L. 714-11 du code général de la fonction publique citées au point 7 du présent jugement, selon lesquelles les collectivités peuvent maintenir les avantages collectivement acquis ayant le caractère de complément de rémunération, à l'égard de l'ensemble de leurs agents, à la condition que ces avantages aient été mis en place avant le 28 janvier 1984 et qu'ils soient pris en compte dans le budget de la collectivité, elle n'établit pas que les congés d'ancienneté auraient été mis en place avant le 28 janvier 1984 alors au demeurant qu'elle n'a pas entendu maintenir un tel avantage à l'égard de l'ensemble de ses agents mais uniquement de certains d'entre eux en considération de leur date de recrutement.   
 11. Dans ces conditions, en refusant d'abroger la délibération du 21 décembre 2015 en tant qu'elle maintenait des droits à congé attribués en fonction de l'ancienneté des agents, le maire de la commune d'Albi a entaché sa décision d'erreur de droit. Le préfet du Tarn est dès lors fondé, sans qu'il soit besoin de statuer sur l'autre moyen de son déféré, à demander l'annulation de cette décision de refus d'abrogation.  
 Sur les conclusions à fin d'injonction :  
 12. L'annulation de la décision de refus d'abroger la délibération du 21 décembre 2015 en tant qu'elle maintient des jours de congés attribués en fonction de l'ancienneté implique nécessairement l'abrogation des dispositions règlementaires dont l'illégalité a été constatée. Il y a lieu par suite d'enjoindre au maire d'Albi de réunir l'assemblée délibérante à cette fin dans un délai de cinq mois. 
 Sur les frais liés au litige :  
 13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que les sommes demandées par la commune d'Albi soient mises à la charge de l'Etat.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La décision implicite par laquelle le maire d'Albi a refusé d'abroger la délibération du 21 décembre 2015 approuvant le protocole d'aménagement du temps de travail en tant qu'elle maintenait les congés attribués au titre de l'ancienneté pour les agents recrutés avant le 31 mars 2016 est annulée.  
 Article 2 : Il est enjoint au maire d'Albi de réunir le conseil municipal de la commune en vue de faire abroger les dispositions réglementaires dont l'illégalité a été constatée par le présent jugement dans un délai de cinq mois.  
 Article 3 : Le surplus des conclusions des parties est rejeté. 
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Tarn et à la commune d'Albi. 
 Délibéré après l'audience du 8 décembre 2023, à laquelle siégeaient : 
 M. Grimaud, président, 
 Mme Lequeux, conseillère,  
 Mme Lucas, conseillère,  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 10 janvier 2024. 
 La rapporteure, 
 A. LEQUEUX  
 Le président, 
 P. GRIMAUDLa greffière, 
     M. A 
 La République mande et ordonne au préfet du Tarn en ce qui le concerne, ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                             Pour expédition conforme : 
                             La greffière en chef,