TA13 · 2ème Chambre — 27 février 2026

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et des mémoires en réplique, enregistrés les 13 octobre 2022,  28 février 2024 et 3 avril 2024, la société Les Ecuries de La Ciotat, représentée par Me Parisi, demande au tribunal :  
 
1°) d’annuler l’arrêté du 31 mai 2022 par lequel la maire de La Ciotat a refusé sa demande de permis de construire, déposée le 4 janvier 2022, tendant à créer cinq chambres d’hébergement au sein d’une exploitation agricole, ainsi que la décision implicite rejetant son recours gracieux formé contre cet arrêté ;  
 
2°) d’enjoindre, à titre principal à la commune de La Ciotat de lui délivrer le permis de construire sollicité, et à titre subsidiaire de réexaminer sa demande ;  
 
3)° de mettre à la charge la commune de La Ciotat la somme de 3 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que :  
- l’arrêté en litige est entaché d’incompétence de son auteur ;  
- il est entaché d’une incompétence négative, la maire s’étant estimée à tort lié par l’avis émis par le conseil pour l’habitat agricole en méditerranée Provence et par celui de la direction départementale des territoires et de la mer des Bouches-du-Rhône ;  
- il méconnaît l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme ;  
- il est entaché d’une erreur d’appréciation dès lors que la création des cinq hébergements pour les cavaliers occasionnels du centre équestre est liée à l’activité agricole exploitée ;  
- il méconnaît le principe de la loi littoral.   
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 28 janvier 2024 et 21 mars 2024, la commune de La Ciotat, représentée par Me Drai, conclut au rejet de la requête, et demande que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de la requérante au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle soutient que les moyens soulevés ne sont pas fondés, et que la décision en litige est également fondée, dans le cadre de la substitution de motifs, sur la méconnaissance des articles A1 et A2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal Aix-Marseille-Provence, des porters-à-connaissance préfectoraux du risque incendie et de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme.  
 
Par une ordonnance du 2 décembre 2025, la clôture de l’instruction a été fixée au  17 décembre 2025.  
 
Vu les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- le code de l’urbanisme ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
 - le rapport de Mme Ridings, rapporteure, 
 - les conclusions de M. Peyrot, rapporteur public, 
 - les observations de Me Mothere, représentant la société les Ecuries de La Ciotat, et celles de Me Herau représentant la commune de La Ciotat ;  
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
1. Par un arrêté du 31 mai 2022 dont la société les Ecuries de La Ciotat demande l’annulation, la maire de La Ciotat a refusé sa demande de permis de construire, déposée  le 4 janvier 2022, tendant à créer cinq chambres d’hébergement au sein d’une exploitation agricole.  
 
Sur les conclusions à fin d’annulation :  
 
2. Une décision rejetant une demande d’autorisation d’urbanisme pour plusieurs motifs ne peut être annulée par le juge de l’excès de pouvoir à raison de son illégalité interne, réserve faite du détournement de pouvoir, que si chacun des motifs qui pourraient suffire à la justifier sont entachés d’illégalité. En outre, en application de l’article L. 600-4-1 du code de l’urbanisme, le tribunal administratif saisi doit, lorsqu’il annule une telle décision de refus, se prononcer sur l’ensemble des moyens de la demande qu’il estime susceptibles de fonder cette annulation, qu’ils portent d’ailleurs sur la légalité externe ou sur la légalité interne de la décision. En revanche, lorsqu’il juge que l’un ou certains seulement des motifs de la décision de refus en litige sont de nature à la justifier légalement, le tribunal administratif peut rejeter la demande tendant à son annulation sans être tenu de se prononcer sur les moyens de cette demande qui ne se rapportent pas à la légalité de ces motifs de refus. 
 
3. Pour refuser le permis de construire en litige à la société Les Ecuries de La Ciotat, la maire de La Ciotat s’est fondée sur les motifs tirés de ce que le projet en cause méconnaît l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme et le principe de la loi littoral. 
 
4. En premier lieu, l’arrêté du 31 mai 2022 a été signé par Mme Marine Labbat, conseillère municipale déléguée à l’urbanisme et au foncier, qui disposait d’une délégation de signature consentie par la maire de cette commune, par un arrêté n° 469 du 24 mars 2021, transmis au contrôle de légalité du même jour et publié au recueil des actes administratifs de la commune n° 469-242321 du 4 juin 2021, à l’effet de signer les documents et pièces afférentes à l’urbanisme, au foncier, à l’hygiène et la salubrité, la mobilité et au transport. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence de l’auteur de l’acte doit être écarté.  
 
5. En deuxième lieu, dans son avis du 22 février 2022, le conseil pour l’habitat agricole en méditerranée Provence (CHAMP), saisi du projet en litige par la commune, a considéré qu’il résultait du dossier que le projet, assimilable à une activité commerciale de loisir, est en contradiction avec l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme. Il ne résulte pas des termes mêmes de l’arrêté contesté que la maire de La Ciotat, qui s’en est appropriée le contenu, après examen de la demande, se serait estimée en situation de compétence liée par cet avis facultatif. 
 
6. En troisième lieu, si au cours de l’instruction de la demande d’autorisation de construire, le directeur départemental des territoires et de la mer des Bouches-du-Rhône a émis un avis le 22 février 2022, il ne ressort pas des pièces du dossier, notamment des termes même de l’arrêté en cause que la maire se serait estimée liée par cet avis, qui n’est que facultatif, alors même qu’elle s’en est appropriée le sens en formulant sa propre appréciation en des termes proches de ceux de cet avis. Le moyen selon lequel la maire aurait à cet égard commis une erreur de droit doit, dès lors, être écarté. 
 
7. En dernier lieu, d’une part, aux termes de du I de l’article L. 151-11 du code de l’urbanisme : « Dans les zones agricoles, naturelles ou forestières, le règlement peut : / (…) 2° Désigner (…) les bâtiments qui peuvent faire l'objet d'un changement de destination, dès lors que ce changement de destination ne compromet pas l'activité agricole ou la qualité paysagère du site ». Aux termes de l’article R. 151-23 du même code : « Peuvent être autorisées, en zone A : 1° Les constructions et installations nécessaires à l'exploitation agricole ou au stockage et à l'entretien de matériel agricole par les coopératives d'utilisation de matériel agricole agréées au titre de l'article L. 525-1 du code rural et de la pêche maritime ; 2° Les constructions, installations, extensions ou annexes aux bâtiments d'habitation, changements de destination et aménagements prévus par les articles L. 151-11, L. 151-12 et L. 151-13, dans les conditions fixées par ceux-ci ». 
 
8. D’autre part, le règlement du plan local d’urbanisme intercommunal, applicable au projet, définit la zone A1, comme : « Zones correspondant notamment à des secteurs agricoles situés dans les Espaces Proches du Rivage et/ou dans les massifs et dont les enjeux écologiques et/ou paysagers, en sus des potentialités agronomiques des sols, requièrent de limiter fortement leur constructibilité. Elles couvrent également des zones agricoles soumises à une forte pression urbaine et impactées par un mitage important dans lesquelles la préservation stricte des terres agricoles doit être garantie ». Aux termes de l’article A1 du PLUi, en vigueur au jour de l’acte en litige : « a) Sont interdits les constructions, les activités, usages et affectations des sols qui ne sont ni autorisés ni admis sous condition par les articles 1b et suivants (…) ». Le tableau visé par l’article A1b) du PLUi précise que sont interdites dans la zone A1, notamment les sous-destinations exploitation agricole, logement et hébergement et les sous-destination hôtel, autres hébergements touristiques ». L’article 2 du même règlement, applicable au projet, dispose que « Les travaux sur une construction légale* existante (extension*, changement de destination…) créant de la surface de plancher ou de l’emprise au sol en faveur d’une destination ou sous-destination sont : autorisés lorsque cette destination ou sous-destination est autorisée par l’article 1 ; interdits lorsque cette destination ou sous-destination est interdite par l’article 1 ; ainsi : - les extensions* ne peuvent pas être liées à cette destination ou sous-destination ; - les changements vers cette destination ou sous-destination sont interdits ; (…) ».  
 
9. Il ressort des pièces du dossier, en particulier de la notice descriptive de la demande de permis de construire, que le projet en litige consiste à transformer les dix box à chevaux, intégrés dans la construction principale, en cinq chambres destinées à accueillir les cavaliers occasionnels du centre équestre. Ainsi, ces hébergements, compte tenu de leur destination, ne sont pas nécessaires au centre équestre, lequel a pour activités la pension, la location de chevaux, les cours particuliers et de groupes, le dressage, l’entrainement, le poney club et l’élevage d’équidés. En outre, si la requérante soutient que ces hébergements sont nécessaires aux cavaliers pour apporter des soins à leurs chevaux en pension, aucune pièce versée au dossier ne permet de corroborer cette allégation. Dans ces conditions, en estimant que le projet en cause n’est pas nécessaire à l’exploitation agricole, la maire a fait une exacte application des dispositions précitées de l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme. Pour les mêmes motifs, elle n’a pas davantage commis une erreur d’appréciation.  
 
10. Il résulte de l’instruction que la maire de La Ciotat aurait pris la même décision de rejet de la demande en cause si elle ne s’était fondée que sur le motif tiré de la méconnaissance de l’article R. 151-23 du code de l’urbanisme. 
 
11. Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin de se prononcer sur la demande de substitution de motifs tirée de la méconnaissance des articles A1 et A2 du règlement du plan local d’urbanisme intercommunal Aix-Marseille-Provence, des porter-à-connaissance préfectoraux du risque incendie et de l’article R.111-2 du code de l’urbanisme, que les conclusions présentées par la société Les Ecuries de la Ciotat à fin d’annulation de la décision du 31 mai 2022 doivent être rejetées. Par suite, les conclusions présentées aux fins d’injonction doivent également être rejetées.  
 
Sur les frais liés au litige : 
 
12. Aux termes de l’article L. 761-1 du code de justice administrative : « Dans toutes les instances, le juge condamne la partie tenue aux dépens ou, à défaut, la partie perdante, à payer à l'autre partie la somme qu'il détermine, au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. (…) ». 
 
13. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de la commune de La Ciotat, qui n'est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que la société Les Ecuries de la Ciotat demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. En revanche, il y a lieu de mettre à la charge de la requérante la somme de 1 700 euros à verser à la commune au titre de ces mêmes dispositions.  
 
D É C I D E : 
 
Article 1er : La requête de la société Les Ecuries de la Ciotat est rejetée.  
Article 2 : La société Les Ecuries de La Ciotat versera une somme de 1 700 euros à la commune de La Ciotat au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative.  
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à la société Les Ecuries de la Ciotat et à la commune de La Ciotat.  
Délibéré après l'audience du 27 janvier 2026, à laquelle siégeaient : 
 
Mme Lopa Dufrénot présidente, 
Mme Coppin, première conseillère, 
Mme Ridings, première conseillère, 
Assistées de M. Brémond, greffier.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 27 février 2026. 
 
 
La rapporteure, 
 
signé 
 
M. Ridings 
 
 
 
 
La présidente, 
 
signé 
 
M. Lopa Dufrénot 
 
 
                                                         Le greffier, 
 
                                                              signé 
 
                                                        A. Brémond 
 
  
La République mande et ordonne au préfet des Bouches-du-Rhône en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme,  
Pour la greffière en chef, 
Le greffier.