TA13 · 1ère Chambre — 3 avril 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire, enregistrés le 10 novembre 2022 et le 29 août 2024, le syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, M. F B et M. D E, représentés par Me Hequet, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 13 mai 2022 par lequel le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique au bénéfice de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée les travaux nécessaires au projet d'aménagement du secteur Mazenod ainsi que de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux du 8 juillet 2022 ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 2 000 euros sur le fondement de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Ils soutiennent que : 
 - l'arrêté contesté a été signé par une autorité qui n'était pas habilitée ; 
 - le dossier d'enquête publique était incomplet ; 
 - la notice est incomplète voire insincère ; 
 - le commissaire enquêteur n'a pas émis un avis personnel sur l'opération ; 
 - l'avis du commissaire enquêteur doit être regardé comme défavorable compte tenu de la nature des réserves émises sur l'opération qui affectent directement le projet et son intitulé ; 
 - le caractère nécessaire de l'opération n'est pas établi. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 26 juillet 2024, le préfet des Bouches-du-Rhône conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que les moyens invoqués par les requérants ne sont pas fondés. 
 Par des mémoires, enregistrés le 29 août 2024 et le 7 novembre 2024, ce dernier n'ayant pas été communiqué, l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée, représenté par Me Burtez-Doucède, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge des requérants au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative 
 Il soutient que les moyens invoqués par le syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, M. B et M. E ne sont pas fondés. 
 Par une ordonnance du 9 octobre 2024, la clôture de l'instruction a été fixée, en application des articles R. 613-1 et R. 613-3 du code de justice administrative, au 8 novembre 2024. 
 Vu les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'expropriation pour cause d'utilité publique ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Le Mestric, première conseillère, 
 - les conclusions de Mme Pilidjian, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Hequet, représentant le syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, M. F B et M. D E, et celles de Me Claveau, représentant l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée.  
 Considérant ce qui suit :  
 1. Par arrêté du 13 mai 2022, le préfet des Bouches-du-Rhône a déclaré d'utilité publique au bénéfice de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée les travaux nécessaires au projet d'aménagement du secteur Mazenod dans le 2ème arrondissement de la commune de Marseille. Le 13 juillet 2022, le syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, M. B et M. E ont adressé un recours gracieux au préfet des Bouches-du-Rhône qui n'a pas répondu. Les intéressés demandent au tribunal l'annulation de l'arrêté du 13 mai 2022 et de la décision implicite de rejet de leur recours gracieux. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 121-1 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " L'utilité publique est déclarée par l'autorité compétente de l'Etat () ". Aux termes de l'article 43 du décret du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements : " Le préfet de département peut donner délégation de signature () : 1° En toutes matières et notamment pour celles qui intéressent plusieurs chefs des services des administrations civiles de l'Etat dans le département, au secrétaire général () ".  
 3. L'arrêté en litige a été signé au nom du préfet des Bouches-du-Rhône par M. A C en qualité de secrétaire général de la préfecture de ce département en vertu d'un arrêté du 10 février 2022, régulièrement publié au recueil des actes administratifs de la commune du  même jour, par lequel le préfet lui a délégué la signature de tous les actes administratifs, arrêtés, décisions, circulaires, rapports et correspondances relevant des attributions du représentant de l'Etat dans le département, dont les déclarations d'utilité publique. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'arrêté contesté a été signé par une autorité incompétente pour ce faire. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 112-4 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Lorsque la déclaration d'utilité publique est demandée en vue de la réalisation de travaux ou d'ouvrages, l'expropriant adresse au préfet du département où l'opération doit être réalisée, pour qu'il soit soumis à l'enquête, un dossier comprenant au moins : / 1° Une notice explicative ; / 2° Le plan de situation ; / 3° Le plan général des travaux ; / 4° Les caractéristiques principales des ouvrages les plus importants ; / 5° L'appréciation sommaire des dépenses ". Aux termes de l'article R. 112-7 du même code : " Tous documents, plans et maquettes établis par l'expropriant peuvent, en outre, venir préciser l'opération en vue de laquelle l'enquête publique est demandée ". 
 5. Les inexactitudes, omissions ou insuffisances du dossier soumis aux consultations et à l'enquête publique ne sont susceptibles de vicier la procédure et donc d'entraîner l'illégalité de la décision prise au vu de ces consultations que si elles ont pu avoir pour effet de nuire à l'information complète de la population ou si elles ont été de nature à exercer une influence sur la décision de l'autorité administrative. 
 6. Les dispositions de l'article R. 112-4 et R. 112-7 susmentionnées ne font pas obligation au bénéficiaire de l'expropriation de mentionner au dossier d'enquête les avis des services consultés et les réponses à la concertation inter-administrative. En tout état de cause, il ressort des pièces du dossier que les services et personnes publiques consultés, à savoir la région Provence-Alpes-Côte d'Azur, l'architecte des bâtiments de France, la chambre des métiers et de l'artisanat, le département des Bouches-du-Rhône, la direction départementale de la sécurité publique, le bataillon des marins-pompiers de Marseille, la direction départementale des territoires et de la mer, la chambre de commerce et d'industrie Marseille-Provence, l'agence régionale de santé et la commune de Marseille, ont émis des avis favorables ou n'ont pas émis d'observations sur l'opération projetée. Dans ces conditions, l'absence de ces avis au dossier d'enquête consultable lors de la première permanence du commissaire enquêteur n'a pas privé le public d'une information substantielle le privant de garanties. Au surplus, le commissaire enquêteur précise dans son rapport que ces pièces ont été mises à disposition du public lors de la troisième permanence. Par suite, le moyen tiré de ce que l'absence des pièces afférentes à la concertation inter-administrative aurait privé le public d'informations doit être écarté.  
 7. En troisième lieu, aux termes de l'article R. 112-6 du même code : " La notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-5 indique l'objet de l'opération et les raisons pour lesquelles, parmi les partis envisagés, le projet soumis à l'enquête a été retenu, notamment du point de vue de son insertion dans l'environnement ". 
 8. Si les requérants soutiennent que la notice explicative serait incomplète faute d'évoquer les autres partis envisagés pour ce projet, ils ne précisent pas quelles seraient précisément ces alternatives alors même qu'en défense il est souligné que le projet en cause a été élaboré de manière progressive et concertée depuis 2018 avec les habitants et usagers du secteur ainsi qu'avec les services de l'architecte des bâtiments de France. Par suite, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que la notice explicative prévue aux articles R. 112-4 et R. 112-6 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique serait incomplète et à plus forte raison insincère sur ce point. 
 9. En quatrième lieu, aux termes de l'article R. 112-19 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête examine les observations recueillies et entend toute personne qu'il lui paraît utile de consulter ainsi que l'expropriant, s'il en fait la demande. Pour ces auditions, le président peut déléguer l'un des membres de la commission. / Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête rédige un rapport énonçant ses conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non à l'opération projetée. () ".  L'article R. 131-9 du même code dispose que : " () Le commissaire enquêteur ou le président de la commission d'enquête donne son avis sur l'emprise des ouvrages projetés, dans le délai prévu par le même arrêté, et dresse le procès-verbal de l'opération après avoir entendu toutes les personnes susceptibles de l'éclairer () ". Si ces dispositions n'imposent pas au commissaire-enquêteur de répondre à chacune des observations présentées lors de l'enquête publique, elles l'obligent à indiquer, au moins sommairement, en donnant son avis personnel, les raisons qui déterminent le sens de cet avis. 
 10. Le commissaire enquêteur expose dans son rapport du 2 décembre 2021 les observations du public de manière précise en mettant en exergue les questionnements émis quant à la préservation de la perspective sur le chevet de la cathédrale de la Major, la création d'une vie de quartier, le stationnement et l'expropriation, puis a synthétisé ces observations par un commentaire des principales critiques émises à l'encontre du projet. En outre, le commissaire enquêteur a déterminé quatre axes du projet qu'il a plus particulièrement développés compte tenu de leurs enjeux, à savoir les questions de la perspective, de la végétalisation de la rue Mazenod, des matériaux de revêtement du sol et du sens de circulation en répondant de manière circonstanciée à l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée. Enfin, le commissaire enquêteur a, conformément aux dispositions précitées, émis un avis personnel favorable dans ses conclusions qui sont motivées. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions citées au point précédent par le rapport et l'avis du commissaire enquête doit être écarté. 
 11. En cinquème lieu, aux termes de l'article L.123-16 du code de l'environnement : " () Tout projet d'une collectivité territoriale ou d'un établissement public de coopération intercommunale ayant donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête doit faire l'objet d'une délibération motivée réitérant la demande d'autorisation ou de déclaration d'utilité publique de l'organe délibérant de la collectivité ou de l'établissement de coopération concerné. ". Aux termes de l'article R.112-23 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique : " Dans le cas prévu à l'article R. 112-22, si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à la déclaration d'utilité publique de l'opération envisagée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération. " Aux termes de l'article R. 134-30 du code des relations entre le public et l'administration : " Dans le cas prévu à l'article R. 134-29, si les conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d'enquête sont défavorables à l'opération projetée, le conseil municipal est appelé à émettre son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint au dossier transmis au préfet. Faute de délibération dans un délai de trois mois à compter de la transmission du dossier au maire, le conseil municipal est regardé comme ayant renoncé à l'opération projetée. ". 
 12. Si les requérants invoquent les dispositions citées au point précédent pour soutenir qu'une nouvelle délibération de l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée était nécessaire eu égard aux réserves émises par le commissaire enquêteur dans son avis devant ainsi  être regardé comme défavorable, aucun de ces articles relatifs aux projets des collectivités territoriales et établissements publics de coopération communale ne sont applicables, en tout état de cause, à une déclaration d'utilité publique au bénéfice d'un établissement public d'aménagement. Le moyen tiré de leur méconnaissance ne peut dès lors qu'être écarté comme manquant en droit.  
 13. En sixième et dernier lieu, il appartient au juge, lorsqu'il doit se prononcer sur le caractère d'utilité publique d'une opération nécessitant l'expropriation d'immeubles ou de droits réels immobiliers, de contrôler successivement qu'elle répond à une finalité d'intérêt général, que l'expropriant n'était pas en mesure de réaliser l'opération dans des conditions équivalentes sans recourir à l'expropriation, notamment en utilisant des biens se trouvant dans son patrimoine et, enfin, que les atteintes à la propriété privée, le coût financier et, le cas échéant, les inconvénients d'ordre social ou économique que comporte l'opération ne sont pas excessifs eu égard à l'intérêt qu'elle présente.  
 14. Il ressort du dossier d'enquête publique préalable que l'opération litigieuse s'inscrit dans le cadre de la " Cité de la Méditerranée " et plus largement de l'aménagement du périmètre d'Euroméditerranée. Elle tend à l'aménagement de la section sud de la rue Mazenod par création d'un espace libéré par le retrait du stationnement existant situé au bas de la résidence Villa d'Este et utilisé par les copropriétaires, afin d'implanter des éléments construits de manière symétrique à la chaussée, des supports de végétation, des mobiliers spécifiques comme des tables de jeux de table à l'ouest et des zones de repos et de réunions en plein air pour le côté Est. Ce recul d'alignement répond à un objectif d'élargissement des deux fronts bâtis faisant obstacle au point de vue depuis la rue Mazenod sur le chevet de la cathédrale de la Major et sur les volutes de son escalier, ainsi qu'à un objectif spécifique d'amélioration du cadre de vie des usagers. La circonstance que ce point de vue serait en partie caché par le bâtiment en alignement de l'immeuble la Transat et les immeubles avec encorbellement implantés le long de la rue Mazenod ne fait pas obstacle à la recherche des objectifs précités, non plus que l'absence de restaurants ou de commerces sur cette portion de la voie. La circonstance que cette rue serait peu fréquentée par les piétons, à la supposée avérée, est également sans incidence. Dans ces conditions, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que l'opération ne présenterait pas de caractère d'utilité publique. En outre, le projet est créé sur les seules parties communes non bâties de la copropriété correspondant à un délaissé de voirie situé en deçà de l'immeuble Villa d'Este. Si les requérants font valoir que cette zone était notamment utilisée à des fins de locations de places de stationnement, ils ne démontrent pas de ce seul fait le caractère excessif de l'atteinte portée à la propriété privée au regard des avantages attendus du projet. Enfin, si les requérants indiquent que l'opération représenterait un coût d'environ 3 millions d'euros alors que la réalisation d'un autre projet, le nouveau Parc Saint-Charles, aurait eu selon eux un coût de 4 millions d'euros, cette circonstance, à la supposée même avérée, n'emporte pas par elle-même d'incidence sur l'utilité publique de l'opération alors d'ailleurs qu'il n'est pas démontré que ces deux projets seraient comparables. Dans ces conditions, les atteintes portées à la propriété privée et le coût financier de l'opération ne sont pas excessifs au regard de l'intérêt qu'elle présente. Par suite, le moyen tiré de ce que l'opération projetée serait dépourvue d'utilité publique doit être écarté. 
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions présentées par les requérants à fin d'annulation de l'arrêté du 13 mai 2022 ainsi que la décision implicite de rejet de leur recours gracieux doivent être rejetées.  
 Sur les frais du litige :  
 16. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas la partie perdante dans la présente instance, la somme que réclament les requérants sur ce fondement. Dans les circonstances de l'espèce, il n'y a pas lieu de faire droit aux conclusions présentées par l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée au titre des mêmes dispositions.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête du syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, M. B et M. E est rejetée.  
 Article 2 : Les conclusions présentées par l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative sont rejetées.  
 Article 3 :  Le présent jugement sera notifié au syndicat des copropriétaires de l'ensemble Villa d'Este, à M. F B, à M. D E, au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation et à l'établissement public d'aménagement Euroméditerranée. 
 Copie en sera adressée au préfet des Bouches-du-Rhône. 
 Délibéré après l'audience du 6 mars 2025, à laquelle siégeaient : 
 Mme Hameline, présidente, 
 Mme Le Mestric, première conseillère, 
 Mme Fabre, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 3 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 F. Le Mestric 
 La présidente, 
 signé 
 M-L. Hameline       La greffière 
 signé 
 B. Marquet 
 La République mande et ordonne au ministre de l'aménagement du territoire et de la décentralisation, en ce qui le concerne ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme,  
 La greffière,