TA69 · 1ère chambre — 4 juin 2024

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et un mémoire complémentaire, enregistrés le 20 décembre 2022 et le 8 avril 2024, la société On Tower France et la société Free Mobile, représentées par Me Martin (Pamlaw-Avocats), demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler pour excès de pouvoir l'arrêté du 20 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Étienne s'est, au nom de la commune, opposé à la déclaration préalable n° DP 42218220730 déposée par la société On Tower France le 24 août 2022 pour la dépose de deux antennes existantes, l'installation de trois nouvelles antennes et l'extension de la zone technique afférente, sur un immeuble sis 1-7 rue des docteurs Charcot, parcelle cadastrée section LM n° 001, sur le territoire de ladite commune ; 
 2°) d'enjoindre au maire de la commune de Saint-Étienne de délivrer à la société On Tower France une décision de non-opposition à sa déclaration préalable, dans un délai d'un mois à compter de la notification du jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ; 
 3°) de mettre à la charge de la commune de Saint-Étienne une somme de 5 000 euros au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - la décision attaquée est entachée d'incompétence de son signataire ; 
 - la décision n'est pas suffisamment motivée en droit, en méconnaissance des dispositions des articles L. 424-3 et R. 424-5 du code de l'urbanisme ; 
 - la décision est entachée d'une erreur de droit, en ce qu'elle oppose un " impact visuel dégradant " sans procéder à l'appréciation en deux temps successifs, d'une part de la qualité du site naturel et d'autre part de l'impact que la construction sur le site, qu'impose l'application des dispositions de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ou de dispositions de même nature du plan local d'urbanisme dès lors qu'elles ne sont pas moins contraignantes ; 
 - le motif de la décision du 20 octobre 2022 tiré de ce que le projet comporte un " impact visuel dégradant " est entaché d'une erreur d'appréciation, étant donnés d'une part l'absence de tout intérêt esthétique ou architectural du site et d'autre part le faible impact du projet ; le voisinage d'édifices protégés au titre des monuments historiques ne suffit pas, en l'absence de co-visibilité avec ces monuments, à justifier l'opposition ; 
 - en vertu de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme imposant l'indication de l'intégralité des motifs justifiant la décision négative, aucun nouveau motif ne pourra être substitué à l'unique motif de la décision contestée ; il en résulte qu'il sera enjoint de délivrer une décision de non opposition ; 
 - la substitution de motifs sollicitée sera rejetée, eu égard en premier lieu à l'absence de motivation de la décision contestée, en deuxième lieu à l'ampleur très limitée des travaux, en troisième lieu à l'absence de demande de pièces complémentaires dans le délai d'instruction. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 11 mars 2024, la commune de Saint-Étienne, représentée par la SELARL NNG Avocats, conclut au rejet de la requête et à ce qu'une somme de 3 000 euros soit mise à la charge solidaire de la société On Tower France et de la société Free Mobile au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle fait valoir que : 
 - le juge des référés du tribunal a ordonné la suspension de l'exécution de l'arrêté du 20 octobre 2022 par une ordonnance du 8 février 2023 ; 
 - le moyen tiré de l'incompétence du signataire n'est pas fondé ; 
 - la décision est fondée en droit sur les dispositions du plan local d'urbanisme ainsi que du code de l'urbanisme, qui sont visés dans l'arrêté contesté ; 
 - eu égard à la qualité du site d'implantation, situé dans le périmètre de protection de trois édifices protégés au titre des monuments historiques, et à l'atteinte aggravée portée par le projet, celui-ci méconnaît les dispositions de l'article UA 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Etienne et celles de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme ; 
 - à titre subsidiaire, le motif tiré de ce que le dossier ne comporte pas l'indication des matériaux utilisés et des modalités d'exécution des travaux, en méconnaissance de l'article R. 431-14 du code de l'urbanisme, doit être substitué au motif de l'arrêté contesté. 
 Par une ordonnance du 9 avril 2024, la clôture de l'instruction a été fixée au 2 mai 2024. 
 Vu : 
 - l'ordonnance n° 2300431 du 8 février 2023 par laquelle le juge des référés du tribunal administratif de Lyon a ordonné la suspension de l'exécution de la décision d'opposition du 20 octobre 2022 sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-1 du code de justice administrative ; 
 - les autres pièces du dossier. 
 Vu : 
 - le code de l'urbanisme ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Maubon, 
 - les conclusions de M. Borges-Pinto, 
 - et les observations de Me Chareyre, pour la commune de Saint-Étienne. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La société On Tower France est propriétaire d'installations et bâtiments permettant d'accueillir des dispositifs de radiotéléphonie qu'elle met à disposition d'opérateurs de téléphonie mobile, parmi lesquels la société Free Mobile. La société On Tower France a déposé une déclaration préalable, enregistrée le 24 août 2022, pour la dépose de deux antennes existantes et l'installation de trois nouvelles antennes de radiotéléphonie mobile et l'extension de la zone technique afférente, sur un immeuble sis 1 à 7 rue des docteurs Charcot, sur le territoire de la commune de Saint-Etienne. Par leur requête, les sociétés On Tower France et Free Mobile demandent l'annulation pour excès de pouvoir de l'arrêté du 20 octobre 2022 par lequel le maire de la commune de Saint-Etienne s'est, au nom de la commune, opposé à cette déclaration préalable. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation : 
 2. En premier lieu, aux termes de l'article L. 424-3 du code de l'urbanisme : " Lorsque la décision () s'oppose à la déclaration préalable, elle doit être motivée. / Cette motivation doit indiquer l'intégralité des motifs justifiant la décision () d'opposition, notamment l'ensemble des absences de conformité des travaux aux dispositions législatives et réglementaires mentionnées à l'article L. 421-6. / () " En se bornant à viser les articles L. 421-1 et suivants et R. 421-1 et suivants du code de l'urbanisme, qui ne sont pas le fondement juridique de la décision d'opposition à la déclaration préalable ainsi que le plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Etienne, ses modifications successives et " notamment le règlement de la zone UBas ", sans autre précision quant à la disposition invoquée comme fondement juridique de sa décision, le maire de la commune de Saint-Etienne n'a pas suffisamment motivé en droit sa décision d'opposition à la déclaration préalable de la société On Tower France. 
 3. En deuxième lieu, aux termes de l'article R. 111-27 du code de l'urbanisme : " Le projet peut être refusé ou n'être accepté que sous réserve de l'observation de prescriptions spéciales si les constructions, par leur situation, leur architecture, leurs dimensions ou l'aspect extérieur des bâtiments ou ouvrages à édifier ou à modifier, sont de nature à porter atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. " Aux termes de l'article UA 11 du règlement du plan local d'urbanisme de la commune de Saint-Etienne : " 11.1. Pour tout type de construction : / 11.1.1 - La construction ou l'opération d'aménagement ne doit pas porter atteinte au caractère de la zone, à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ainsi qu'à la conservation des perspectives monumentales. / () ".  
 4. Si les constructions projetées portent atteinte au caractère ou à l'intérêt des lieux avoisinants, aux sites, aux paysages naturels ou urbains ou encore à la conservation des perspectives monumentales, l'autorité administrative compétente peut refuser de délivrer le permis de construire sollicité ou l'assortir de prescriptions spéciales. Pour rechercher l'existence d'une atteinte de nature à fonder le refus de permis de construire ou les prescriptions spéciales accompagnant la délivrance de ce permis, il lui appartient d'apprécier, dans un premier temps, la qualité du site sur lequel la construction est projetée et d'évaluer, dans un second temps, l'impact que cette construction, compte tenu de sa nature et de ses effets, pourrait avoir sur le site. Les dispositions de cet article excluent qu'il soit procédé, dans le second temps du raisonnement, à une balance d'intérêts divers en présence, autres que ceux mentionnés par cet article et, le cas échéant, par le plan local d'urbanisme de la commune. Pour apprécier aussi bien la qualité du site que l'impact de la construction projetée sur ce site, il appartient à l'autorité administrative, sous le contrôle du juge, de prendre en compte l'ensemble des éléments pertinents et notamment, le cas échéant, la covisibilité du projet avec des bâtiments remarquables, quelle que soit la protection dont ils bénéficient par ailleurs au titre d'autres législations. 
 5. Il ressort des termes de l'arrêté du 20 octobre 2022 que la décision d'opposition est fondée sur l'unique motif de " l'impact visuel dégradant " du projet. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que le projet s'implantera en toiture d'un immeuble à vocation commerciale sur laquelle sont déjà implantés trois secteurs d'antennes dont les hauteurs de bas d'antenne (HBA) se situent à 11,05 et 17,60 mètres par rapport au sol. Le projet consiste en le démontage des trois antennes existantes, en l'installation de trois nouvelles antennes, à des HBA de respectivement 11,05 et 17,60 mètres, en l'agrandissement de la zone technique existante et en les aménagements techniques associés. La zone d'implantation du projet est une zone urbaine dense de la ville de Saint-Etienne, à vocation commerciale et d'habitation, et les voies publiques longeant le site d'implantation du projet sont des voies de grande circulation, une voie de tramway étant implantée rue des docteurs Charcot. Le secteur est composé d'immeubles ne présentant ni harmonie ni intérêt esthétique, architectural ou patrimonial particulier. L'immeuble sur le toit duquel le projet sera implanté, siège d'un centre commercial de grande superficie, ne présente aucun intérêt esthétique ou patrimonial particulier. Le projet consiste quant à lui essentiellement en le remplacement de trois antennes tubes par des antennes multi technologies, sur le toit d'un immeuble qui comportait déjà des antennes non dissimulées. La commune, si elle fait valoir que l'immeuble est situé dans le périmètre de protection de trois édifices protégés au titre des monuments historiques, n'établit ni même n'allègue que le projet serait en covisibilité avec un ou plusieurs de ces bâtiments remarquables. Dans ces conditions, en s'opposant au projet litigieux au motif de son " impact visuel dégradant ", le maire de la commune de Saint-Etienne a entaché sa décision d'une erreur d'appréciation. 
 7. La commune de Saint-Etienne soutient que peut être substitué au motif de l'arrêté litigieux le motif tiré de la méconnaissance de l'article R. 431-14 du code de l'urbanisme, dès lors que, le projet étant situé dans les abords des monuments historiques, la notice aurait dû indiquer les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux. L'administration peut faire valoir devant le juge de l'excès de pouvoir que la décision dont l'annulation est demandée est légalement justifiée par un motif, de droit ou de fait, autre que celui initialement indiqué, mais également fondé sur la situation existant à la date de cette décision. Il appartient alors au juge, après avoir mis à même l'auteur du recours de présenter ses observations sur la substitution ainsi sollicitée, de rechercher si un tel motif est de nature à fonder légalement la décision, puis d'apprécier s'il résulte de l'instruction que l'administration aurait pris la même décision si elle s'était fondée initialement sur ce motif. Dans l'affirmative il peut procéder à la substitution demandée, sous réserve toutefois qu'elle ne prive pas le requérant d'une garantie procédurale liée au motif substitué. Aux termes de l'article R. 431-14 du code de l'urbanisme : " Lorsque le projet porte sur des travaux nécessaires à la réalisation d'une opération de restauration immobilière au sens de l'article L. 313-4 ou sur un immeuble inscrit au titre des monuments historiques, sur un immeuble situé dans le périmètre d'un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques, la notice mentionnée à l'article R. 431-8 indique en outre les matériaux utilisés et les modalités d'exécution des travaux. " Aux termes de l'article R. 423-22 de ce code : " Pour l'application de la présente section, le dossier est réputé complet si l'autorité compétente n'a pas, dans le délai d'un mois à compter du dépôt du dossier en mairie, notifié au demandeur ou au déclarant la liste des pièces manquantes dans les conditions prévues par les articles R. 423-38 et R. 423-41. " Aux termes de l'article R. 423-38 : " Lorsque le dossier ne comprend pas les pièces exigées en application du présent livre, l'autorité compétente, dans le délai d'un mois à compter de la réception ou du dépôt du dossier à la mairie, adresse au demandeur ou à l'auteur de la déclaration une lettre recommandée avec demande d'avis de réception, indiquant, de façon exhaustive, les pièces manquantes. " La commune de Saint-Etienne n'a pas mis en œuvre la procédure de demande de pièces manquantes prévue par les articles R. 423-38 et suivants du code de l'urbanisme. La demande de substitution de motifs présentée ne peut donc qu'être écartée. 
 8. Il résulte de ce qui précède que les sociétés requérantes sont fondées à soutenir que la décision du 20 octobre 2022 est entachée d'une insuffisance de motivation en droit et d'une erreur d'appréciation. 
 9. Pour l'application de l'article L. 600-4-1 du code de l'urbanisme, aucun autre moyen n'est de nature à justifier l'annulation de la décision contestée. 
 Sur les conclusions à fin d'injonction et d'astreinte : 
 10. L'exécution du présent jugement implique que la société On Tower France bénéficie d'une décision de non-opposition à sa déclaration préalable. Toutefois, il résulte de l'instruction qu'une décision explicite de non-opposition à la déclaration préalable de la société On Tower France a été adoptée par le maire de la commune de Saint-Etienne le 2 mars 2023. Ainsi, il n'y a pas lieu d'enjoindre au maire de Saint-Etienne de délivrer, au nom de l'État, à la société On Tower France un arrêté de non-opposition à sa déclaration préalable. 
 Sur les frais liés à l'instance : 
 11. Il y a lieu, dans les circonstances de l'espèce, de mettre à la charge de la commune de Saint-Etienne le versement aux sociétés requérantes d'une somme de 400 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font par ailleurs obstacle à ce que la somme demandée à ce titre par la commune de Saint-Étienne soit mise à la charge de la société On Tower France et de la société Free Mobile, qui ne sont pas les parties perdantes dans la présente instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : L'arrêté du 20 octobre 2022, par lequel le maire de la commune de Saint-Étienne s'est, au nom de la commune, opposé à la déclaration préalable déposée par la société On Tower France le 23 août 2022 pour la dépose de deux antennes existantes, l'installation de trois nouvelles antennes et l'extension de la zone technique afférente, sur un immeuble sis 1-7 rue des docteurs Charcot, sur le territoire de ladite commune, est annulé. 
 Article 2 : La commune de Saint-Etienne versera une somme globale de 400 (quatre cents) euros à la société On Tower France et à la société Free Mobile au titre de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Article 3 : Le surplus des conclusions de la requête n° 2209508 et les conclusions de la commune de Saint-Etienne sont rejetés.  
 Article 4 : Le présent jugement sera notifié à la société On Tower France en application du dernier alinéa de l'article R. 751-3 du code de justice administrative et à la commune de Saint-Etienne. 
 Délibéré après l'audience du 21 mai 2024, à laquelle siégeaient : 
 M. Drouet, président, 
 Mme Maubon, première conseillère, 
 M. Gilbertas, premier conseiller. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 4 juin 2024. 
 La rapporteure, 
 G. Maubon 
 Le président, 
 H. Drouet La greffière, 
 C. Amouny 
 La République mande et ordonne au préfet de la Loire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Une greffière,