TA59 · 1ère Chambre — 2 avril 2024

Vu les procédures suivantes : 
 I. Par un déféré, enregistré le 23 décembre 2022 sous le n° 2210037, le préfet du Nord demande au tribunal d'annuler la délibération du 30 juin 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine de Dunkerque a approuvé la mise en place du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP).  
 Il soutient que :  
 - la délibération méconnait les dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique combinées à celles de l'article 2 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, faute de prévoir une structuration lisible de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE), notamment en définissant des groupes de fonctions au sein de chaque cadre d'emploi et en fixant par groupe de fonctions un montant maximal ; 
 - la délibération, plus particulièrement son annexe 5, méconnaît les dispositions de l'article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 et de l'arrêté du 27 août 2015 pris pour son application ; 
 - elle méconnait les dispositions combinées des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique, d'une part, et des articles 2 et 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, d'autre part, pour inclure au sein de l'IFSE une indemnité liée aux périodes d'intérim susceptibles d'être assurées par tout agent ;  
 - la disposition de la délibération prévoyant une réduction partielle de la part de l'IFSE dite " maintien de rémunération à titre individuel " en cas de changement de groupe de fonctions est dépourvue de base légale ; 
 - la délibération est entachée d'une erreur de droit, l'assemblée communautaire n'ayant pas épuisé sa compétence s'agissant de la création du complément indemnitaire annuel (CIA) ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 714-4 du code général de la fonction publique et 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 pour ne pas abroger les précédentes délibérations du conseil communautaire relatives au régime indemnitaire des agents de la communauté urbaine de Dunkerque et pour ne pas mentionner le caractère exclusif du RIFSEEP. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 10 août 2023, la communauté urbaine de Dunkerque conclut à ce que l'annulation éventuelle soit prononcée avec un effet différé de quatre mois suivant la date de notification du jugement. 
 Elle fait valoir que : 
 - le déféré n'a pas perdu son objet en cours d'instance ;  
 - l'annulation emporterait des conséquences manifestement excessives justifiant que l'annulation soit prononcée avec un effet différé.    
 La clôture d'instruction a été fixée au 28 septembre 2023 par une ordonnance du 18 août 2023.  
 II. Par un déféré et un mémoire, enregistrés les 20 février et 13 décembre 2023 sous le n° 2301619, ce dernier mémoire n'ayant pas été communiqué, le préfet du Nord demande au tribunal d'annuler la délibération du 19 décembre 2022 par laquelle le conseil communautaire de la communauté urbaine de Dunkerque a abrogé la délibération du 30 juin 2022 relative au RIFSEEP et a adopté un nouveau dispositif applicable à compter du 1er janvier 2023.   
 Il soutient que :  
 - la délibération méconnait les dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique combinées à celles de l'article 2 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014, faute de prévoir une structuration lisible de l'IFSE, notamment en définissant des groupes de fonctions au sein de chaque cadre d'emploi et en permettant de s'assurer du respect des plafonds retenus pour la fonction publique d'Etat ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique combinées à celles de l'article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 dès lors, d'une part, que le CIA ne pourra être perçu par tous les agents et, d'autre part, qu'il n'est pas déterminé de montant maximal institué par groupe de fonctions au sein de chaque cadre d'emploi ; 
 - elle méconnaît les dispositions des articles L. 714-4 du code général de la fonction publique et 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 pour ne pas mentionner le caractère exclusif du RIFSEEP ;  
 - elle est entachée d'une erreur de droit dès lors que la prise en compte des responsabilités de régisseur ne peut être valorisée au sein du CIA. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 19 octobre 2023, la communauté urbaine de Dunkerque conclut, à titre principal, au rejet de la requête et, à titre subsidiaire, à ce que l'annulation soit prononcée avec un effet différé de quatre mois suivant la date de notification du jugement. 
 Elle fait valoir que : 
 - les moyens soulevés dans le déféré sont infondés ; 
 - l'annulation emporterait des conséquences manifestement excessives justifiant que l'annulation soit prononcée avec un effet différé.    
 La clôture d'instruction a été fixée au 20 décembre 2023 par une ordonnance du 19 octobre 2023.  
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code général de la fonction publique ;  
 - le décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ;  
 - l'arrêté du 27 août 2015 pris pour l'application de l'article 5 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de Mme Piou ;  
 - et les conclusions de M. Huguen, rapporteur public. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par une délibération du 30 juin 2022, le conseil communautaire de la communauté urbaine de Dunkerque (CUD) a adopté le règlement relatif à l'attribution du régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l'expertise et de l'engagement professionnel (RIFSEEP) au profit de ses agents. Par un courrier reçu le 26 août 2022, le préfet du Nord a demandé le retrait de cette délibération. Du silence gardé par la CUD pendant deux mois est née une décision implicite de rejet de ce recours gracieux. Par le déféré enregistré sous le n° 2210037, le préfet du Nord demande au tribunal d'annuler cette délibération.  
 2. La CUD a, par une nouvelle délibération adoptée le 19 décembre 2022, objet du déféré enregistré sous le n° 2301619, actualisé la nouvelle architecture du RIFSEEP.  
 Sur la jonction : 
 3. Les déférés n° 2210037 et 2301619 portent sur deux délibérations ayant le même objet, présentent à juger des questions communes et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour statuer par un seul jugement.  
 Sur les conclusions à fin d'annulation :  
 En ce qui concerne la délibération du conseil communautaire de Dunkerque du 30 juin 2022 :  
 4. En premier lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 714-4 du code général de la fonction publique : " Les organes délibérants des collectivités territoriales et de leurs établissements publics fixent les régimes indemnitaires de leurs agents, dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l'Etat ". Et, aux termes de l'article L. 714-5 du même code : " Les régimes indemnitaires peuvent tenir compte des conditions d'exercice des fonctions, de l'engagement professionnel et, le cas échéant, des résultats collectifs du service. / Lorsque les services de l'Etat servant de référence bénéficient d'une indemnité servie en deux parts, l'organe délibérant détermine les plafonds applicables à chacune de ces parts et en fixe les critères, sans que la somme des deux parts dépasse le plafond global des primes octroyées aux agents de l'Etat ". D'autre part, aux termes de l'article 1er du décret du 20 mai 2014 portant création d'un RIFSEEP dans la fonction publique de l'Etat : " Les fonctionnaires relevant de la loi du 11 janvier 1984 susvisée peuvent bénéficier, d'une part, d'une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise et, d'autre part, d'un complément indemnitaire annuel lié à l'engagement professionnel et à la manière de servir, dans les conditions fixées par le présent décret. () ". Aux termes de l'article 2 de ce décret : " Le montant de l'indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise est fixé selon le niveau de responsabilité et d'expertise requis dans l'exercice des fonctions. / Les fonctions occupées par les fonctionnaires d'un même corps ou statut d'emploi sont réparties au sein de différents groupes au regard des critères professionnels suivants : / 1° Fonctions d'encadrement, de coordination, de pilotage ou de conception ; / 2° Technicité, expertise, expérience ou qualification nécessaire à l'exercice des fonctions ; / 3° Sujétions particulières ou degré d'exposition du poste au regard de son environnement professionnel. / Le nombre de groupes de fonctions est fixé pour chaque corps ou statut d'emploi par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. / Ce même arrêté fixe les montants minimaux par grade et statut d'emplois, les montants maximaux afférents à chaque groupe de fonctions () ".  
 5. Il découle de ces dispositions que les collectivités territoriales, qui souhaitent mettre en œuvre le RIFSEEP institué par le décret du 20 mai 2014, doivent le faire en décomposant aussi l'indemnité en deux parts. La première de ces parts tient compte des conditions d'exercice des fonctions et la seconde de l'engagement professionnel des agents. Les collectivités territoriales qui décident de mettre en place un tel régime demeurent libres de fixer les plafonds applicables à chacune des parts, sous la réserve, compte tenu du principe de parité rappelé ci-dessus, que leur somme ne dépasse pas le plafond global des primes accordées aux agents de l'Etat servant de référence, et de déterminer les critères d'attribution des primes correspondant à chacune de ces parts. Par ailleurs, le respect de la seule contrainte imposée par les articles précités du code général de la fonction publique aux collectivités territoriales dans la mise en place de ce régime indemnitaire, qui consiste à fixer des plafonds pour chacune des parts dont la somme n'excède pas le plafond global des primes octroyés aux agents de l'Etat, implique, implicitement mais nécessairement, que les collectivités territoriales définissent les plafonds de chacune des parts en faisant usage des mêmes termes de référence que ceux employés pour les agents de l'Etat. 
 6. Il ressort des pièces du dossier que la délibération contestée définit une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) divisée en trois parts portant respectivement sur le métier, le grade et les fonctions spécifiques. La part IFSE dite " métier " est fixée forfaitairement par groupe de fonctions défini au sein de chaque catégorie d'emploi, A, B et C, réunissant les différents emplois de la collectivité. La part IFSE dite " grade " est fixée quant à elle forfaitairement, par grade, sans rattachement à un groupe de fonctions. Enfin, la part dite " fonctions spécifique " est définie par type de sujétion, sans rattachement à un groupe de fonctions et à un cadre d'emploi. S'il était loisible à la CUD de définir les critères d'attribution de l'IFSE, il lui appartenait néanmoins de définir pour l'IFSE un unique montant maximal susceptible d'être accordé par groupe de fonctions défini au sein de chaque cadre d'emploi, ce que ne permet pas la structuration retenue par la délibération litigieuse de l'IFSE, sans qu'y fasse au demeurant obstacle la prise en compte des sujétions spécifiques liées à un emploi dans la limite de ce montant maximal. Le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique ainsi que de l'article 2 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 doit, par suite, être accueilli.  
 7. En second lieu, s'il ressort des termes de la délibération contestée que la CUD a prévu que le RIFSEEP serait composé d'une IFSE et d'un complément indemnitaire annuel (CIA), elle n'a effectivement défini les conditions d'attribution et montant que de cette première indemnité. En renvoyant à des délibérations postérieures pour la définition du CIA, le conseil communautaire a méconnu l'étendue de la compétence qu'il tire des dispositions de l'article L. 7145-5 du code général de la fonction publique et, ce faisant, commis une erreur de droit. 
 8. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du déféré, la délibération contestée du 30 juin 2022 doit être annulée.  
 En ce qui concerne la délibération du 19 décembre 2022 :  
 9. En premier lieu, pour les mêmes motifs que ceux retenus au point 6, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique combinées à celles de l'article 2 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 doit être accueilli dès lors que si la nouvelle délibération définit une indemnité de fonctions, de sujétions et d'expertise (IFSE) divisée non plus en trois parts mais en deux portant respectivement sur le métier et le grade, la part IFSE dite " métier " demeure fixée forfaitairement par groupe de fonctions défini au sein de chaque catégorie d'emploi, A, B et C, réunissant les différents emplois de la collectivité et la part IFSE dite " grade " demeure fixée quant à elle forfaitairement, par grade, sans rattachement à un groupe de fonctions.  
 10. En second lieu, aux termes de l'article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014 : " Les fonctionnaires mentionnés à l'article 1er peuvent bénéficier d'un complément indemnitaire annuel qui tient compte de l'engagement professionnel et de la manière de servir, appréciée dans les conditions fixées en application de l'article 55 de la loi du 11 janvier 1984 susvisée. / Il est compris entre 0 et 100 % d'un montant maximal par groupe de fonctions fixé par arrêté du ministre chargé de la fonction publique et du ministre chargé du budget et, le cas échéant, du ministre intéressé. () ".  
 11. Il résulte de ces dispositions et des principes rappelés au point 5 qu'il appartenait à la CUD de fixer un plafond maximal par groupe de fonctions pour l'attribution du CIA, à l'instar de l'IFSE. En s'abstenant d'y procéder, la CUD a méconnu les dispositions des articles L. 714-4 et L. 714-5 du code général de la fonction publique combinées à celles de l'article 4 du décret n° 2014-513 du 20 mai 2014.  
 12. Il résulte de tout ce qui précède que, sans qu'il soit besoin de se prononcer sur les autres moyens du déféré, la délibération contestée du 19 décembre 2022 doit être annulée.  
 Sur la modulation des effets dans le temps des annulations : 
 13. L'annulation d'un acte administratif implique en principe que cet acte est réputé n'être jamais intervenu. Toutefois, s'il apparaît que cet effet rétroactif de l'annulation est de nature à emporter des conséquences manifestement excessives en raison tant des effets que cet acte a produits et des situations qui ont pu se constituer lorsqu'il était en vigueur que de l'intérêt général pouvant s'attacher à un maintien temporaire de ses effets, il appartient au juge administratif - après avoir recueilli sur ce point les observations des parties et examiné l'ensemble des moyens, d'ordre public ou invoqués devant lui, pouvant affecter la légalité de l'acte en cause - de prendre en considération, d'une part, les conséquences de la rétroactivité de l'annulation pour les divers intérêts publics ou privés en présence et, d'autre part, les inconvénients que présenterait, au regard du principe de légalité et du droit des justiciables à un recours effectif, une limitation dans le temps des effets de l'annulation. Il lui revient d'apprécier, en rapprochant ces éléments, s'ils peuvent justifier qu'il soit dérogé, à titre exceptionnel, au principe de l'effet rétroactif des annulations contentieuses et, dans l'affirmative, de prévoir dans sa décision d'annulation que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de celle-ci contre les actes pris sur le fondement de l'acte en cause, tout ou partie des effets de cet acte antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs ou même, le cas échéant, que l'annulation ne prendra effet qu'à une date ultérieure qu'il détermine. 
 14. En l'espèce, l'annulation rétroactive des délibérations litigieuses aurait des conséquences administratives importantes pour la CUD. De telles conséquences seraient manifestement excessives au regard des motifs d'annulation retenus par le présent jugement. Par suite, eu égard aux circonstances de l'espèce, il y a lieu de ne prononcer l'annulation de la délibération du 30 juin 2022 qu'à compter du 1er janvier 2023 et de celle du 19 décembre 2022 qu'à compter de l'expiration d'un délai de quatre mois courant à compter de la notification du présent jugement, et de prévoir que, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date du présent jugement contre les actes pris sur son fondement, les effets des délibérations litigieuses antérieurs à son annulation devront être regardés comme définitifs. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La délibération du conseil communautaire de la CUD du 30 juin 2022 portant approbation du RIFSEEP est annulée. 
 Article 2 : La délibération du conseil communautaire de la CUD du 19 décembre 2022 portant mise en place du RIFSEEP est annulée. 
 Article 3 : L'annulation prononcée à l'article 1er du présent jugement prendra effet le 1er janvier 2023 et les effets de ces dispositions antérieurs à leur annulation sont regardés comme définitifs, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre des actes pris sur leur fondement.   
 Article 4 : L'annulation prononcée à l'article 2 du présent jugement prendra effet à l'issue d'un délai de quatre mois courant à compter de la notification du présent jugement et les effets de ces dispositions antérieurs à leur annulation sont regardés comme définitifs, sous réserve des actions contentieuses engagées à la date de la présente décision contre des actes pris sur leur fondement. 
 Article 5 : Le présent jugement sera notifié au préfet du Nord et à la communauté urbaine de Dunkerque. 
 Délibéré après l'audience du 27 février 2024, à laquelle siégeaient : 
 Mme Leguin, présidente, 
 M. Borget, premier conseiller,   
 Mme Piou, première conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 avril 2024. 
 La rapporteure, 
 signé 
 C. PIOU 
 La présidente, 
 signé 
 A-M. LEGUINLa greffière, 
 signé 
 S. SING 
 La République mande et ordonne au préfet du Nord en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision.  
                          Pour expédition conforme, 
                          La greffière, 
 2 ; 2301619