TA101 · 3ème chambre — 16 juin 2025

Vu la procédure suivante : 
 Par une requête et deux mémoires, enregistrés les 6 avril 2023, 3 juillet 2023 et 17 mai 2024, les associations Sea Sheperd, Le Taille-Vent et Vagues, représentées par Me Moreau, demandent au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du 7 février 2023 du préfet de La Réunion portant réglementation de la baignade et de certaines activités nautiques dans la bande des 300 mètres à partir du littoral du département de La Réunion ;  
 2°) de mettre à la charge de l'Etat la somme de 3 000 euros sur le fondement des dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elles soutiennent que : 
 - elles disposent d'un intérêt à agir dès lors que l'arrêté a une incidence directe sur l'environnement ; 
 - le préfet était tenu de solliciter l'avis du comité consultatif prévu par les articles R. 332-15 et suivants du code de l'environnement ; 
 - il était également tenu de procéder à une consultation du public, conformément aux articles 7 de la Charte de l'environnement et L. 123-19-1 du code de l'environnement ; 
 - l'interdiction contenue dans l'arrêté est disproportionnée, inutile, inadaptée et discriminatoire ; 
 - le préfet a entaché sa décision d'une erreur manifeste d'appréciation et d'un détournement de pouvoir, l'arrêté permettant à l'Etat d'instaurer des programmes de pêche intensive et de poursuivre sans limite la destruction des requins ; 
 - l'arrêté viole le principe de gestion durable posé par l'article L. 110-1, III du code de l'environnement. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 16 avril 2024, le préfet de La Réunion conclut au rejet de la requête. 
 Il soutient que : 
 - les associations Sea Sheperd et Le Taille-Vent ne justifient pas d'un intérêt leur donnant qualité pour agir ; 
 - les moyens soulevés par les associations requérantes ne sont pas fondés. 
 Vu les autres pièces du dossier ; 
 Vu : 
 - la Charte de l'environnement ; 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Duvanel, 
 - les conclusions de M. Ramin, rapporteur public, 
 - et les observations de M. A pour le préfet de La Réunion. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. Par un arrêté du 7 février 2023, dont les associations requérantes demandent au tribunal de prononcer l'annulation, le préfet de La Réunion a interdit la baignade ainsi que certaines activités nautiques dans la bande des 300 mètres du littoral du département de La Réunion, à l'exception de certaines zones spécifiquement délimitées. 
 2. En premier lieu, aux termes du 3° de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales : " Le représentant de l'Etat dans le département est seul compétent pour prendre les mesures relatives à l'ordre, à la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publiques, dont le champ d'application excède le territoire d'une commune ". Par ailleurs, en vertu des articles R. 332-15 et R. 332-17 du code de l'environnement, il est institué dans chaque réserve naturelle nationale un comité consultatif, dont le rôle est de donner son avis sur le fonctionnement et la gestion de la réserve. 
 3. Les associations requérantes soutiennent que l'avis du comité consultatif prévu à l'article R. 332-15 du code de l'environnement n'a pas été recherché préalablement à l'adoption de la décision critiquée, en méconnaissance des dispositions précitées. Toutefois, et quand bien même il s'appliquerait en grande partie à des zones faisant partie de la réserve naturelle marine de La Réunion, en raison notamment de la présence de hauts-fonds propices aux activités nautiques qu'il vise à réguler, l'arrêté attaqué ne s'analyse pas comme une mesure de gestion de cette réserve mais comme une mesure de police pris sur le fondement des dispositions précitées de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriale et visant à préserver la sécurité des baigneurs et autres pratiquants d'activités nautiques. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions de l'article R. 332-17 du code de l'environnement doit être écarté comme inopérant. 
 4. En deuxième lieu, aux termes de l'article 7 de la charte de l'environnement : " Toute personne a le droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, () de participer à l'élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l'environnement ". Aux termes du troisième alinéa du I de l'article L. 123-19-1 du code de l'environnement : " Ne sont pas regardées comme ayant une incidence sur l'environnement les décisions qui ont sur ce dernier un effet indirect ou non significatif ". L'arrêté préfectoral attaqué, qui se borne à interdire la baignade et certaines activités nautiques sur le littoral réunionnais, à l'exception de plusieurs zones spécifiquement déterminées, ne peut être regardé comme ayant une incidence sur l'environnement. L'arrêté n'avait dès lors pas à être précédé d'une consultation du public. Le moyen tiré du défaut d'une telle consultation doit donc être écarté. 
 5. En troisième lieu, aux termes de l'article L. 110-1 du code de l'environnement : " I. - Les espaces, ressources et milieux naturels terrestres et marins, les sons et odeurs qui les caractérisent, les sites, les paysages diurnes et nocturnes, la qualité de l'air, la qualité de l'eau, les êtres vivants et la biodiversité font partie du patrimoine commun de la nation. Ce patrimoine génère des services écosystémiques et des valeurs d'usage. / () / II. - Leur connaissance, leur protection, leur mise en valeur, leur restauration, leur remise en état, leur gestion, la préservation de leur capacité à évoluer et la sauvegarde des services qu'ils fournissent sont d'intérêt général et concourent à l'objectif de développement durable qui vise à satisfaire les besoins de développement et la santé des générations présentes sans compromettre la capacité des générations futures à répondre aux leurs. / III. - L'objectif de développement durable, tel qu'indiqué au II est recherché, de façon concomitante et cohérente, grâce aux cinq engagements suivants : / 1° La lutte contre le changement climatique ; / 2° La préservation de la biodiversité, des milieux, des ressources ainsi que la sauvegarde des services qu'ils fournissent et des usages qui s'y rattachent ; / 3° La cohésion sociale et la solidarité entre les territoires et les générations; / 4° L'épanouissement de tous les êtres humains ; / 5° La transition vers une économie circulaire. () ". 
 6. L'arrêté litigieux, en ce qu'il autorise la baignade et les activités nautiques utilisant la force motrice des vagues dans les lagons et platiers, les espaces aménagés et surveillés hors lagons et les zones d'expérimentation opérationnelle, ne peut être regardé comme privant les êtres humains d'une source d'épanouissement ni, par voie de conséquence, être considéré comme contraire à l'objectif de développement durable posé par les dispositions précitées du III de l'article L. 110-1 du code de l'environnement. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions ne peut être qu'écarté. 
 7. En troisième lieu, en vertu de l'article L. 2212-1 du code général des collectivités territoriales, le maire est chargé, sous le contrôle administratif du préfet, de la police municipale qui, selon l'article L. 2212-2 de ce code, " a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publiques ". Aux termes de l'article L. 2213-23 du même code : " Le maire exerce la police des baignades et des activités nautiques pratiquées à partir du rivage avec des engins de plage et des engins non immatriculés. Cette police s'exerce en mer jusqu'à une limite fixée à 300 mètres à compter de la limite des eaux. / Le maire réglemente l'utilisation des aménagements réalisés pour la pratique de ces activités. Il pourvoit d'urgence à toutes les mesures d'assistance et de secours. / Le maire délimite une ou plusieurs zones surveillées dans les parties du littoral présentant une garantie suffisante pour la sécurité des baignades et des activités mentionnées ci-dessus. Il détermine des périodes de surveillance. Hors des zones et des périodes ainsi définies, les baignades et activités nautiques sont pratiquées aux risques et périls des intéressés. / Le maire est tenu d'informer le public par une publicité appropriée, en mairie et sur les lieux où elles se pratiquent, des conditions dans lesquelles les baignades et les activités nautiques sont réglementées ". En vertu de ces dispositions, il incombe au préfet d'assurer la sécurité des baigneurs, notamment en prévenant les dangers qui excèdent ceux contre lesquels les intéressés doivent normalement se prémunir, sur les lieux de baignade aménagés à cet effet ou sur ceux qui font l'objet d'une fréquentation régulière et importante, même de manière saisonnière. En outre, il appartient à l'autorité préfectorale, en vertu des pouvoirs de police qu'elle tient des dispositions précitées de l'article L. 2215-1 du code général des collectivités territoriales et sous le contrôle du juge, d'apprécier la nécessité de prendre des mesures de police au vu des risques de troubles à l'ordre public dont elle a connaissance et de veiller à ce que ces mesures soient adaptées et proportionnées à l'objectif poursuivi. 
 8. D'une part, pour procéder à la réglementation de la baignade et de certaines activités nautiques, le préfet de La Réunion s'est fondé non seulement sur le constat de la présence de requins-tigres et bouledogue autour de l'île de La Réunion, tant sur la zone côtière du large que sur la frange littorale mais aussi la permanence des attaques de requins, dirigées contre des baigneurs, des pêcheurs ou des pratiquants d'activités nautiques. Si les associations requérantes, qui ne contestent pas sérieusement les conclusions des études scientifiques sur lesquelles le préfet s'est appuyé, lui reprochent d'avoir une nouvelle fois édicté une interdiction générale de baignade, il est constant que celle-ci ne s'applique qu'à la bande littorale des 300 mètres et qu'elle est assortie, à l'article 2 de l'arrêté litigieux, de nombreuses exceptions, s'agissant de zones naturellement protégées des requins (lagons, platiers), d'espaces aménages et surveillés à l'extérieur des lagons, ainsi que de zones d'expérimentation opérationnelles ouvertes à la baignade et aux activités nautiques dans certaines conditions environnementales et sous réserve d'informations explicites à l'adresse des usagers. Dans ces conditions, et quand bien même cet arrêté succède à plusieurs autres ayant le même objet, il ne ressort pas des pièces du dossier que l'interdiction ainsi édictée, dès lors qu'elle est limitée dans le temps et est assortie de nombreuses exceptions, présenterait un caractère disproportionné au regard de l'objectif poursuivi de protection des usagers. 
 9. D'autre part, si les associations requérantes font valoir que l'interdiction posée par l'article 1er de l'arrêté du 7 février 2023 est inutile dès lors qu'elle n'est pas respectée par une partie de la population réunionnaise, et notamment par les surfeurs, cette circonstance, à la supposer avérée, est sans incidence sur la légalité de l'arrêté attaqué. 
 10. De troisième part, les associations requérantes, pour soutenir le caractère inadapté de cette interdiction, ne peuvent sérieusement faire valoir qu'elle vient dégrader l'image du requin, animal qui participe à l'écosystème marin et évolue dans son milieu naturel. Par ailleurs, si elles soutiennent qu'il est loisible aux surfeurs de s'équiper de dispositifs de protection individuels, il ne ressort pas des pièces du dossier que cette circonstance, à la supposer avérée, serait de nature à empêcher les attaques de requins qu'a connues le département de La Réunion au cours des années précédant l'arrêté en litige. Enfin, il ne ressort pas des pièces du dossier que des panneaux d'information à l'adresse des usagers seraient suffisants, à eux seuls, à assurer la sécurité des usagers du littoral, baigneurs comme pratiquants d'activités nautiques. 
 11. Il suit de là que les requérantes ne sont pas fondées à soutenir que l'arrêté du 7 février 2023 présenterait un caractère disproportionné, inutile et inadapté. 
 12. En quatrième lieu, il ne ressort pas des pièces du dossier et il n'est pas davantage allégué que des plongeurs sous-marins ont, dans des proportions comparables aux autres pratiquants de loisirs nautiques, fait l'objet d'attaques de requins à La Réunion. Dans ces conditions, compte tenu de la différence objective de situation existant entre les pratiquants de plongée sous-marine et les personnes pratiquant les activités mentionnées à l'article 1er de l'arrêté attaqué, les associations requérantes ne sont pas fondées à soutenir que cet arrêté présenterait un caractère discriminatoire. 
 13. En cinquième et dernier lieu, ainsi qu'il a été dit au point 8, l'arrêté du 7 février 2023 a seulement pour objet d'interdire la baignade et les activités nautiques sur la bande littorale des 300 mètres entourant l'île de La Réunion. Par suite, les associations requérantes ne peuvent sérieusement soutenir que cet arrêté aurait pour objectif " de sacrifier tous les requins tigres et bouledogues s'aventurant dans les eaux réunionnaises sur l'autel de la paix sociale " et serait, pour ce motif, entaché d'erreur manifeste d'appréciation ou de détournement de pouvoir. 
 14. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions à fin d'annulation présentées par les associations requérantes tendant à l'annulation de l'arrêté du 7 février 2023 doivent être rejetées, sans qu'il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir soulevée en défense. Il y a lieu, par voie de conséquence, de rejeter leurs conclusions tendant au remboursement des frais liés à l'instance. 
 D E C I D E : 
 Article 1er : La requête des associations Sea Sheperd, Le Taille-Vent et Vagues est rejetée. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié aux associations Sea Sheperd, Le Taille-Vent et Vagues et au préfet de La Réunion. 
 Délibéré après l'audience du 30 mai 2025, à laquelle siégeaient : 
 - M. Banvillet, premier conseiller faisant fonction de président, 
 - M. Duvanel, premier conseiller, 
 - Mme Beddeleem, conseillère. 
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 16 juin 2025. 
 Le rapporteur, 
 F. DUVANEL 
 Le premier conseiller,  
 faisant fonction de président, 
 M. BANVILLET 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE 
 La République mande et ordonne au préfet de La Réunion en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 P/La greffière en chef, 
 Le greffier, 
 D. CAZANOVE