TA06 · 5ème Chambre — 2 décembre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête, enregistrée le 24 mars 2023, M. A... B..., représenté par Me Aubret, demande au tribunal : 
 
1°) d’annuler la décision du 18 janvier 2023 par laquelle le maire de la commune de la Roquette-sur-Siagne a refusé de faire droit à sa demande tendant à l’interruption et à l’indemnisation de travaux publics exécutés sur la parcelle AP n° 114, sise impasse du Moulin ;   
 
2°) de condamner la commune de la Roquette-sur-Siagne à lui verser une somme de 85 000 euros, à parfaire, au titre de l’indemnisation des préjudices subis en raison des travaux illégaux ;  
 
3°) d’enjoindre la commune de la Roquette-sur-Siagne d’interrompre les travaux en cours sur la parcelle AP n° 114 sous astreinte de 500 euros par jour de retard à compter du jugement à intervenir ;  
 
4°) d’enjoindre à la commune de la Roquette-sur-Siagne à remettre en son état naturel la parcelle AP n° 114 dans un délai de quatre mois suivant jugement à intervenir, sous astreinte de 500 euros par jour de retard ;  
 
5°) de mettre à la charge de la commune de la Roquette-sur-Siagne la somme de 5 000 euros en application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Il soutient que : 
 
- les travaux réalisés sont incompatibles avec le zonage du terrain sur lequel ils prennent assiette dès lors qu’ils prennent place dans une zone non aedificandi ; 
- les travaux sont illégaux dès lors que la création d’un chemin piétonnier ou routier n’est pas au nombre des dérogations couvertes par l’article 7 des dispositions générales du plan local d’urbanisme ;   
- ils méconnaissent le point IV de l’article 12 du règlement du plan local d’urbanisme dès lors que le chemin piétonnier, qui est accolé au cours d’eau, ne respecte pas le recul minimal de 8 mètres ; 
- ils méconnaissent les prescriptions relatives aux espaces verts protégés dès lors qu’un arbre centenaire a été abattu, que le chemin piétonnier fait l’objet d’une minéralisation au-delà des 10% maximum prescrits, dès lors que 85% de la superficie de l’espace vert protégé n’a pas été maintenue et que la mesure de compensation visant à la plantation d’un arbre de haute tige de 2 mètres par tranche de 20m² impacté par une minéralisation n’a pas été suivie ;  
- les articles 7 et 11 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme méconnaissent les dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme ; 
- les travaux sont incompatibles avec l’article 13 de la zone UD dès lors qu’il n’y a pas de création ou de réhabilitation de 60% de la superficie du terrain en espaces verts ;  
- le projet est incompatible avec le plan de prévention des risques inondations dès lors que les travaux, situés en partie dans un espace stratégique de requalification et en partie en zone rouge, ne permettent pas une amélioration de la situation vis-à-vis du risque d’inondation et augmentent l’emprise au sol en zone rouge ; 
- les travaux sont réalisés sans déclaration préalable de travaux alors qu’une telle autorisation d’urbanisme était requise en application de l’article R. 421-23 du code de l’urbanisme en présence d’exhaussements ; 
- les travaux étant illégaux, il est nécessaire de les interrompre et d’enjoindre à la commune de remettre la parcelle en état ;   
- en exécutant des travaux illégaux, la commune a adopté un comportement fautif de nature à engager sa responsabilité ;  
- ils sont en droit de réclamer l’indemnisation de leurs préjudices, lesquels doivent être évalués comme suit :  
* 50 000 euros au titre du changement de cadre de vie et de la dévalorisation de la propriété ;  
* 20 000 euros au titre des nuisances sonores et olfactives ;  
* 5 000 euros au titre du trouble de jouissance occasionné par le passage quotidien des voisins sur sa propriété, son grillage ayant été sectionné pour permettre le passage des voisins riverains qui se retrouvaient enclavés du fait des travaux ;  
* 10 000 euros au titre du préjudice moral. 
 
Par un mémoire en défense, enregistré le 26 septembre 2023, la commune de la Roquette-sur-Siagne, représentée par Me Barbeau, conclut au rejet de la requête et à ce que la somme de 2 000 euros soit mise à la charge de M. B... au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
 
Elle fait valoir que : 
 
- les conclusions tendant à l’annulation de la décision du 18 janvier 2023 en tant qu’elle refuse de faire droit à la demande d’interruption de travaux sont irrecevables dès lors que cette décision ne fait que confirmer celle du 6 septembre 2022 qui n’a fait l’objet d’aucun recours contentieux ;  
- il n’y a plus lieu de statuer sur les conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la commune d’interrompre les travaux dès lors que les travaux sont terminés ;  
- les travaux ne méconnaissent pas l’interdiction de construction de la zone non aedificandi dès lors qu’une voie publique n’est pas une construction au sens du plan local d’urbanisme de la commune ; 
- les travaux ne méconnaissent pas les dispositions du IV de l’article 12 des dispositions générales du règlement du PLU dès lors qu’une voie publique n’est pas une construction au sens du plan local d’urbanisme ;  
- la réalisation d’une voie publique peut être entreprise sans avoir à respecter les dispositions des articles UD 11 et UD 13 en application de l’article 7 des dispositions générales du plan local d’urbanisme ;   
- il n’y a pas d’espace stratégique de requalification dans la zone de travaux et la voirie réalisée ne se situe pas en zone rouge du PPRI ;  
- les règles relatives aux espaces verts protégés autorisent la réalisation d’une voie et d’un cheminement piétonnier ;  
- l’article R. 421-3 du code de l’urbanisme dispense de toute autorisation d’urbanisme la réalisation d’ouvrages d’infrastructure terrestre ;  
- la réalité des nuisances alléguées par le requérant n’est pas démontrée ; 
- aucun grillage n’a été détruit sur la parcelle du requérant, le grillage clôturait la parcelle AP 114 appartenant à la commune et permettait d’accéder à l’impasse du Moulin ; 
- le préjudice moral n’est pas établi.  
 
 
Par ordonnance du 29 mai 2024, la clôture d'instruction a été fixée au 27 juin 2024 à 12h00.  
 
Un mémoire a été enregistré le 4 novembre 2025, postérieurement à la clôture de d’instruction, pour M. B... et n’a pas été communiqué.  
 
Vu : 
 
les autres pièces du dossier ;  
 
Vu : 
le code de l’urbanisme ; 
le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique du 14 novembre 2025 : 
- le rapport de Mme Moutry, rapporteure ;  
- les conclusions de Mme Soler, rapporteure publique ; 
- les observations de Me Aubret, représentant M. B....  
 
 
 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
La commune de la Roquette-sur-Siagne a entrepris des travaux de sécurisation des berges du Coudouron et d’aménagement d’une voirie sur les parcelles AP n° 114 et 172 lui appartenant. M. B..., propriétaire de parcelles adjacentes aux travaux, a demandé au maire qu’il suspende immédiatement les travaux par courrier du 25 août 2022. Par décision du 6 septembre 2022, le maire a refusé de faire droit à sa demande. Par courrier du 28 novembre 2022, M. B... a réitéré sa demande tendant à l’interruption des travaux et a sollicité l’indemnisation de ses préjudices qu’il a évalués à la somme de 85 000 euros. Sa demande a été rejetée par décision du 18 janvier 2023. Par la présente requête, M. B... demande au tribunal d’annuler cette dernière décision et de condamner la commune de la Roquette-sur-Siagne à lui verser une somme de 85 000 euros en réparation de ses préjudices.  
 
 
En ce qui concerne le cadre juridique applicable :  
 
  
La personne qui subit un préjudice direct et certain du fait du comportement fautif d’une personne publique peut former devant le juge administratif une action en responsabilité tendant à ce que cette personne publique soit condamnée à l’indemniser des conséquences dommageables de ce comportement.  
  
Elle peut également, lorsqu’elle établit la persistance du comportement fautif de la personne publique responsable et du préjudice qu’elle lui cause, assortir ses conclusions indemnitaires de conclusions tendant à ce qu’il soit enjoint à la personne publique en cause de mettre fin à ce comportement ou d’en pallier les effets. De telles conclusions à fin d’injonction ne peuvent être présentées qu’en complément de conclusions indemnitaires. 
  
De la même façon, le juge administratif ne peut être saisi, dans le cadre d’une action en responsabilité sans faute pour dommages de travaux publics, de conclusions tendant à ce qu’il enjoigne à la personne publique de prendre les mesures de nature à mettre fin au dommage ou à en pallier les effets, qu’en complément de conclusions indemnitaires. 
 
 
Sur les conclusions à fin d’indemnisation :  
 
 
S’agissant de la responsabilité sans faute : 
 
 
M. B... recherche la responsabilité de la commune de la Roquette-sur-Siagne à raison des travaux de création d’un cheminement piétonnier sur les parcelles cadastrées AP 172 et AP 114, travaux qu’il estime illégaux. Ces travaux, d’intérêt général, ont le caractère de travaux publics à l’égard desquels M. B... a qualité de tiers.  
 
Même en l’absence de faute, le maître de l’ouvrage et, le cas échéant, l’entrepreneur chargé des travaux sont responsables vis-vis des tiers des dommages causés à ceux-ci par l’exécution d’un travail public, à moins que ces dommages ne soient imputables à un cas de force majeure ou à une faute de la victime. Il appartient au tiers, victime d’un dommage de travaux publics, d’établir, d’une part, le lien de causalité entre l’opération de travaux publics et les dommages invoqués, et, d’autre part, le caractère anormal et spécial de son préjudice. 
 
Il résulte de l’instruction que la commune de la Roquette-sur-Siagne a procédé à des travaux de confortement des berges du Coudouron et de création d’un cheminement piétonnier sur les parcelles cadastrées AP 172 et AP 114 lui appartenant. M. B..., propriétaire d’un terrain supportant sa maison d’habitation adjacent à ces parcelles, soutient que ces travaux ont eu pour effet de transformer son cadre de vie et de dévaluer sa propriété. Toutefois, il n’apporte aucun élément tendant à démontrer que la création d’un cheminement exclusivement piétonnier aurait eu pour effet de dévaluer la valeur de sa propriété ni que son cadre de vie ferait l’objet d’un changement tel que ce préjudice pourrait lui ouvrir droit à indemnisation en raison de son caractère anormal et spécial. 
 
 M. B... soutient également que les travaux ont occasionné des nuisances sonores et olfactives. Toutefois, il n’apporte aucun élément tendant à démontrer la réalité des nuisances occasionnées, ni leur caractère anormal et spécial. 
 
M. B... soutient que la modification de la circulation lui a occasionné un trouble de jouissance caractérisé par le passage des voisins enclavés sur sa propriété le temps des travaux. Toutefois, il résulte de l’instruction que les travaux ont été exécutés sur les parcelles AP 172 et 114 appartenant à la commune de la Roquette-sur-Siagne donnant sur l’impasse des Moulins, classée comme voirie communale. Par ailleurs, le requérant ne démontre nullement le passage des voisins sur des terrains lui appartenant.  
 
Enfin, M. B..., qui invoque un préjudice moral, n’apporte aucun élément tendant à en démontrer la réalité.  
 
Il résulte de ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à rechercher la responsabilité sans faute de la commune de la Roquette-sur-Siagne à raison des dommages causés par les travaux publics de création d’un cheminement piétonnier. 
 
S’agissant de la responsabilité pour faute : 
 
M. B... soutient que le maire de la commune de la Roquette-sur-Siagne a commis une faute susceptible d’engager la responsabilité de la commune en s’abstenant d’interrompre des travaux illégaux au regard des dispositions d’urbanisme et que la responsabilité pour faute de la commune peut également être engagée à raison de l’empiètement irrégulier sur sa propriété.  
 
En premier lieu, aux termes de l’article R. 421-3 du code de l’urbanisme : « Sont dispensés de toute formalité au titre du présent code, en raison de leur nature, sauf lorsqu’ils sont implantés dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable ou dans les abords des monuments historiques :  (…) / b) Tous les ouvrages d’infrastructure terrestre, maritime, fluviale, portuaire ou aéroportuaire ainsi que les outillages, les équipements ou les installations techniques directement liés à leur fonctionnement, à leur exploitation ou au maintien de la sécurité de la circulation maritime, fluviale, ferroviaire, routière ou aérienne ». Aux termes de l’article R. 421-23 du même code : « Doivent être précédés d’une déclaration préalable les travaux, installations et aménagements suivants : (…) f) A moins qu’ils ne soient nécessaires à l’exécution d’un permis de construire, les affouillements et exhaussements du sol dont la hauteur, s’il s’agit d’un exhaussement, ou la profondeur dans le cas d’un affouillement, excède deux mètres et qui portent sur une superficie supérieure ou égale à centre mètres carrés (…) / h) les travaux ayant pour effet de modifier ou de supprimer un élément que le plan local d’urbanisme ou un document d’urbanisme en tenant lieu a identifié, en application de l’article L. 151-19 ou de l’article L. 151-23, comme présentant un intérêt d’ordre culturel, historique, architectural ou écologique (…) ».  
 
Il ressort des pièces du dossier que les travaux consistent à l’aménagement d’une voie et d’un cheminement piéton et qu’ils ne se situent ni dans le périmètre d’un site patrimonial remarquable, ni dans les abords d’un monument historique. Par suite, les ouvrages réalisés sont au nombre des infrastructures terrestres dont l’édification est dispensée de toute formalité au titre du code de l’urbanisme en application des dispositions de l’article R. 421-3 nonobstant la circonstance, au demeurant non établie, que pour réaliser ces ouvrages des exhaussements du sol soient nécessaires.  
 
En deuxième lieu, l’article 15 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme (PLU) de la Roquette-sur-Siagne définit une construction comme « tout ouvrage sur une unité foncière résultant de l’assemblage de matériaux par l’intervention humaine » dont l’usage peut être multiple « habitation, hébergement hôtelier, bureaux, commerce, artisanat, industrie, exploitation agricole ou forestière, entrepôts, ou services publics et d’intérêt collectif ». Sont entendues comme des constructions ou installations nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif, les « constructions et installations techniques nécessaires au fonctionnement des réseaux (transport, postes, fluides, énergie, télécommunication…) et aux services urbains (voirie, assainissement, traitement des déchets…) ». Enfin, cet article définit la zone non aedificandi comme une zone non constructible.  
 
Il ressort des pièces du dossier que les travaux se déroulent pour partie au sein d’une zone non aedificandi. Toutefois, si cette zone interdit toute construction, les auteurs du PLU ont créé, au sein de cette zone, un emplacement réservé pour la création d’équipements, de voiries ou de chemins piétonniers. Par suite, les auteurs du PLU n’ont pas entendu inclure, dans la notion de construction, les voies et chemins piétonniers lesquels doivent être regardés comme des ouvrages techniques nécessaires aux services publics ou d’intérêt collectif.   
 
En troisième lieu, aux termes de l’article 7 des dispositions générales du règlement du PLU de la commune de la Roquette-sur-Siagne : « (…) Dans les secteurs où les dispositions du chapitre 2 à 5 du règlement d’urbanisme les autorisent, compte tenu de leur faible ampleur et de leurs spécificités techniques, et de leur utilité publique ou de leur intérêt collectif, les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou répondant à un intérêt collectif peuvent s’implanter nonobstant les dispositions des articles 3 à 5 et 8 à 14 (…) ».  
 
Ainsi qu’il a été dit au point 3, les voies et chemins piétonniers doivent être regardés comme des ouvrages techniques répondant à un intérêt collectif. Par suite, ces ouvrages pouvant s’implanter nonobstant les dispositions des articles 3 à 5 et 8 à 13 de chaque zone, le moyen tiré de la méconnaissance de l’article UD 13 du règlement du PLU est inopérant.  
 
En quatrième lieu, aux termes du IV de l’article 12 des dispositions générales du règlement du PLU de la commune de la Roquette-sur-Siagne : « Afin de prendre en compte le ruissellement, en sus des règles définies dans chacune des zones, les constructions devront respecter un recul minimal de 8 m de l’axe des canaux, ruisseaux et vallons ».  
 
Si le requérant soutient que la décision attaquée méconnait les dispositions du IV de l’article 12 des dispositions générales du PLU dès lors que les travaux ne respectent pas le recul minimal de 8 mètres, les voies et cheminements piétonniers ne peuvent être considérés comme des constructions ainsi qu’il a été dit au point 3. Par suite, les dispositions précitées ne sont pas applicables aux travaux publics de création d’une voie.  
 
En cinquième lieu, aux termes de l’article 11 des dispositions générales du règlement du PLU de la commune de la Roquette-sur-Siagne : « Les espaces verts protégés (EVP), définis au titre de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme, représentent des secteurs végétalisés ou à végétaliser qui doivent conserver ou mettre en valeur leur aspect végétal afin d’améliorer les transitions paysagères entre les espaces bâtis et non bâtis. / Ils sont représentés dans le présent PLU par une trame serrée de rond vert. / Les prescriptions s’appliquant aux EVP identifiés dans le plan de zonage sont les suivantes : / un maximum de 10% de leur superficie peut faire l’objet d’une minéralisation (cheminement piétonnier, piscines, terrasses, escaliers, allées, clôture…) ; / au moins 85% de leur superficie doit être maintenue végétalisée ; / tout individu végétal de plus de 3 m de hauteur doit être conservé sur le terrain même ; / un arbre de haute tige de 2 mètres de haut doit être planté pour chaque tranche de 20 m² de terrain impacté par une minéralisation en compensation ; / sont autorisés les ouvrages techniques nécessaires au fonctionnement des services publics ou répondant à un intérêt collectif ; / sont autorités les aménagements nécessaires au fonctionnement des espaces verts publics et des parcs et jardins publics, comprenant notamment les aménagements piétonniers et paysagers nécessaires à leur mise en valeur. / Des exceptions peuvent être accordées pour l’aménagement d’espaces verts publics communaux dans le cadre d’un aménagement d’ensemble ».  
 
Les travaux dont la suspension était demandée par le requérant consistent à renforcer les berges du Coudouron afin de diminuer le risque d’inondation et de débordement, en l’aménagement d’une voie en impasse ouverte à la circulation routière afin de permettre la desserte des constructions d’ores et déjà bâties et desservies par un chemin préexistant et d’un cheminement exclusivement piéton dont l’accès est limité par l’intermédiaire de deux tourniquets. Sont ainsi réalisés des ouvrages répondant à un intérêt collectif autorisés au sein des espaces verts protégés par les dispositions de l’article 11 des dispositions générales du PLU précitées.  
 
En sixième lieu, le requérant ne saurait utilement soutenir que les articles 7 et 11 des dispositions générales du règlement du plan local d’urbanisme méconnaitraient les dispositions de l’article L. 151-23 du code de l’urbanisme dès lors que ces dernières n’interdisent pas la construction de voies et de cheminements piétonniers.    
 
En septième lieu, aux termes du titre 7 du règlement du plan de prévention des risques inondation : « Les Espaces Stratégiques de Requalification (ESR), situés dans des zones déjà urbanisées (en AZU), sont concernés par des projets ou des besoins forts de requalification et de renouvellement de l’espace urbain, alors même qu’ils sont en partie touchés par des aléas forts. Le principe de l’ESR est de rendre possible ces projets d’ensemble, basés sur des opérations de démolition / reconstruction d’un bâtiment ou de toute autre opération d’arasement corrélée à une mise en transparence (telle la suppression d’ouvrages ou de remblais), de suppression d’emprises artificialisées (voirie, parkings) et pouvant intégrer des travaux de reprofilage dans un périmètre d’ESR, sous réserve qu’ils permettent une amélioration de la situation vis-à-vis du risque inondation : diminution globale de la vulnérabilité et non augmentation de l’emprise au sol en zone rouge. / Les EST sont repérés sur les planches du zonage (périmètre jaune et sont composés de différents zonages : BLEU, ROUGE, voire de secteurs non inondables (…) ». 
 
Si le requérant soutient que les travaux sont incompatibles avec le plan de prévention des risques d’inondation dès lors qu’ils ne permettent pas une amélioration de la situation vis-à-vis du risque inondation alors qu’ils sont situés, pour partie, au sein d’un espace stratégique de requalification, il ressort du plan de zonage du plan de prévention des risques d’inondation qu’aucun espace stratégique de requalification ne se situe au sein de la zone de travaux.  
 
En dernier lieu, si les requérants soutiennent que les travaux ont empiété sur leur propriété, il résulte de l’instruction que les travaux ont été effectués uniquement sur les parcelles cadastrées AP 172 et 114 appartenant à la commune de la Roquette-sur-Siagne. Par ailleurs, la clôture qui a été retirée au cours des travaux ne se trouvait pas sur la propriété du requérant mais faisait office de séparation entre la parcelle AP 114 et l’impasse des moulins, classée comme voie communale.  
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. B... n’est pas fondé à rechercher la responsabilité pour faute de la commune de la Roquette-sur-Siagne.   
 
 
Sur les conclusions à fin d’injonction : 
 
 
Les conclusions à fin d’indemnisation étant rejetées, les conclusions à fin d’injonction doivent l’être également.  
 
 
Il résulte de tout ce qui précède que la requête de M. B... doit être rejetée sans qu’il soit besoin de statuer sur la fin de non-recevoir opposée par la commune de la Roquette-sur-Siagne.  
 
 
Sur les frais liés au litige :   
 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce qu’une quelconque somme soit mise à la charge de la commune de la Roquette-sur-Siagne qui n’est pas la partie perdante dans la présente instance.  
 
Il y a lieu, dans les circonstances de l’espèce, de mettre à la charge de M. B... une somme de 1 500 euros à verser à la commune de la Roquette-sur-Siagne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative.  
  
 
 
 
 
D E C I D E : 
 
Article 1er : La requête de M. B... est rejetée. 
 
Article 2 : M. B... versera une somme de 1 500 euros à la commune de la Roquette-sur-Siagne au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à M. A... B..., à la commune de la Roquette-sur-Siagne.  
 
Copie en sera adressée au préfet des Alpes-Maritimes.  
 
 
Délibéré après l'audience du 14 novembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. d’Izarn de Villefort, président, 
Mme Moutry, première conseillère,  
Mme Asnard, conseillère,  
Assistés de M. de Thillot, greffier.  
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 2 décembre 2025. 
 
 
La rapporteure, 
signé 
M. MOUTRY 
 
Le président, 
signé 
P. D’IZARN DE VILLEFORT 
 
Le greffier, 
 
 
signé 
                                                  
 
                                                 JY DE THILLOT 
 
 
La République mande et ordonne au préfet des Alpes-Maritimes en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
Pour expédition conforme, 
Pour le greffier en chef 
Ou par délégation, le greffier