TA35 · 4ème Chambre — 6 mai 2026

Vu les procédures suivantes : 
 
I. - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 9 mai 2023 et 25 novembre 2025, sous le n° 2302511, Mme C... B..., représentée par Me Blevin, demande au tribunal : 
  
1°) d’annuler la décision du 17 février 2023 par laquelle le directeur du centre communal d'action sociale de Rennes l’a suspendu de ses fonctions sans rémunération à compter du 12 janvier 2022 ;  
  
2°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Rennes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle soutient que : 
- la décision attaquée a été signée par une autorité qui n’était pas habilitée à cette fin ; 
- elle méconnaît les articles L. 122-1 et L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration et est entachée d’une erreur de fait dès lors qu’elle n’a pas été informée de l’expertise réalisée par le docteur E... et qu’elle n’a pas été mise à même de présenter des observations avant la décision du 17 février 2023 ; 
- elle méconnaît les articles L. 115-3 et L. 822-1 du code général de la fonction publique dès lors qu’elle était en congé de maladie depuis le 7 septembre 2021 et qu’elle ne pouvait être suspendue, ni privée de sa rémunération, pendant cette période ; 
- elle méconnaît l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
- elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs individuels ; 
- elle est illégale par voie d’exception de l’illégalité de la décision du 12 janvier 2022, laquelle méconnaît les articles L. 115-3 et L. 822-1 du code général de la fonction publique ainsi que le principe de non-rétroactivité des actes administratifs individuels. 
  
 
Par des mémoires en défense, enregistrés les 11 juin 2025 et 5 janvier 2026, le centre communal d'action sociale de Rennes, représenté par la SELARL Coudray – Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- la requête est irrecevable dès lors qu’elle est dirigée contre une décision purement confirmative de l’arrêté du 12 janvier 2022, lequel est devenu définitif ; 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
II. - Par une requête et un mémoire, enregistrés les 30 juin 2023 et 1er décembre 2025, sous le n° 2303475, Mme C... B..., représentée par Me Blevin, demande au tribunal : 
  
1°) d’annuler l’avis des sommes à payer n° 491 émis le 16 mai 2023 par le directeur du centre communal d'action sociale de Rennes, en vue du règlement d’un trop-perçu de rémunération d’un montant de 10 579,85 euros ; 
  
2°) de mettre à la charge du centre communal d'action sociale de Rennes la somme de 3 000 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
  
Elle soutient que : 
- l’avis des sommes à payer est fondé sur une décision du 17 février 2023 qui est illégale : 
* cette décision a été signée par une autorité qui n’était pas habilitée à cette fin ; 
* elle méconnaît les articles L. 115-3 et L. 822-1 du code général de la fonction publique dès lors qu’elle était en congé de maladie depuis le 7 septembre 2021 et qu’elle ne pouvait être suspendue, ni privée de sa rémunération, pendant cette période ; 
* elle méconnaît l’article 30 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 ; 
* elle méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs individuels ; 
- il n’existe aucun trop-perçu dès lors qu’elle était en arrêt de travail pour maladie à compter du 7 septembre 2021, ce qui faisait obstacle à sa suspension de fonctions et de rémunération. 
 
  
Par un mémoire en défense, enregistré le 8 juillet 2024, le centre communal d'action sociale de Rennes, représenté par la SELARL Coudray – Urbanlaw, conclut au rejet de la requête et, en outre, à ce que soit mise à la charge de Mme B... une somme de 2 500 euros sur le fondement de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
Il fait valoir que : 
- la requête est irrecevable dès lors que doit être opposée l’exception du recours parallèle ; 
- les moyens de la requête ne sont pas fondés. 
 
 
Vu les autres pièces des dossiers. 
 
Vu : 
- le code général de la fonction publique ; 
- le code de la santé publique ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 2021-689 du 31 mai 2021 ; 
- la loi n° 2021-1040 du 5 août 2021 ; 
- le code de justice administrative. 
 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour et de l’heure de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique : 
- le rapport de M. Charles Ravaut, rapporteur ; 
- les conclusions de M. Fabrice Met, rapporteur public ; 
- et les observations de Me Attenot, représentant le centre communal d'action sociale de Rennes. 
 
 
Considérant ce qui suit : 
 
Mme C... B... exerce en qualité d’agente sociale au sein du centre communal d'action sociale de Rennes. Ne remplissant pas ses obligations vaccinales contre la covid-19, elle a été suspendue de ses fonctions par une décision du 12 janvier 2022 du directeur de cet établissement. Cette décision précisait que cette suspension prendrait effet « à compter du 12/01/2022 ou à l’issue de son arrêt maladie ordinaire si celui-ci est prolongé, (…) et jusqu’à présentation des justificatifs requis pour l’exercice des fonctions ». Le congé de maladie de Mme B... ayant été prolongé, l’arrêté du 12 janvier 2022 n’est pas entré en vigueur. Elle a toutefois fait l’objet d’une expertise médicale le 7 décembre 2022 qui a conclu à l’absence de justification médicale des arrêts de travail à compter du 7 septembre 2021. Tirant les conséquences de cette expertise, le président du centre communal d'action sociale de Rennes a, par un arrêté du 17 février 2023, fixé au 12 janvier 2022 la date de prise d’effet de l’arrêté du même jour prononçant la suspension de fonctions de Mme B.... Par la requête n° 2302511, cette dernière demande au tribunal l’annulation de cette décision du 17 février 2023. En conséquence de cette décision, le centre communal d'action sociale de Rennes a émis le 16 mai 2023 un avis des sommes à payer d’un montant de 10 579,85 euros correspondant au trop-perçu de rémunération pour la période de suspension. Par la requête n° 2303475, Mme B... demande l’annulation de cet avis des sommes à payer. Ces requêtes portent sur la situation d’une même agente publique et ont fait l’objet d’une instruction commune. Il y a dès lors lieu de les joindre pour y statuer par un même jugement.  
 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de la décision du 17 février 2023 : 
 
En premier lieu, la décision attaquée a été signé par M. A... D... en qualité de vice-président du centre communal d'action sociale de Rennes. En vertu d’un arrêté du 14 septembre 2020, M. D... bénéficie d’une délégation de signature du président de cet établissement pour signer toutes mesures relatives à la gestion du personnel. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de la décision attaquée manque en fait et doit dès lors être écarté.  
 
 
 En deuxième lieu, l’illégalité d’un acte administratif non réglementaire ne peut être utilement invoquée par voie d’exception à l’appui de conclusions dirigées contre une décision administrative ultérieure que si cette dernière décision a été prise pour l’application du premier acte ou s’il en constitue la base légale. Cette exception d’illégalité n’est par ailleurs recevable que si l’acte n’est pas devenu définitif à la date à laquelle elle est invoquée. 
 
 D’une part, il ne ressort pas des pièces du dossier que l’arrêté du 12 janvier 2022, notifié le jour même, aurait pris effet à une date antérieure à cette notification. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir qu’une telle décision méconnaît le principe de non-rétroactivité des actes administratifs individuels. D’autre part, en prévoyant que sa prise d’effet interviendrait à l’issue de la période de congé pour maladie ordinaire de Mme B... et de son éventuelle prolongation, la décision du 12 janvier 2022, n’a pas davantage méconnu les dispositions des articles L. 115-3 et L. 822-1 du code général de la fonction publique relatives au droit à des congés pour raison de santé. Par suite, Mme B... n’est, en tout état de cause, pas fondée à exciper de l’illégalité de la décision du 12 janvier 2022 au soutien de ses conclusions dirigées contre la décision du 17 février 2023.  
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales (…) ». Aux termes de l’article L. 211-2 du même code : « (…) doivent être motivées les décisions qui : / 1° Restreignent l'exercice des libertés publiques ou, de manière générale, constituent une mesure de police ; (…) / 6° Refusent un avantage dont l'attribution constitue un droit pour les personnes qui remplissent les conditions légales pour l'obtenir ; (…) ». 
 
A supposer même que la procédure de contrôle du congé pour maladie ordinaire de la requérante, laquelle est à l’origine de la décision en litige, puisse être regardée comme entrant dans le champ d’application des dispositions qui viennent d’être citées, il ressort des pièces du dossier que Mme B... a été convoquée à une expertise médicale auprès du docteur E... par un courrier du 16 novembre 2022 qu’elle ne conteste pas avoir reçu. En outre, il ressort des termes des conclusions administratives de l’expertise, adressée au centre communal d'action sociale de Rennes, que Mme B... a été examinée au cabinet de ce médecin le 7 décembre 2022. Dans ces conditions, Mme B... n’est pas fondée à soutenir qu’elle n’a pas été informée de la tenue de cette expertise. En outre, à cette occasion, elle a été mise à même de présenter des observations, tant écrites qu’orales, ainsi que de contester cette expertise devant le conseil médical, ce qu’elle n’a pas fait. Par suite, Mme B... n’est pas fondée à soutenir que la décision attaquée est entachée d’une erreur de fait et méconnaît les dispositions précitées de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration.   
 
En troisième lieu, aux termes de l’article L. 115-3 du code général de la fonction publique : « Les fonctionnaires ont droit à des congés pour raison de santé dans les conditions définies au chapitre II du titre II du livre VIII ». Aux termes de l’article L. 822-1 du même code : « Le fonctionnaire en activité a droit à des congés de maladie lorsque la maladie qu'il présente est dûment constatée et le met dans l'impossibilité d'exercer ses fonctions ». Aux termes du I de l’article 12 de la loi du 5 août 2021 relative à la gestion de la crise sanitaire : « Doivent être vaccinés, sauf contre-indication médicale reconnue, contre la covid-19 : / 1° Les personnes exerçant leur activité dans : / a) Les établissements de santé mentionnés à l'article L. 6111-1 du code de la santé publique (…) ». Aux termes du III de l’article 14 de la même loi : « Lorsque l'employeur constate qu'un agent public ne peut plus exercer son activité en application du I, il l'informe sans délai des conséquences qu'emporte cette interdiction d'exercer sur son emploi ainsi que des moyens de régulariser sa situation. L'agent public qui fait l'objet d'une interdiction d'exercer peut utiliser, avec l'accord de son employeur, des jours de congés payés. A défaut, il est suspendu de ses fonctions ou de son contrat de travail. La suspension mentionnée au premier alinéa du présent III, qui s'accompagne de l'interruption du versement de la rémunération, prend fin dès que l'agent public remplit les conditions nécessaires à l'exercice de son activité prévues au I. Elle ne peut être assimilée à une période de travail effectif pour la détermination de la durée des congés payés ainsi que pour les droits acquis par l'agent public au titre de son ancienneté. Pendant cette suspension, l'agent public conserve le bénéfice des garanties de protection sociale complémentaire auxquelles il a souscrit (…) ». 
 
Il résulte de ces dispositions que si le directeur d’un établissement public de santé peut légalement prendre une mesure de suspension à l’égard d’un agent qui ne satisfait pas à l’obligation vaccinale contre la covid-19 alors que cet agent est déjà en congé de maladie, cette mesure et la suspension de traitement qui lui est associée ne peuvent toutefois entrer en vigueur qu’à compter de la date à laquelle prend fin le congé de maladie de l’agent en question. 
 
Il ressort des pièces du dossier que Mme B... a été placée, par arrêté du 14 décembre 2021, en congé de maladie ordinaire du 7 septembre au 17 décembre 2021. Toutefois, alors que l’arrêt de travail initial a été prolongé sans qu’un nouvel arrêté de placement en congé pour maladie ordinaire n’ait été pris, elle a fait l’objet d’une expertise médicale le 7 décembre 2022 qui a conclu au caractère injustifié de ces arrêts à compter de son origine. Dans ces conditions, en procédant à sa suspension de fonctions à compter du 12 janvier 2022, comme le prévoyait l’arrêté du même jour, le président du centre communal d'action sociale de Rennes n’a pas méconnu les dispositions citées au point 7.  
 
En quatrième lieu, les décisions administratives ne peuvent légalement disposer que pour l'avenir. S'agissant des décisions relatives à la carrière des fonctionnaires, l'administration ne peut, par dérogation à cette règle générale, leur conférer une portée rétroactive que dans la mesure nécessaire pour assurer la continuité de la carrière de l'agent intéressé ou procéder à la régularisation de sa situation. 
 
Il ressort des pièces du dossier que la décision du 17 février 2023 n’a pas pour effet, en elle-même, de procéder rétroactivement à la suspension de fonctions de Mme B... mais uniquement de tirer les conséquences de l’expertise du 7 décembre 2022 dont il ressort que l’arrêt de travail dont elle a bénéficié à compter du 7 septembre 2021 n’était pas fondé. En conséquence, il a été décidé, conformément à son article 1er, que l’arrêté du 12 janvier 2022 devait prendre effet à compter de cette même date dès lors que Mme B... ne pouvait, à ce moment-là, être regardée comme étant placée en congé de maladie. Le moyen tiré de la méconnaissance du principe de non-rétroactivité ne peut dès lors qu’être écarté. 
 
En cinquième lieu, non seulement l’arrêté en litige n’a pas pour effet de procéder à la suspension de Mme B... mais, en outre, cette suspension prononcée le 12 janvier 2022 ne relève pas du champ d’application de l’article 30 de la loi du 13 juillet 1983, dans sa rédaction alors en vigueur. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance de ces dispositions est inopérant et doit en conséquence être écarté. 
 
Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d’annulation de la décision du 17 février 2023 présentées par Mme B... doivent être rejetées. 
 
Sur les conclusions à fin d’annulation de l’avis des sommes à payer du 16 mai 2023 : 
 
En premier lieu, les conclusions à fin d’annulation de la décision du 17 février 2023 laquelle a pour objet de préciser la date de prise d’effet de la décision du 12 janvier 2022 par laquelle Mme B... a été suspendue de ses fonctions sans traitement, sont rejetées par le présent jugement. Dans ces conditions, elle n’est pas fondée à soutenir que l’avis des sommes à payer litigieux a été pris en application d’une décision illégale. 
 
En second lieu, ainsi qu’il a été dit au point 9 du présent jugement, Mme B... ne pouvait être regardée comme étant placée en congé de maladie pendant sa période de suspension de fonctions. Par suite, elle n’est pas fondée à soutenir qu’il n’existerait aucun trop-perçu de rémunération. 
 
 Il résulte de tout ce qui précède, sans qu’il soit besoin d’examiner la fin de non-recevoir opposée en défense, que les conclusions à fin d’annulation de l’avis des sommes à payer du 16 mai 2023 présentées par Mme B... doivent être rejetées. 
 
Sur les frais liés au litige : 
 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge du centre communal d'action sociale de Rennes, qui n’est, dans aucune des instances, la partie perdante, une somme au titre des frais d’instance exposés par Mme B.... 
 
Dans les circonstances de l’espèce, il y a lieu de mettre à la charge de Mme B... la somme globale de 1 000 euros au titre des frais de même nature exposés par le centre communal d'action sociale de Rennes pour ces deux instances. 
 
 
 
 
 
D É C I D E : 
 
 
 
 
 
Article 1er : Les requêtes de Mme B... sont rejetées. 
 
 
 
Article 2 : Mme B... versera au centre communal d'action sociale de Rennes une somme globale de 1 000 euros au titre de l’article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 
 
Article 3 : Le présent jugement sera notifié à Mme C... B... et au centre communal d'action sociale de Rennes. 
 
Une copie en sera adressée à la direction régionale des finances publiques de Bretagne. 
 
Délibéré après l'audience du 3 avril 2026, à laquelle siégeaient : 
 
M. David Labouysse, président, 
Mme Catherine René, première conseillère, 
M. Charles Ravaut, premier conseiller.  
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2026. 
 
Le rapporteur, 
signé 
C. Ravaut 
Le président, 
signé 
D. Labouysse 
 
La greffière, 
signé 
É. Fournet 
 
 
 
La République mande et ordonne au préfet d’Ille-et-Vilaine en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.