TA21 · 2ème chambre — 15 octobre 2025

Vu la procédure suivante : 
 
Par une requête et un mémoire, enregistrés le 7 novembre 2023 et le 11 février 2025, M. A... E..., désormais représenté par Me Rothdiener, demande au tribunal, dans le dernier état de ses écritures : 
 
1°) d’annuler la décision du 25 septembre 2023 par laquelle le préfet de l’Yonne lui a enjoint de conduire trois de ses animaux à l’abattoir avant le 30 novembre 2023, et l’a informé qu’à défaut, les animaux seront conduits à l’abattoir à ses frais ; 
 
2°) de mettre à la charge de l’Etat le versement à son conseil de la somme de 1 500 euros en application des dispositions combinées de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique. 
 
M. E... soutient que la décision : 
- est entachée d’incompétence ; 
- est entachée d’un vice de procédure, dès lors que le requérant n’a pas été informé de son droit d’obtenir communication de son dossier, qu’il n’a pas été invité à être assisté, et que les agents ayant contrôlé son exploitation n’étaient pas habilités ;  
- méconnaît les dispositions de l’article 2 du règlement communautaire n°1082/2003 ;  
- est entachée d’une erreur de matérialité des faits et d’une erreur d’appréciation ; 
- les trois bovins référencés 89 4084 5744, 89 4084 2102 et 89 4084 2142 sont présents sur la ferme et identifiables, il a dû procéder à une identification provisoire, qui a été validée par M. D... en mai 2023, dans l’attente de sa venue pour les baguer, intervenue très tardivement après le début de la saison de pâturage ; 
- son registre est à jour et tous les bovins y figurent, il conserve en outre le double de toutes ses déclarations ; 
- de manière générale, toutes ses vaches de race limousine sont nées et élevées sur place, de sorte qu’il sera très facile de reconstituer la lignée de traçabilité des trois bovins en cause à partir de son registre et d’analyses complémentaires. 
 
Par des mémoires en défense, enregistrés le 8 janvier 2024 et le 14 mars 2025, le préfet du département de l'Yonne conclut au rejet de la requête. 
 
Il soutient que :  
- à supposer que le requérant ait entendu viser la mise en demeure du 5 octobre 2021, celle-ci a été notifiée le 8 octobre 2021, de sorte qu’elle est définitive et que des conclusions à fin d’annulation de cette dernière sont irrecevables ; 
- les moyens soulevés par le requérant ne sont pas fondés. 
 
Les parties ont été informées par une lettre du 12 février 2025 que cette affaire était susceptible, à compter du 17 mars 2025, de faire l’objet d’une clôture d’instruction à effet immédiat en application des dispositions de l’article R. 611‑11‑1 du code de justice administrative. 
 
La clôture de l’instruction a été fixée au 16 avril 2025 par ordonnance du même jour. 
 
M. E... a été admis au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale par une décision du 6 mai 2024. 
 
Vu : 
- l’ordonnance n° 2403245 du 25 septembre 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Dijon ; 
- les autres pièces du dossier. 
 
Vu : 
- le règlement européen n° 1082/2003 modifié par le règlement européen n° 1304/2010 ; 
- le code rural et de la pêche maritime ; 
- le code des relations entre le public et l’administration ; 
- la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 ; 
- l’arrêté du 6 août 2013 relatif à l'identification des animaux de l'espèce bovine ; 
- le code de justice administrative. 
 
Les parties ont été régulièrement averties du jour de l’audience. 
 
Ont été entendus au cours de l’audience publique, qui s’est tenue en l’absence des parties, le rapport de Mme Pfister et les conclusions de Mme Hascoët, rapporteure publique. 
 
 
Considérant ce qui suit :  
 
M. A... E..., qui exerce une activité d’élevage de bovins allaitants à Saint-Privé dans l’Yonne, a fait l’objet, le 1er octobre 2021, d’un contrôle au titre de la conditionnalité des aides de la politique agricole commune, qui a mis en évidence de nombreuses anomalies, à la suite duquel il a fait l’objet, le 5 octobre 2021, d’une décision de limitation de mouvement de la totalité des animaux de son exploitation, sur le fondement de l’article L. 221-4 du code rural et de la pêche maritime, et d’une mise en demeure de fournir, dans un délai maximal de 48 heures, les informations nécessaires permettant de prouver l’identification des animaux en perte de traçabilité. A l’issue d’un nouveau contrôle, intervenu le 25 août 2023, trois bovins sont demeurés en perte de traçabilité. Par une décision du 25 septembre 2023, la directrice départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations a enjoint à M. E... de conduire ces trois animaux à l’abattoir avant le 30 novembre 2023 et l’a informé qu’à défaut, ces trois bovins pourraient être conduits à l’abattoir à ses frais, en application du II de l’article L. 221-4 du code rural et de la pêche maritime. M. E... demande l’annulation de cette décision. 
 
En premier lieu, la décision du 25 septembre 2023 a été signée par Mme C... B..., directrice départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations par intérim, qui a reçu délégation à l’effet de signer les actes et décisions concernant « le domaine de la traçabilité des animaux en application de la règlementation européenne, du code rural et de la pêche maritime et ses textes d’application » par l’arrêté du préfet de l’Yonne n° 2023/0393 du 18 septembre 2023, régulièrement publié au recueil des actes administratifs spécial de la préfecture le même jour, accessible aux parties. Par suite, le moyen tiré de l’incompétence du signataire de l’acte attaqué, qui manque en fait, doit être écarté. 
 
En deuxième lieu, aux termes de l’article L. 122-1 du code des relations entre le public et l’administration : « Les décisions mentionnées à l'article L. 211-2 n'interviennent qu'après que la personne intéressée a été mise à même de présenter des observations écrites et, le cas échéant, sur sa demande, des observations orales. Cette personne peut se faire assister par un conseil ou représenter par un mandataire de son choix. / L'administration n'est pas tenue de satisfaire les demandes d'audition abusives, notamment par leur nombre ou leur caractère répétitif ou systématique. ». Et aux termes de l’article L. 122-2 du même code : «  Les mesures mentionnées à l'article L. 121-1 à caractère de sanction ne peuvent intervenir qu'après que la personne en cause a été informée des griefs formulés à son encontre et a été mise à même de demander la communication du dossier la concernant. ». 
 
Toutefois aux termes de l’article L. 221-4 du code rural et de la pêche maritime : « I.-Lorsque, en tout lieu où sont hébergés les animaux ou au cours d'un transport, il est constaté qu'un animal de l'espèce bovine, ovine ou caprine n'est pas identifié, conformément aux dispositions prises en application mentionnées à l'article L. 212-1, ou n'est pas accompagné des documents obligatoires prévus par les dispositions du règlement (UE) 2016/429 du 9 mars 2016, des actes délégués et d'exécution qu'il prévoit, ou celles du chapitre II du titre Ier et des textes pris pour son application, les agents habilités à rechercher et constater les infractions ou manquements à ces dispositions, mettent en demeure le détenteur ou propriétaire dudit animal de mettre à disposition, dans un délai maximal de quarante-huit heures, les informations nécessaires permettant de prouver l'identification de l'animal, son âge, son origine et son dernier lieu de provenance. A l'issue de ce délai et en l'absence desdites informations, les agents susmentionnés peuvent faire procéder, aux frais du détenteur, à la conduite à l'abattoir de l'animal en question. Les dispositions du II du présent article sont dès lors applicables. / II.-Lorsqu'un animal est présenté à l'abattoir sans être identifié conformément aux dispositions prises en application des dispositions mentionnées à l'article L. 212-1, ou sans être accompagné des documents mentionnés au I, les agents habilités diffèrent l'abattage en accordant un délai de quarante-huit heures à son propriétaire ou son détenteur pour produire les informations manquantes. / A l'issue de ce délai, l'animal est abattu. / En l'absence d'éléments d'identification permettant d'établir l'âge et l'origine de l'animal ou, pour les équidés, permettant d'établir l'identité de l'animal, les agents ayant la qualité de vétérinaires officiels en vertu de l'article L. 231-2 procèdent à la saisie et au retrait de la consommation humaine ou animale des viandes qui sont issues de son abattage. (…) ». 
 
Si M. E... soutient qu’il n’aurait pas été informé de son droit d’obtenir communication de son dossier et qu’il n’aurait pas été invité à être assisté, il ne peut utilement soulever le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du code des relations entre le public et l’administration précitées, lesquelles ne sont applicables qu’aux décisions pour lesquelles des dispositions législatives n’ont pas instauré une procédure contradictoire particulière, telle que celle instituée par l’article L. 221-4 précité.  Par suite, le moyen tiré du défaut d’information du droit à communication de son dossier et de la possibilité d’être assisté doit être écarté. 
 
 En troisième lieu, M. E... fait valoir que les agents ayant contrôlé son exploitation n’étaient pas habilités, et que le compte rendu de contrôle du 1er octobre 2021 méconnaît les dispositions de l’article 2 du règlement communautaire n°1082/2003. D’une part, il ressort des pièces du dossier que le compte-rendu précise le nom des agents, le motif du contrôle ainsi que le détail des anomalies constatées et, par ailleurs, que le compte-rendu a été contre-signé par M. E.... D’autre part, il ressort des pièces du dossier que les agents ayant procédé au contrôle de l’exploitation du 1er octobre 2021, détenteurs du grade de technicien du ministère de l’agriculture, étaient habilités à procéder à ce contrôle. Par suite, le moyen tiré de la méconnaissance des dispositions du règlement communautaire 1082/2003 et de l’article L. 221-4 du code rural et de la pêche maritime doivent être écartés. 
 
En quatrième lieu, d’une part, aux termes de l’article D. 212-19 du code rural et de la pêche maritime : « I.-Tout détenteur d'un ou de plusieurs bovins (…) est tenu de se déclarer auprès de l'établissement de l'élevage mentionné à l'article L. 653-7 afin que celui-ci l'enregistre et lui attribue un numéro national. (…) Tout détenteur d'un ou de plusieurs bovins est tenu d'identifier ou de faire identifier chaque animal né sur son exploitation d'élevage. / Les animaux doivent être identifiés conformément aux dispositions du règlement n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000. / (…) III.-Tout détenteur de bovins, à l'exception des transporteurs, doit tenir à jour le registre des bovins défini au II de l'article D. 212-21 et complète le passeport conformément aux dispositions prévues au I du même article. / IV.-Tout détenteur d'un ou de plusieurs bovins, à l'exception des transporteurs, est tenu de notifier, au gestionnaire de la base de données d'identification mentionnée à l'article D. 212-18 ou à l'établissement de l'élevage mentionné à l'article D. 212-22, les naissances, les déplacements à destination et en provenance de l'exploitation et les morts d'animaux conformément aux dispositions du règlement n° 1760/2000 du Parlement européen et du Conseil du 17 juillet 2000. / V.-Tout détenteur de bovins, quelle que soit la provenance de ceux-ci, est tenu de maintenir en permanence l'identification des bovins. A cet effet, il est tenu de signaler, à l'établissement de l'élevage : / 1° La perte d'une marque auriculaire portée par un animal ; / 2° La perte des deux marques auriculaires d'un animal, après avoir isolé celui-ci ; / 3° La perte des autres éléments nécessaires au système d'identification de l'animal (registre, document de notification ou passeport). (…) ». 
 
D’autre part, aux termes de l’article premier de l’arrêté du 6 août 2013 relatif à l'identification des animaux de l'espèce bovine : « Au sens du présent arrêté, on entend par : / (…) h) "maître d'œuvre de l'identification" : l'établissement de l'élevage ou tout organisme ayant une convention avec ce dernier pour la réalisation d'une partie ou de la totalité des missions relatives à l'identification prévues par le code rural et de la pêche maritime ; (…) ». Aux termes de l’article 19 du même arrêté : « Tout détenteur est tenu de notifier au maître d'œuvre de l'identification les cas de perte, de détérioration ou d'illisibilité des deux marques auriculaires agréées d'un animal, après avoir isolé l'animal concerné. / Si, après vérification du marquage auriculaire de tous les animaux de l'exploitation, du registre des bovins et des passeports présents sur l'exploitation, les preuves de l'identité du bovin ayant perdu ses deux marques auriculaires agréées peuvent être établies, l'agent identificateur habilité procède au remplacement à l'identique des deux marques auriculaires agréées. / (…) Le maître d'œuvre de l'identification assure la traçabilité de la procédure utilisée pour chacune de ses interventions. / (…) Si les preuves de l'identité du bovin ne sont pas établies, l'agent identificateur habilité en informe l'établissement de l'élevage qui en informe le directeur départemental en charge de la protection des populations et le directeur départemental en charge des territoires. ». Et aux termes de l’article 20 de ce même arrêté : « Lorsque l'établissement de l'élevage est informé par le directeur départemental en charge de la protection des populations que l'exploitation d'un détenteur fait l'objet d'une limitation des mouvements de la totalité de ses animaux, tel que prévu aux articles 36 et 37 du présent arrêté, il est tenu, pour toute notification de perte, détérioration ou illisibilité d'une marque auriculaire agréée sur un animal par ledit détenteur, d'envoyer un agent identificateur habilité dans l'exploitation pour y effectuer une vérification de l'identification avant de réaliser le remplacement de la marque auriculaire. / Si, après vérification du marquage auriculaire de tous les animaux de l'exploitation, du registre des bovins et des passeports présents sur l'exploitation, les preuves de l'identité du bovin ayant perdu ses deux marques auriculaires agréées peuvent être établies, l'agent identificateur habilité procède au remplacement à l'identique des deux marques auriculaires agréées. (…) Le maître d'œuvre de l'identification assure la traçabilité de la procédure utilisée pour chacune de ses interventions. / Si les preuves de l'identité du bovin ne sont pas établies, l'agent identificateur habilité en informe l'établissement de l'élevage qui en informe le directeur départemental en charge de la protection des populations et le directeur départemental en charge des territoires. ». 
 
La décision attaquée est fondée sur les motifs tirés de ce que l’un des bovins contrôlé est identifié avec une boucle auriculaire mentionnant deux numéros d’identification différents, qu’il n’a pas été possible, par analyse de la dentition, d’identifier ce bovin comme celui référencé FR89 4084 5744, censé être né en 2015, dès lors que cette analyse ne pouvait correspondre à un bovin de plus de cinq ans, et que les deux autres bovins, qui constituent la descendance du précédent, sont, de ce fait, également en perte de traçabilité. Le préfet de l’Yonne en défense mentionne, en outre, qu’aucune recherche de filiation n’a pu être effectuée sur le bovin précité, dès lors que sa mère présumée est morte et que son père présumé n’a pas été déclaré. 
 
Si M. E... soutient que les trois bovins en litige sont présents sur sa ferme et identifiables, que l’identification provisoire à laquelle il a dû procéder a été « validée » par les services de la société Alysé en mai 2023, que son registre est à jour, que tous les bovins y figurent et qu’il dispose de tous les doubles de ses déclarations, il ne l’établit pas par ses seules affirmations et par la production des trois passeports des animaux référencés FR89 4084 5744, FR89 4084 2102 et FR89 4084 2142, dont deux revêtus d’une attestation sanitaire, alors que le maître d’œuvre de l’identification au sens des dispositions précitées n’a pu établir l’identité des trois bovins en litige, pour les motifs précédemment indiqués, étant précisé que le cheptel de M. E... faisait l’objet d’une mesure de limitation de mouvements de la totalité de ses animaux depuis le 5 octobre 2021. S’il soutient encore qu’il est très facile de reconstituer la lignée de traçabilité des trois bovins à partir de son registre et d’analyses complémentaires, il se borne à l’affirmer sans apporter aucun élément au soutien de ses allégations, et sans contester aucun des motifs, ainsi rappelés, de la décision attaquée. S’il soutient enfin que les résultats des vérifications de compatibilité génétique fournis en défense ne concernent pas les bovins mentionnés dans la décision attaquée, le seul défaut de traçabilité constaté par les agents habilités, et non sérieusement contesté par le requérant, suffit à justifier la mesure en litige. Ainsi, les seuls moyens soulevés par M. E... dans la présente instance, qui sont dépourvus des précisions permettant d’en apprécier le bien-fondé, ne sont pas assortis d’éléments de fait susceptibles, à eux seuls, de venir à leur soutien. Dans ces conditions, ils ne peuvent qu’être écartés. 
 
Il résulte de tout ce qui précède que M. E... n’est pas fondé à demander l’annulation de la décision du 25 septembre 2023, par laquelle la directrice départementale de l’emploi, du travail, des solidarités et de la protection des populations de l’Yonne lui a enjoint de conduire trois animaux à l’abattoir avant le 30 novembre 2023 et l’a informé qu’à défaut, ces trois bovins pourraient être conduits à l’abattoir à ses frais, en application du II de l’article L. 221-4 du code rural et de la pêche maritime. Par suite, sa requête doit être rejetée. 
Sur les frais liés au litige : 
Les dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l’Etat, qui n’est pas, dans la présente instance, la partie perdante, la somme que le conseil de M. E... demande au titre des frais exposés et non compris dans les dépens. 
 
 
D E C I D E : 
 
 
Article 1er : La requête de M. A... E... est rejetée. 
 
Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la M. A... E... et au ministre de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire. 
 
Copie en sera adressée au préfet de l'Yonne. 
 
Délibéré après l'audience du 23 septembre 2025, à laquelle siégeaient : 
 
M. Nicolet, président, 
M. Cherief, premier conseiller,  
Mme Pfister, conseillère. 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Rendu public par mise à disposition au greffe le 15 octobre 2025. 
 
 
Le rapporteur, 
 
S. PFISTER 
 
Le président, 
 
P. NICOLET 
 
La greffière,  
 
 
 
 
L. CUROT 
 
 
 
La République mande et ordonne au ministre de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire en ce qui le concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision. 
  
Pour expédition, 
La greffière,