TA34 · 5ème Chambre — 6 mai 2025

Vu les procédures suivantes : 
 I - Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2301560, le 20 mars 2023 et le 11 janvier 2024, la SCEA Beaudeant-Benet, représentée par Me Olivier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 septembre 2022 imposant des prescriptions complémentaires concernant les travaux de transparence hydraulique sur le merlon en bordure du Rivassel et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation en fait ; 
 - le préfet avait jusqu'au 16 novembre pour lui signifier l'arrêté du 29 septembre 2022 ; il appartiendra au préfet d'apporter la preuve de cette notification ; à défaut le 17 novembre 2023 est née une décision tacite à son bénéfice ; 
 - l'arrêté attaqué doit être analysé dans ce cas comme une décision de retrait qui n'a pas fait l'objet d'une procédure contradictoire préalable en méconnaissance des articles L. 121-1 et L. 122-1 du code des relations entre le public et l'administration ;  
 - le recours gracieux ne saurait être assimilé à une acceptation tacite dans la mesure où il est intervenu postérieurement au 17 novembre 2022, soit le 18 novembre 2022 ;  
 - l'arrêté est entaché d'un vice de procédure dès lors que les travaux ont été réalisés sous l'empire du régime du simple " porter à connaissance " dans la mesure où la surface de l'ouvrage était inférieure à 250 m2 et n'excédait pas une surface de 400 m2 ; 
 - c'est en méconnaissance de la reconnaissance d'antériorité du 19 mai 2021, pour une réparation strictement à l'identique, que le préfet a considéré que des ouvrages de transparence hydraulique étaient nécessaires et a apporté des prescriptions à l'arrêté validant le porter à connaissance du 28 juillet 2021 ;  
 - les dimensions imposées par les prescriptions en lieu et place de celles proposées par la SCEA dans sa demande du 28 juillet 2022 ne sont ni fondées, ni argumentées ; rien ne permet de comprendre pourquoi 50 m et 30 m seraient plus adaptés que 26,57 et 17,19 m ;  
 - à titre subsidiaire, sur le retrait aux termes de l'article L. 242-4 il n'est pas établi par le préfet de l'Aude que de tels ouvrages ne seraient pas suffisants pour assurer la sécurité des personnes. 
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2023, le préfet de l'Aude conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun moyen n'est fondé. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 23 septembre 2024. 
 Par courrier du greffe du 2 avril 2025, les parties ont été informées que le tribunal était susceptible de relever d'office le moyen tiré de la substitution de la base légale de l'arrêté contesté lequel trouve son fondement dans l'article R. 214-53 du code de l'environnement en lieu et place des articles L. 214-1 à L. 214-3 du même code. 
 II - Par une requête et un mémoire, enregistrés sous le n° 2304912, le 24 août 2023 et le 11 janvier 2024, la SCEA Beaudeant-Benet, représentée par Me Olivier, demande au tribunal : 
 1°) d'annuler l'arrêté du préfet de l'Aude du 17 avril 2023 la mettant en demeure de réaliser les travaux de transparence hydraulique et la décision implicite de rejet de son recours gracieux ; 
 2°) de mettre à la charge de l'Etat une somme de 3 500 euros en application de l'article L. 761-1 du code de justice administrative. 
 Elle soutient que : 
 - l'arrêté est entaché d'un défaut de motivation en fait ; 
 - en ce qu'il se fonde sur un arrêté illégal il est entaché d'un défaut de base légale.  
 Par un mémoire en défense, enregistré le 22 novembre 2023, le préfet de l'Aude conclut au rejet de la requête. 
 Il fait valoir qu'aucun moyen n'est fondé. 
 La clôture d'instruction a été fixée au 29 janvier 2025. 
 Vu les autres pièces des dossiers. 
 Vu : 
 - le code de l'environnement ; 
 - le code des relations entre le public et l'administration ; 
 - le code de justice administrative. 
 Les parties ont été régulièrement averties du jour de l'audience. 
 Ont été entendus au cours de l'audience publique : 
 - le rapport de M. Lauranson, 
 - les conclusions de Mme Lorriaux, rapporteure publique, 
 - et les observations de Me Olivier pour la société Beaudeant-Benet. 
 Considérant ce qui suit : 
 1. La SCEA Beaudeant-Benet est exploitante viticole et propriétaire sur la commune de La Redorte de plusieurs parcelles viticoles, notamment les parcelles cadastrées Section C         n°057, 056, 058, 1157 qui longent le ruisseau Rivassel. Par une déclaration du 25 mars 2021 complétée le 6 avril suivant, la société Beaudeant-Benet a déclaré l'existence d'un ouvrage, de type merlon, dans le lit majeur en bordure de ce cours d'eau d'une longueur de 400 mètres, de trois mètres de hauteur et de 60 cm d'épaisseur sur les parcelles C0056, 0057, 0058 et 1157 en application de la rubrique 3.2.2.0 de la nomenclature visée à l'article R. 214-1 du code de l'environnement. Cet ouvrage a pour objet de faire obstacle à l'écoulement des crues du Rivassel sur les parcelles de la requérante. Le préfet de l'Aude en a accusé réception le 19 mai 2021 et ne s'y est pas opposé. Le 16 juin 2021 la société Beaudeant-Benet a porté à connaissance à l'autorité environnementale des travaux de réparation de cet ouvrage en application des articles L. 181-114 et R. 181-46 du code de l'environnement. Par décision du 28 juin 2021, le préfet de l'Aude répondait qu'il s'agit d'une réparation strictement à l'identique, que le projet ne présentait pas de modification substantielle et validait ces travaux de réparation. Toutefois, après un signalement du maire de La Redorte du 10 octobre 2021 sur la nature des travaux réalisés, le préfet de l'Aude, par courrier du 13 avril 2022, faisait part à la SCEA de ce que le " porter à connaissance " n'était pas valide en raison de l'absence d'existence continue de l'ouvrage et que les travaux nécessitaient le dépôt d'un dossier loi sur l'eau au titre de la rubrique 3.2.2.0. ou bien la restitution de la transparence hydraulique. Par courriel du 28 juillet 2022, la SCEA Beaudeant-Benet proposait de retenir la seconde option en créant " deux ouvertures " des merlons de 26,57 m et 17,19 m. Le préfet, estimant ces ouvertures insuffisantes pour écarter tout risque d'expansion de futures crues, et compte tenu de la situation de l'ouvrage en zone Ri3 du plan de prévention des risques d'inondation (PPRI) du bassin de l'Argent-Double, proposait le 14 septembre 2022 à la            SCEA Beaudeant-Benet un allongement des ouvertures de 50 et 30 mètres qui était refusé le           16 septembre suivant. Par arrêté du 29 septembre 2022 le préfet de l'Aude imposait des prescriptions concernant ces travaux sur le merlon à savoir que les ouvertures étaient portées de 26,57 m à 50 m et de 17,19 m à 30 m avec des pentes de talus de 10%. La SCEA Beaudeant-Benet effectuait un recours gracieux contre cet arrêté par courrier du 15 novembre 2022 notifié le              22 novembre suivant qui était rejeté implicitement. Par arrêté du 17 avril 2023, le préfet de l'Aude mettait en demeure la SCEA Beaudeant-Benet de réaliser les travaux dans un délai de six mois. Cet arrêté a fait l'objet d'un recours gracieux notifié au préfet de l'Aude le 31 mai 2023, lequel était implicitement rejeté. La SCEA Beaudeant-Benet demande l'annulation, d'une part, de l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 septembre 2022 ainsi que le rejet de son recours gracieux, d'autre part de l'arrêté du 17 avril 2023 la mettant en demeure de réaliser des travaux de transparence hydraulique prévus dans l'arrêté du 29 septembre 2023 dans un délai de six mois ainsi que le rejet implicite de son recours gracieux. 
 Sur la jonction : 
 2. Les requêtes n°s 2301560 et 2304912 présentent à juger des questions semblables et ont fait l'objet d'une instruction commune. Il y a lieu de les joindre pour y statuer par un seul jugement. 
 Sur les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 septembre 2022 : 
 3. En premier lieu, en précisant dans ses considérants que le projet " doit permettre de retrouver une situation équivalente à celle préalable à la restauration du merlon pour l'écoulement des crues ", que la visite sur site a permis de " prendre en compte la morphologie du Rivassel et la topographie des terrains de la SCEA " et que " le dimensionnement des ouvertures doit à la fois restaurer les conditions d'écoulement et permettre la circulation d'engins sur le merlon ", le préfet de l'Aude a suffisamment motivé sa décision en fait.  
 4. En deuxième lieu, la requérante se prévaut de l'existence d'une décision tacite de non opposition à déclaration préalable en application des dispositions de l'article R. 214-35 du code de l'environnement. Toutefois, il ne résulte pas de l'instruction que la SCEA Beaudeant-Benet ait régulièrement déposé, par son courriel du 28 juillet 2022, qui propose laconiquement " deux ouvertures comme dessiné dans l'annexe ", une déclaration au titre de la loi sur l'eau et en particulier dans les conditions de l'article R. 214-32 et suivants du code de l'environnement. Par suite, elle ne peut utilement invoquer ni l'existence d'une autorisation de l'autorité environnementale tacite ni même une opposition à la déclaration.  
 5. En troisième lieu, si la SCEA Beaudeant-Benet soutient que le 17 novembre 2022 serait née une décision tacite de l'autorité environnementale à la suite d'une déclaration par son courriel du 28 juillet 2022, il résulte de l'instruction qu'elle a effectué un recours gracieux par courrier daté du 15 novembre 2022 soit antérieur à la date du 17 novembre de sorte qu'elle avait nécessairement connaissance de l'arrêté du 29 septembre 2022. Par suite, l'arrêté contesté, qui a forcément été notifié avant la fin du délai faisant naître une décision implicite, ne saurait être considéré comme une décision de retrait d'un acte créateur de droit qui devait faire l'objet d'une procédure contradictoire en application de l'article L. 211-2 du code des relations entre le public et l'administration. Par suite, le moyen doit, en tout état de cause, être écarté comme manquant en fait.  
 6. En quatrième lieu, d'une part, aux termes de l'article L. 214-1 du code de l'environnement : " Sont soumis aux dispositions des articles L. 214-2 à L. 214-6 les installations, les ouvrages, travaux et activités réalisés à des fins non domestiques par toute personne physique ou morale, publique ou privée, et entraînant des prélèvements sur les eaux superficielles ou souterraines, restitués ou non, une modification du niveau ou du mode d'écoulement des eaux () ". Aux termes de l'article L. 214-2 du même code : " Les installations, ouvrages, travaux et activités visés à l'article L. 214-1 sont définis dans une nomenclature () et soumis à autorisation ou à déclaration suivant les dangers qu'ils présentent et la gravité de leurs effets sur la ressource en eau et les écosystèmes aquatiques compte tenu notamment de l'existence des zones et périmètres institués pour la protection de l'eau et des milieux aquatiques () ". Selon le 4ème alinéa de l'article L. 214-3 du même code dans le II relatif au régime de déclaration : " () l'autorité administrative peut s'opposer à l'opération projetée s'il apparaît qu'elle est incompatible avec les dispositions du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux ou du schéma d'aménagement et de gestion des eaux, ou porte aux intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 une atteinte d'une gravité telle qu'aucune prescription ne permettrait d'y remédier. Les travaux ne peuvent commencer avant l'expiration de ce délai. / Si le respect des intérêts mentionnés à l'article L. 211-1 n'est pas assuré par l'exécution des prescriptions édictées en application des articles        L. 211-2 et L. 211-3, l'autorité administrative peut, à tout moment, imposer par arrêté toutes prescriptions particulières nécessaires ". Enfin, l'article L. 214-4 au II prévoit que " L'autorisation peut être abrogée ou modifiée, sans indemnité de la part de l'Etat exerçant ses pouvoirs de police, dans les cas suivants : () 2° Pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour la sécurité publique () ". 
 7. Par ailleurs, en vertu des dispositions de l'article R. 214-1 du code de l'environnement et du tableau annexé à cet article, qui fixe la nomenclature des opérations soumises à autorisation ou à déclaration en application des articles L. 214-1 à L. 214-3 du code de l'environnement, au titre de la rubrique 3.2.2.0 du titre III " Impact sur le milieu aquatique ou sur la sécurité publique ", sont soumis à autorisation les installations, ouvrages, remblais dans le lit majeur d'un cours d'eau lorsque la surface soustraite est supérieure ou égale à 10 000 m2 tandis qu'est seulement exigée une déclaration lorsqu'ils portent sur une surface soustraite supérieure ou égale à 400 m2 et inférieure à 10 000 m2. Par ailleurs " Au sens de la présente rubrique [3.2.2.0.], le lit majeur du cours d'eau est la zone naturellement inondable par la plus forte crue connue ou par la crue centennale si celle-ci est supérieure. La surface soustraite est la surface soustraite à l'expansion des crues du fait de l'existence de l'installation ou ouvrage, y compris la surface occupée par l'installation, l'ouvrage ou le remblai dans le lit majeur ". 
 8. La requérante soutient que l'arrêté est fondé sur le régime de la déclaration alors que ses travaux ont été réalisés sous l'empire du simple " porter à connaissance " dans la mesure où la surface de l'ouvrage était inférieure à 250 m2 et n'excédait pas une surface de 400 m2. Toutefois, d'une part, la requérante se méprend sur la surface de l'ouvrage en question, inférieure à 400 m2, dès lors que la surface à prendre en compte pour savoir si le projet relève de l'autorisation ou de la déclaration, n'est pas celle du merlon mais celle de la soustraction de la surface de l'expansion de la crue due à l'ouvrage en prenant en compte le lit majeur, c'est-à-dire la zone inondable par la plus forte crue ou la crue centennale. D'autre part, la SCEA Beaudeant-Benet n'apporte aucun élément technique ni aucune étude sur ce point pour établir que ses travaux ne relèveraient ni du régime de la déclaration, ni de celui de l'autorisation. Par suite, le moyen doit, en tout état de cause, être écarté.  
 9. En cinquième lieu, s'il résulte de la combinaison des articles L. 214-6 et R. 214-53 du code de l'environnement que les entreprises peuvent bénéficier d'un droit d'antériorité pour les installations, ouvrages, travaux ou activités qui avaient été soumis à un régime d'autorisation ou de déclaration avant la loi du 3 janvier 1992 dite " sur l'eau ",  en vertu des dispositions de l'article R. 214-53, toutefois, le 2ème alinéa du II de cet article prévoit que le préfet " peut prescrire, dans les conditions prévues aux articles R. 181-45 ou R. 214-39, les mesures nécessaires à la protection des éléments mentionnés à l'article L. 181-3 ou à l'article L. 211-1 ". 
 10. En l'espèce l'arrêté contesté se fonde sur les dispositions des articles L. 214-1 à               L. 214-3 du code de l'environnement. Toutefois, lorsqu'il constate que la décision contestée devant lui aurait pu être prise, en vertu du même pouvoir d'appréciation, sur le fondement d'un autre texte que celui dont la méconnaissance est invoquée, le juge de l'excès de pouvoir peut substituer ce fondement à celui qui a servi de base légale à la décision attaquée, sous réserve que l'intéressé ait disposé des garanties dont est assortie l'application du texte sur le fondement duquel la décision aurait dû être prononcée. Une telle substitution relevant de l'office du juge, celui-ci peut y procéder de sa propre initiative, au vu des pièces du dossier, mais sous réserve, dans ce cas, d'avoir au préalable mis les parties à même de présenter des observations sur ce point. 
 11. En l'espèce la décision attaquée trouve son fondement légal dans les dispositions du code de l'environnement citées au point 9 qui peuvent être substituées à celles visées au point 10 dès lors que cette substitution de base légale n'a pas pour effet de priver l'intéressée d'aucune garantie et que l'administration dispose du même pouvoir d'appréciation. Or, si la SCEA Beaudeant-Benet soutient que, bénéficiant de la reconnaissance d'antériorité de son ouvrage par le préfet de l'Aude le 19 mai 2021, celui-ci ne pouvait imposer une transparence hydraulique et donc apporter des prescriptions par l'arrêté contesté, ainsi que le prévoient les dispositions citées au point 8, il appartient à l'autorité administrative de prendre, à tout moment, à l'égard du responsable des installations, des ouvrages, travaux ou activités, les mesures qui se révèleraient nécessaires à la prévention des dangers ou inconvénients pour les intérêts énumérés à l'article         L. 211-1 du code de l'environnement, parmi lesquels figure la prévention des inondations. Il lui appartient, à cette fin, de prendre les mesures sous forme de prescriptions. Contrairement à ce que soutient la société requérante, l'édiction de prescriptions particulières peut ainsi s'avérer nécessaire non seulement pour faire face à une évolution de la situation au regard des objectifs de l'article L. 211-1 du même code, notamment lorsque l'exécution des prescriptions initialement édictées paraît insuffisante, mais aussi pour améliorer cette situation ou prendre en compte des éléments d'appréciation qui n'étaient pas connus à la date de la déclaration et ne pouvaient en conséquence être analysés.  
 12. En sixième lieu, les plans de prévention des risques d'inondation, qui constituent des servitudes d'utilité publique, participent à la gestion équilibrée de la ressource en eau telle que définie par les dispositions précitées de l'article L. 211-1 du code de l'environnement. Il s'ensuit que les travaux en litige doivent respecter le plan de prévention des risques d'inondation " Bassin de l'Argent-Double " " crue rapide " de juin 2007. Dès lors, alors même que la déclaration d'existence initiale au titre de la loi sur l'eau a fait l'objet d'un accusé réception le 19 mai 2021 et est créatrice de droits, le préfet peut, sans méconnaitre aucun principe de non rétroactivité, édicter des prescriptions particulières pour faire face à une évolution de la situation au regard des objectifs de l'article L. 211-1 du code de l'environnement, lorsqu'il a connaissance d'éléments notamment contenus dans un PPRi. 
 13. En l'espèce, le PPRi, applicable au projet, prévoit à son article I que sont interdits " la construction de digues qui n'ont pas pour objet la protection des lieux habités ". En revanche sont autorisés " les travaux de construction, de modification (ou de réaménagement) d'infrastructures dans la mesure où il est démontré qu'ils n'engendreront pas une modification de la ligne d'eau de plus de 5 cm pour la crue de référence par rapport à la situation initiale et s'ils ne sont pas de nature à engendrer des érosions ou dégradations par augmentation des champs de vitesse ". Il est constant que le projet de la SCEA Beaudeant-Benet se situe en zone Ri3 qui " concerne les secteurs non ou peu urbanisés en zone inondable d'aléa indifférencié qui correspond au champ d'expansion des crues ". Y sont interdits selon l'article 1er de la zone " toute construction, occupation et aménagement du sol nouveaux susceptibles de perturber l'écoulement ou d'aggraver le risque ". Si la SCEA Beaudeant-Benet soutient que les prescriptions en lieu et place de celles proposées par la SCEA dans sa demande du 28 juillet 2022 ne sont ni fondées, ni argumentées et que rien ne permet de comprendre pourquoi 50 m et 30 m seraient plus adaptés que 26,57 et 17,19 m, il résulte de l'instruction et n'est pas sérieusement contesté par la requérante que ce merlon risque, dans son entière reconstruction, et en cas d'épisode méditerranéen de canaliser l'eau de pluie et d'accélérer les vitesses en aval avec un risque de charriage de matériaux pouvant générer des embâcles. Ainsi que le fait valoir le préfet de l'Aude en défense, le Rivassel subit un rétrécissement dans son lit dans la zone des travaux. Les premières maisons du village sont directement exposées à une crue de sorte que les deux ouvertures du merlon permettent une submersion lente de la zone d'expansion des crues et donc de participer à la prévention du risque d'inondation des habitations et du village. Si la SCEA soutient qu'elle avait dans sa demande du 28 juillet 2022 fondé les dimensions des ouvertures à 26,57 m et 17,19 m après concertation sur le terrain avec les services de l'Etat et calcul avec l'aide d'un géomètre, elle ne produit aucune étude qui démontrerait que ces ouvertures seraient suffisantes pour la prévention de ce risque. Enfin, la circonstance que ses vignes subiraient plus facilement des inondations avec ces ouvertures du merlon ne saurait remettre en cause l'objectif de prévention des inondations qui portent atteinte aux personnes et aux biens qui doit primer. Dès lors, en imposant les prescriptions particulières prévues à l'article 2 de l'arrêté, à savoir des ouvertures du merlon de 30 et 50 mètres sur une longueur de 400 mètres, le préfet de l'Aude n'a pas commis d'erreur de droit ni fait une inexacte application des dispositions sus-rappelées du code de l'environnement. Par suite, ce moyen doit être écarté. 
 14. La requérante soutient, à titre subsidiaire, que l'arrêté constitue décision de retrait de sorte que les dispositions de l'article L. 243-4 du code des relations entre le public et l'administration sont applicables et que les conditions de ce retrait tenant à l'absence d'atteinte aux droits des tiers et à ce que la décision soit plus favorable au bénéficiaire ne sont pas remplies. Toutefois, dès lors que l'arrêté contesté n'a ni abrogé, ni retiré une décision créatrice de droit, le moyen est inopérant.  
 15. Il résulte de tout ce qui précède que les conclusions de la SCEA Beaudeant-Benet à fin d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Aude du 29 septembre 2022 ainsi que du rejet de son recours gracieux doivent être rejetées.  
 Sur les conclusions aux fins d'annulation de l'arrêté du préfet de l'Aude du 17 avril 2023 la mettant en demeure de réaliser les travaux de transparence hydraulique : 
 16. D'une part, dès lors que l'arrêté du 29 septembre 2022 est suffisamment motivé, le moyen tiré de ce que l'arrêté du 17 avril 2023 se référant à l'arrêté du 29 septembre 2022 n'est pas suffisamment motivé en fait doit être écarté. En tout état de cause, la motivation propre de l'arrêté du 17 avril 2023 est suffisante.  
 17. D'autre part, dès lors que l'arrêté du 29 septembre 2022 n'est pas entaché d'illégalité, celui du 17 avril 2023 mettant en demeure la SCEA Beaudeant-Benet de réaliser les travaux de transparence hydraulique n'est pas privé de base légale de sorte que les conclusions à fin d'annulation de l'arrêté contesté ainsi que du rejet du recours gracieux doivent être rejetées. 
 18. Il résulte de tout ce qui précède que les requêtes de la SCEA Beaudeant-Benet doivent être rejetées.  
 Sur les frais liés au litige : 
 19. Les dispositions de l'article L. 761-1 du code de justice administrative font obstacle à ce que soit mise à la charge de l'Etat, qui n'est pas partie perdante dans la présente instance, la somme que demande la SCEA Beaudeant-Benet sur ce fondement.  
 D E C I D E : 
 Article 1er : Les requêtes de la SCEA Beaudeant-Benet sont rejetées. 
 Article 2 : Le présent jugement sera notifié à la SCEA Beaudeant-Benet et à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche.  
 Copie en sera adressée au préfet de l'Aude. 
 Délibéré après l'audience du 8 avril 2025, à laquelle siégeaient : 
 M. Jérôme Charvin, président, 
 M. Mathieu Lauranson, premier conseiller,  
 Mme Aude Marcovici, conseillère.  
 Rendu public par mise à disposition au greffe le 6 mai 2025. 
 Le rapporteur, 
 M. Lauranson 
 Le président, 
 J. Charvin 
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 La République mande et ordonne à la ministre de la transition écologique, de la biodiversité, de la forêt, de la mer et de la pêche en ce qui la concerne ou à tous commissaires de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun contre les parties privées, de pourvoir à l'exécution de la présente décision. 
 Pour expédition conforme, 
 Montpellier, le 6 mai 2025, 
 La greffière, 
 L. Salsmann 
 N° 2301560 230491